Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats ‘s-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummers: SHE 12/3295 en 12/3296
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 mei 2013 in de zaken tussen
[eiseres 1], te [woonplaats], eiseres
(gemachtigde: mr. S.M. Singh) en
[eiseres 2], te [woonplaats], eiseres,
(gemachtigde: mr. S.M. Singh),
hierna te noemen: eisers,
en
de Inspecteur-generaal voor de Gezondheidszorg, verweerder
(gemachtigde: mr. J.A.E. van der Jagt-Jobsen).
Procesverloop
Bij besluiten van 10 april 2012 en 23 mei 2012 (de primaire besluiten) heeft verweerder verzoeken van eisers afgewezen.
Bij besluiten van 6 september 2012 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eisers niet-ontvankelijk verklaard.
Eisers hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
Bij brieven van 8 november 2012, 26 november 2012, 10 februari 2013 en 17 maart 2013 zijn de gronden van het beroep nader aangevuld en zijn aanvullende stukken in het geding gebracht.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 maart 2013. [eiseres 2] is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. [eiseres 1] heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.
De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan. Eisers hebben gezondheidsklachten die zij wijten aan de effecten van siliconen borstimplantaten. Bij beide eisers is het borstimplantaat gescheurd of heeft het implantaat gelekt. Bij beide eisers heeft dit tot gezondheidsklachten geleid. [eiseres 1] heeft in 2010 een website opgericht met als naam het Meldpunt Klachten Siliconen (het Meldpunt). Dat is in samenwerking gedaan met de Stichting voor Vrouwen met Siliconen Implantaties (SVS)
2.
Het geschil heeft betrekking op het volgende. [eiseres 1] heeft mede namens het Meldpunt bij brief van 15 februari 2012 bij verweerder een negental verzoeken ingediend. Eén daarvan betrof het verzoek om handhavend op te treden tegen siliconen borstimplantaten. Dat verzoek strekte tot het verbieden van siliconen borstimplantaten tot de absolute veiligheid daarvan is vastgesteld. Verder werd verweerder onder meer verzocht om een onafhankelijk onderzoek naar de inhoud van borstimplantaten en de gevolgen voor het menselijk lichaam te (doen) verrichten en verzocht om meldingen van falende borstimplantaten te verzamelen. Ook zouden plastisch chirurgen door verweerder verplicht moeten worden om patiënten voor te lichten over de risico’s van borstimplantaten. [eiseres 2] heeft eenzelfde verzoek bij verweerder ingediend bij brief van 20 maart 2012. Verweerder heeft beide verzoeken afgewezen en in bezwaar eisers niet-ontvankelijk verklaard op de grond dat zij niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kunnen worden aangemerkt.
3.
Eisers voeren aan dat niet alleen zij bezwaar hebben gemaakt tegen de afwijzing van de verzoeken, maar dat SVS ook bezwaar heeft gemaakt tegen die afwijzing. De SVS moet in ieder geval geacht worden zich als mede-indiener van het bezwaar te hebben gemanifesteerd, aldus eisers. [eiseres 1] voert voorts aan dat zij vereenzelvigd dient te worden met het Meldpunt, zodat het Meldpunt moet worden aangemerkt als mede-indiener van het bezwaar. Omdat het Meldpunt en SVS wel als belanghebbende moeten worden aangemerkt, heeft verweerder de bezwaren ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard, aldus eisers. Verweerder brengt daar tegenin dat uit het bezwaarschrift niet blijkt dat het mede door SVS is ingediend, zodat niet gezegd kan worden dat ook SVS bezwaar heeft gemaakt tegen de afwijzing van de verzoeken.
4.
Aan een bezwaar- of beroepschrift worden een aantal minimumeisen gesteld waaraan zij dienen te voldoen. Zo dient een bezwaar- of beroepschrift in ieder geval de naam en het adres van de indiener te bevatten en ondertekend te zijn. Dat volgt uit artikel 6:5, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb. Wanneer degene die het bezwaarschrift heeft ondertekend niet zelf maar voor een ander bezwaar maakt, zal van de bevoegdheid tot het maken van het bezwaar moeten blijken. De rechtbank wijst daarbij op een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 8 april 2005 (LJN: AT3732). De strekking van deze voorschriften is dat het voor een bestuursorgaan duidelijk moet zijn door of namens wie bezwaar wordt gemaakt.
5.
De brief van [eiseres 1] van 15 februari 2012, waarbij de verzoeken bij verweerder zijn ingediend, is opgesteld door[eiseres 1] mede namens het Meldpunt en is door [eiseres 1] ondertekend. De brief van [eiseres 2] van 20 maart 2012, waarbij het handhavingsverzoek bij verweerder is ingediend, is opgesteld en ondertekend door[naam]. Geen van beide verzoeken houdt in dat deze mede namens SVS zijn ingediend. Door de gemachtigde van eisers is in beide zaken bezwaar gemaakt. In de zaak van[eiseres 1] wordt in het bezwaarschrift vermeld dat namens [eiseres 1] bezwaar wordt gemaakt. In de zaak van [eiseres 2] wordt in het bezwaarschrift vermeld dat namens [eiseres 1] bezwaar wordt gemaakt. Gelet op de verdere inhoud van het bezwaarschrift begrijpt de rechtbank dit bezwaarschrift aldus dat namens [eiseres 2] bezwaar wordt gemaakt. De gemachtigde van eisers heeft bij aanvullende brieven de gronden van het bezwaar in beide zaken aangevuld. In die aanvullende brieven wordt nergens melding gemaakt van het feit dat niet alleen namens eisers in persoon maar ook door of namens het Meldpunt dan wel SVS bezwaar wordt gemaakt. Het enkele feit dat het Meldpunt en SVS wel een aantal keer bij naam worden genoemd, maakt niet dat daaruit kan worden afgeleid dat ook het Meldpunt en SVS bezwaar tegen de afwijzing van de verzoeken hebben gemaakt. Dat SVS na het indienen van het bezwaarschrift er melding van heeft gemaakt het bezwaar van [eiseres 1] en [eiseres 2] te ondersteunen kan evenmin tot de conclusie leiden dat SVS bezwaar tegen de afwijzing van de verzoeken heeft gemaakt. Een andersluidende conclusie zou in strijd zijn met het bepaalde in artikel 6:5 van de Awb en kan dus niet worden getrokken. Uit het voorgaande vloeit voort dat eisers [eiseres 2] en [eiseres 1] alleen op persoonlijke titel bezwaar hebben gemaakt tegen de afwijzing van de verzoeken.
6.
De beroepschriften in beide zaken houden enkel in dat op naam van[eiseres 2] en [eiseres 1] beroep is ingesteld tegen de niet-ontvankelijkverklaring van de bezwaren. Uit niets blijkt dat de beroepen ook door of namens iemand anders dan eisers zijn ingesteld. Dat betekent dat de beroepen namens eisers zelf zijn ingesteld.
7.
Hetgeen hiervoor is overwogen leidt tot de slotsom dat eisers in de procedure in bezwaar en beroep steeds voor zichzelf hebben opgetreden. Dat betekent dat thans ter beoordeling voorligt een beroep van[eiseres 2]en van [eiseres 1] zelf tegen de niet-ontvankelijkverklaring van het door henzelf gemaakte bezwaar tegen de afwijzing van de verzoeken door verweerder. Voor zover tegen de bestreden besluiten beroepsgronden worden aangevoerd die steunen op of voortborduren op de stelling dat ook het Meldpunt dan wel SVS bezwaar hebben gemaakt tegen de afwijzing van de verzoeken, kunnen deze beroepsgronden om die reden dus al niet slagen. Aan een verdere bespreking van deze beroepsgronden komt de rechtbank dan ook niet toe.
8.
Het voorgaande betekent dat alleen nog resteert de vraag of verweerder het bezwaar van eisers terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard op de grond dat zij niet zelf als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb kunnen worden aangemerkt.
9.
Eisers voeren op basis van verschillende argumenten aan dat zij wel als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb moeten worden aangemerkt. Verweerder brengt daar tegenin dat eisers voor de belangen van andere vrouwen dan zijzelf opkomen zodat geen sprake is van een eigen, objectief bepaalbaar belang van eisers zelf dat rechtstreeks is betrokken bij hun verzoeken.
10.
Het is vaste jurisprudentie dat een natuurlijk persoon slechts als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb kan worden aangemerkt indien hij een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit. Een natuurlijk persoon kan dus niet de belangen van anderen behartigen. De rechtbank wijst daarbij op ABRvS 8 april 2009, LJN: BI0442 en ABRvS 2 september 2009, LJN: BJ6644. Dat betekent in de eerste plaats dat sprake moet zijn van een eigen belang, dus niet van iemand anders belang. In de tweede plaats betekent dit dat het moet gaan om een persoonlijk, individueel belang dat voldoende is te onderscheiden van de belangen van anderen. De rechtbank wijst daarbij op ABRvS 8 juni 2011, LJN: BQ7461 en ABRvS 29 augustus 2012, LJN: BX5936. In de derde plaats vloeit daaruit voort dat het moet gaan om een objectief bepaalbaar en actueel belang. Een louter subjectief gevoel van betrokkenheid bij het besluit, hoe sterk dat gevoel ook moge zijn, is niet toereikend. Daarvoor verwijst de rechtbank naar ABRvS 22 april 2009, LJN:BI1822 en ABRvS 5 november 2003, LJN: AN7214. Dat het belang actueel moet zijn betekent dat het niet mag gaan om een onzekere toekomstverwachting (zie bijvoorbeeld ABRvS 30 juni 2010, LJN: BM9632). Ten slotte moet er sprake zijn van een rechtstreeks belang, hetgeen wil zeggen dat er een voldoende nauw causaal verband dient te bestaan tussen het besluit en de belangenaantasting (zie bijvoorbeeld ABRvS 6 juni 2012, LJN: BW7593 en ABRvS 22 april 2009, LJN:BI1822).
11.1.
Eisers brengen in de eerste plaats het argument in stelling dat zij zelf patiënt zijn geworden als gevolg van gebrekkige borstimplantaten. Die omstandigheid maken eisers echter nog niet tot belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Voor het belanghebbendebegrip is immers vereist dat iemand een rechtstreeks betrokken belang heeft bij datgene waarover het primaire besluit gaat, dus bij het rechtsgevolg waarop dat besluit is gericht. Het materiële belang wordt bepaald door de positie die de betrokkene inneemt ten opzichte van de rechtsgevolgen van het besluit. De verzoeken van eisers strekten voornamelijk tot het verbieden van siliconen borstimplantaten totdat de absolute veiligheid daarvan was aangetoond, omdat anders vrouwen nog steeds gevaar lopen. Hetgeen door eisers verder nog werd verzocht, hield eveneens verband met het beschermen van vrouwen tegen gebrekkige borstimplantaten die de gezondheid kunnen schaden. Hiermee worden dus niet de eigen belangen van eisers maar de belangen van anderen behartigd. Bovendien onderscheiden eisers zich niet van andere vrouwen die zich geconfronteerd zien met de gevolgen van lekkende borstimplantaten. Het feit dat eisers zelfstandig al geruime tijd meldingen doen bij verweerder over gebreken aan en de gevaren van borstimplantaten maken eisers evenmin tot belanghebbenden.
11.2.
Eisers voeren ten tweede aan dat zij rechtstreeks zijn betrokken bij het besluit van verweerder op hun verzoeken en daarom als belanghebbende moeten worden aangemerkt. Het enkele feit dat iemand een verzoek heeft ingediend en geadresseerde is van de daarop genomen beslissing, is echter onvoldoende om als belanghebbende bij die beslissing aan te kunnen worden aangemerkt. Er moet sprake zijn van materiële betrokkenheid bij het te nemen besluit en dat ontstaat niet alleen maar door het indienen van een verzoek. De rechtbank verwijst daarvoor naar de uitspraak van de ABRvS 20 januari 1998, LJN: ZF3146.
11.3.
Eisers wijzen voorts op de mogelijkheid dat zij in de toekomst wellicht wederom met borstimplantaten te maken zullen krijgen. Die omstandigheid maakt eisers echter nog niet tot belanghebbende. Om als belanghebbende te kunnen worden aangemerkt is het immers vereist dat sprake is van een voldoende actueel belang en mag het niet gaan om een onzekere toekomstverwachting.
11.4.
Eisers voeren aan dat zij een financieel belang hebben bij het verzoek, omdat zij de arts en/of de fabrikant van de borstimplantaten aansprakelijk willen stellen voor de door hun geleden schade en een beslissing op het handhavingsverzoek bij de beoordeling daarvan van belang kan zijn. Ook om die reden moeten eisers als belanghebbende worden aangemerkt, aldus eisers. De rechtbank volgt eisers daarin echter niet. Het feit dat een handhavingsbeslissing van belang kan zijn voor een toekomstige schadevordering tegen de fabrikant en/of de arts maakt eisers nog niet tot belanghebbende. Het moet gaan om materiële betrokkenheid bij het te nemen handhavingsbesluit. Dat wil zeggen dat er een belang moet zijn bij het rechtsgevolg van het verzochte besluit, in deze zaak een belang bij het verbieden van siliconen borstimplantaten en het handhaven van dat verbod. Het door eisers hier genoemde financiële belang is niet een rechtstreeks rechtsgevolg van het al dan niet honoreren van het verzoek om handhaving.
11.5
Eisers voeren met een beroep op de jurisprudentie aan dat andere toezichthouders verzoeken om handhaving van natuurlijke personen wel in behandeling nemen, zodat het onbegrijpelijk is dat verweerder zich op het standpunt stelt dat natuurlijke personen niet om handhaving kunnen verzoeken. Eisers wijzen daarbij behalve op de uitspraak van het College van Beroep voor het Bedrijfsleven (CBB) van 15 juni 2011 (CBB, 15 juni 2011, LJN: BQ8708) en de uitspraak van het CBB van 15 april 2010 (CBB 15 april 2010, LJN: BM3228) ook nog op andere uitspraken van hoogste bestuursrechters. Omdat een natuurlijk persoon die een verzoek om handhaving doet dus als een belanghebbende kan worden aangemerkt, moeten eisers ook als zodanig worden aangemerkt. Ook hier volgt de rechtbank eisers niet. Verweerder stelt zich immers niet op het standpunt dat een natuurlijk persoon nooit een belanghebbende kan zijn bij een verzoek om handhaving. Verweerder heeft zich bij de beoordeling of eisers als belanghebbende kunnen worden aangemerkt terecht laten leiden door de vraag of zij een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang hebben dat hen in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het besluit. Het belanghebbendebegrip van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt door verweerder dus niet afhankelijk gemaakt van het zijn van een natuurlijk persoon of rechtspersoon en er is dus geen sprake van dat het enkele zijn van een natuurlijk persoon door verweerder als drempel wordt opgeworpen bij de beoordeling van een handhavingsverzoek.
12.
Al hetgeen op dit punt overigens door of namens eisers naar voren is gebracht, kan niet leiden tot de conclusie dat eisers persoonlijk als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb kunnen worden aangemerkt. De beroepsgrond slaagt dus niet.
13.
Eisers voeren voorts aan dat de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar een schending oplevert van het vertrouwensbeginsel. In het primaire besluit is een bezwaarclausule opgenomen. Deze bezwaarclausule betekent een aankondiging dat bezwaar gemaakt kon worden tegen de afwijzing door verweerder van het verzoek. Verweerder stelt zich op het standpunt dat een niet-ontvankelijkverklaring in het bezwaar geen schending van het vertrouwensbeginsel oplevert. Er is volgens verweerder geen sprake van een gerechtvaardigd gewekt vertrouwen dat eisers in dat bezwaar niet niet-ontvankelijk zouden worden verklaard.
14.
Anders dan eisers kennelijk veronderstellen, betekent de in het primaire besluit opgenomen bezwaarclausule niet de garantie dat eisers in een vervolgens daadwerkelijk ingesteld bezwaar ontvankelijk verklaard zouden worden. Een bestuursorgaan is ook in de bezwaarfase verplicht om ambtshalve te toetsen of voldaan is aan de eis van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, aangezien de eis van het zijn van belanghebbende een voorschrift van openbare orde betreft. Het feit dat verweerder deze conclusie niet reeds in het primaire besluit heeft getrokken, kan daar niet aan af doen. Van een schending van het vertrouwensbeginsel is dus geen sprake. De beroepsgrond slaagt niet.
15.
Eisers voeren voorts aan dat een niet-ontvankelijkverklaring van eisers in hun bezwaar zal betekenen dat zij hun bezwaar tegen de afwijzing van hun verzoek niet kunnen voorleggen aan de bestuursrechter en dat zij zich dienen te wenden tot de burgerlijke rechter. Een beroep bij de burgerlijke rechter is echter minder doeltreffend dan een beroep bij de bestuursrechter. Dit betekent een inbreuk op het bij artikel 47 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (2010/C83/389; hierna: Handvest) gewaarborgde recht van een ieder op een doeltreffende voorziening in rechte. Verweerder brengt daar tegenin dat reeds omdat deze procedure gevoerd kan worden, waarin het besluit van verweerder op het bezwaar van eisers ter toetsing aan een onafhankelijke rechter kan worden voorgelegd, er geen strijd is met het bepaalde in artikel 47 van het Handvest. Ook overigens is van een zodanige strijd geen sprake omdat niet valt in te zien hoe een procedure bij de burgerlijke rechter minder doeltreffend kan zijn dan een procedure bij de bestuursrechter.
16.
De in artikel 47 van het Handvest bedoelde toegang tot de rechter is niet absoluut, maar mag aan beperkingen worden onderworpen. Dergelijke beperkingen mogen echter het recht op toegang tot de rechter niet in essentie aantasten, moeten een gerechtvaardigd doel dienen en proportioneel zijn aan dat doel. Een beperking van het recht op toegang tot de bestuursrechter tot belanghebbenden tast in essentie niet het recht op toegang tot de rechter aan. Omdat eisers een vordering bij de burgerlijke rechter kunnen instellen, is effectieve rechtsbescherming gewaarborgd. De omstandigheid dat geen bestuursrechtelijke rechtsgang open staat waarin bezwaren van eisers tegen de afwijzing van hun verzoeken inhoudelijk worden besproken en beoordeeld, is niet onevenredig tot het daarmee te dienen doel. De rechtbank wijst in dit verband op de uitspraak van de ABRvS van 21 november 2012, LJN: BY3711. De beroepsgrond slaagt dus niet.
17.
Eisers voeren ten slotte aan dat zij door de beslissing op hun bezwaar in een slechtere positie zijn komen te verkeren dan waarin zij zich voor die beslissing bevonden. Bij de beoordeling van hun verzoek waren eiseres nog belanghebbende, maar bij de beslissing op hun bezwaar niet meer. Dat levert volgens eisers een schending op van het beginsel van reformatio in peius. Verweerder stelt zich op het standpunt dat van een dergelijke schending geen sprake is, omdat zowel het primaire besluit als het bestreden besluit geen wijziging in de rechtspositie van eisers heeft gebracht.
18.
Degene die bezwaar heeft gemaakt of beroep heeft ingesteld, mag door de beslissing op het bezwaar of beroep in beginsel niet in een slechtere positie belanden dan waarin hij zou hebben verkeerd indien hij geen rechtsmiddel zou hebben aangewend. Eisers zijn door de uitspraak van verweerder op hun bezwaar niet in een nadeliger positie gebracht dan waarin zij zich daarvoor bevonden. Zowel de beslissing op bezwaar als het primaire besluit strekten er materieel bezien immers toe dat hun verzoeken niet gehonoreerd werden. Eisers zijn dus niet in een slechtere positie komen te verkeren dan in het geval zij geen bezwaar tegen de afwijzing van hun verzoeken zouden hebben gemaakt. Ook deze beroepsgrond faalt.
19.
Nu eisers niet als belanghebbende kunnen worden aangemerkt, kunnen hun verzoeken niet worden aangemerkt als een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Dat betekent dat de afwijzing van hun verzoeken door verweerder niet kan worden aangemerkt als een besluit. Dat volgt uit artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Omdat ingevolge artikel 8:1, eerste lid, van de Awb in verbinding met artikel 7:1 eerste lid, van de Awb alleen tegen besluiten bezwaar openstaat, stond tegen de afwijzing van hun verzoek dan ook geen bezwaar open. Dat betekent dat verweerder de bezwaren van eisers terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
20.
Het beroep is dus ongegrond.
21.
Artikel 8:73 van de Awb geeft de rechtbank alleen bij een gegrond beroep de mogelijkheid een partij te veroordelen tot betaling van schadevergoeding. Omdat het beroep ongegrond is, wijst de rechtbank het verzoek van eiser om schadevergoeding dan ook af.
22.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.P.J. Scheele, rechter, in aanwezigheid van Z. Selkan, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 mei 2013.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.