Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 26/246
uitspraak van de voorzieningenrechter van 18 februari 2026 in de zaak tussen
[verzoekster 1] , verzoekster I
[verzoekster 2], verzoekster II, beiden uit [woonplaats 1]
gezamenlijk te noemen: verzoeksters
(gemachtigde: mr. A. Kwint-Ocelikova),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Emmen, het college
(gemachtigde: C. Post).
Als derde-partij nemen aan de zaak deel: [derde 1] en [derde 2] uit [woonplaats 2] vergunninghouders
(gemachtigde: mr. C. Dijkstra).
Samenvatting
1. Deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening gaat over de verlening van een omgevingsvergunning voor de bouw van een woning en een kapschuur op het perceel [adres 1] in [woonplaats 1] (hierna: het perceel). Verzoeksters zijn het hier niet mee eens en hebben bezwaar gemaakt. Zij verzoeken daarom om een voorlopige voorziening en voeren daartoe een aantal gronden aan. De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of zij een voorlopige voorziening zal treffen of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen. Deze vraag beantwoordt zij aan de hand van de gronden van verzoeksters.
1.1.
De voorzieningenrechter wijst in deze uitspraak het verzoek af. Hoewel de voorzieningenrechter enkele gebreken in de besluitvorming heeft vastgesteld, zijn deze gebreken niet zodanig dat ze in bezwaar niet kunnen worden hersteld. Tegen die achtergrond weegt de voorzieningenrechter het belang van vergunninghouders bij het kunnen uitvoeren van de omgevingsvergunning zwaarder dan het belang van verzoeksters bij het voorkomen dat op deze locatie een woning wordt gebouwd
.Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
.Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
1.2.
Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de voorzieningenrechter volgt vanaf 4. Aan het eind staat de beslissing van de voorzieningenrechter en de gevolgen daarvan.
Procesverloop
2. Vergunninghouders hebben op 7 oktober 2025 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor de bouw van een woning en een kapschuur. Het college heeft deze vergunning met het besluit van 16 januari 2026 verleend. Verzoeksters hebben hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.
2.1.
Het college heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift.
2.2.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 11 februari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoekster I, de gemachtigde van verzoeksters, en de gemachtigde van het college. Namens vergunninghouders waren [derde 2] en [derde 3] en de gemachtigde aanwezig.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
Feiten en omstandigheden
3. De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
3.1.
Vergunninghouders zijn eigenaar van het perceel en wonen nu in een tijdelijke woonunit op het perceel, totdat de nieuw te bouwen woning af is. Verzoeksters wonen op respectievelijk [adres 2] en [adres 3] te [woonplaats 1] .
3.2.
Het college heeft eerder een omgevingsvergunning voor de bouw van een woning op het perceel verleend, namelijk op 3 juli 2025. In die procedure was het oude recht (Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en Besluit omgevingsrecht) van toepassing. Verzoeksters hebben tegen die vergunning beroep ingesteld en verzocht om een voorlopige voorziening.
3.3.
De voorzieningenrechter van deze rechtbank heeft (via kortsluiting) op het beroep van verzoeksters besloten en heeft het beroep gegrond verklaard bij uitspraak van 25 september 2025. De voorzieningenrechter heeft daarbij het besluit van 3 juli 2025 vernietigd en het college opgedragen binnen 16 weken na verzending van de uitspraak een nieuw besluit te nemen op de aanvraag. Deze aanvraag diende beoordeeld te worden naar oud recht.
3.4.
Vergunninghouder heeft op 7 oktober 2025 opnieuw een aanvraag gedaan voor een omgevingsvergunning. Voor deze aanvraag, die gedaan is na 1 januari 2024, geldt de Omgevingswet en de bijbehorende onderliggende regelgeving.
3.5.
Op het perceel geldt het tijdelijk deel van het Omgevingsplan, het bestemmingsplan ‘Nieuw-Amsterdam/Veenoord, gedeeltelijke herziening (hierna: het bestemmingsplan). [1] Op grond van het bestemmingsplan rust op deze locatie, voor zover relevant, de enkelbestemming ‘Wonen’ en de gebiedsaanduiding ‘geluidzone – industrie’.
Formele vereisten
4. Aangezien vergunninghouders een aanvang hebben gemaakt met de bouwwerkzaamheden en niet bereid zijn deze bouwwerkzaamheden te staken, acht de voorzieningenrechter spoedeisend belang aanwezig.
4.1.
De voorzieningenrechter is verder van oordeel dat verzoeksters belanghebbende bij het bestreden besluit zijn. Hoewel de woning op het tussenliggende perceel het zicht op de woning wellicht zal beperken, acht de voorzieningenrechter het aannemelijk dat de nieuwe woning (deels) zichtbaar zal zijn voor verzoeksters. Zoals ter zitting is gebleken, hebben verzoeksters vanuit hun woning nu al goed zicht op de gebouwde kapschuur. Verzoeksters zijn daarom belanghebbende bij het bestreden besluit.
Heeft het college de gemeenteraad (ten onrechte) gepasseerd?
5. Verzoeksters stellen dat het college de gemeenteraad (hierna: de raad) bewust gepasseerd heeft door op de nieuwe aanvraag van vergunninghouders te beslissen en niet, zoals opgedragen door de voorzieningenrechter, opnieuw op de eerdere aanvraag te beslissen. Dit terwijl het college wist dat de raad tegen de bouw van een woning op deze locatie was. Door de manier waarop het college de aanvraag afgedaan heeft, heeft het college gehandeld in strijd met de artikelen 2:4 (het fair play-beginsel), 3:2 en 3:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
5.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat het aan vergunninghouders is om te bepalen of zij de oude aanvraag (opnieuw) beoordeeld wilden hebben of dat zij een nieuwe aanvraag zouden indienen. Vergunninghouders hebben voor het laatste gekozen. Het college heeft deze aanvraag vervolgens beoordeeld op basis van de geldende wet- en regelgeving. Onder het huidige recht bestaat niet langer de verplichting om het initiatief voor te leggen aan de raad. Dit is een keus geweest van de raad, omdat de raad zelf besloten heeft in welke gevallen een initiatief voor (bindend) advies aan de raad moet worden voorgelegd. Het college betwist overigens ook uitdrukkelijk dat het in dit geval gaat om een politiek gevoelige kwestie waarbij op het college de morele plicht rust om het gevoelen van de raad te peilen en betwist ook dat de raad tegen de bouw van een woning op het perceel is.
5.2.
De voorzieningenrechter overweegt dat er geen rechtsregel is die zich verzet tegen het aanvragen (en verlenen) van een tweede omgevingsvergunning voor hetzelfde perceel, ook niet als er uiteindelijk maar één gebruikt wordt. [2] Vergunninghouders hebben ervoor gekozen een nieuwe aanvraag te doen. Dat staat ze vrij. Het college heeft deze nieuwe aanvraag beoordeeld naar het geldende recht. Onder het huidige recht bestaat er geen plicht meer voor het college om het initiatief voor te leggen voor advies aan de raad. De rechtbank is verder van oordeel dat niet is gebleken dat het om een politiek gevoelig onderwerp gaat. De stelling van verzoeksters dat het een politiek gevoelig onderwerp is omdat de raad niet in kan stemmen met een woning op deze locatie, wordt niet door stukken of objectieve gegevens ondersteund.
De voorzieningenrechter is dan ook van oordeel dat het college niet onzorgvuldig of in strijd met het fair play-beginsel heeft gehandeld door de nieuwe aanvraag te beoordelen.
De voorzieningenrechter is dan ook van oordeel dat het college niet onzorgvuldig of in strijd met het fair play-beginsel heeft gehandeld door de nieuwe aanvraag te beoordelen.
Ontbreken kenbare belangenafweging
6. Verzoeksters stellen dat het besluit onvoldoende gemotiveerd is omdat het college bij het vergunnen van de buitenplanse omgevingsplanactiviteit een eenzijdige en onjuiste motivering hanteert die uitsluitend gericht is op een aanvaardbaar woon- en leefklimaat voor de nieuwe woning. Uit artikel 12.2 van het bestemmingsplan volgt echter een breder beschermingsdoel. De planregels voor de aanduiding ‘geluidzone-industrie’ strekken allereerst tot bescherming en instandhouding van de geluidruimte van het gezoneerde industrieterrein en tot het voorkomen dat die geluidsruimte verder wordt beperkt door toevoeging van nieuwe geluidsgevoelige functies. Dat beschermingsdoel raakt rechtstreeks aan de belangen van verzoeksters.
6.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat het belang van de industrie beschermd is doordat een ‘Besluit hogere grenswaarde industrielawaai Wet geluidhinder’ (hierna: besluit hogere grenswaarde) is vastgesteld voor het perceel. De belangen van verzoeksters zijn niet dezelfde als die van de industrie, maar liggen in het ruimtelijke kader. Het college betwist dat de belangen van omwonenden niet meegenomen zijn. Er is immers strijdigheid geconstateerd en hiervoor is een BOPA [3] verleend. Via de ETFAL-onderbouwing [4] zijn alle relevante belangen afgewogen. Er wordt geen afbreuk gedaan aan de belangen van de industrie en aan de belangen van omwonenden, althans wegen de belangen van vergunninghouders in dit geval zwaarder.
6.2.
De voorzieningenrechter stelt vast dat in de BOPA-onderbouwing onder 1.2.1 een ‘Beschrijving strijdigheid Omgevingsplan’ is opgenomen. Onder 1.2.1 wordt slechts de strijdigheid met artikel 8 van Pro het bestemmingsplan genoemd, vanwege het ontbreken van een bouwvlak op het perceel. De voorzieningenrechter constateert dat deze omschrijving niet volledig is, omdat het initiatief ook in strijd is met artikel 12.2 van het bestemmingsplan en ook met artikel 8.2.1, onder b, van het bestemmingsplan voor wat betreft de bouwhoogte. Het besluit bevat op dit punt een gebrek. De voorzieningenrechter is echter van oordeel dat dit gebrek in bezwaar te herstellen is.
6.3.
De voorzieningenrechter volgt verzoeksters niet in hun stelling dat het belang van de industrie rechtstreeks raakt aan de belangen van verzoeksters. Zoals het college terecht stelt, zijn de belangen van verzoeksters ruimtelijk. Dit is niet een belang dat beschermd wordt door artikel 12.2 van het bestemmingsplan. Artikel 12.2 van het bestemmingsplan is vastgesteld ter bescherming van de bedrijven op het industrieterrein, zodat deze niet in hun bedrijfsvoering en groeimogelijkheden worden beperkt. De voorzieningenrechter is van oordeel dat dit belang van de industrie voldoende geborgd is met het besluit hogere grenswaarde, welk besluit weer gebaseerd is op een akoestisch onderzoek. In de BOPA-onderbouwing is onder 4.8 ‘Geluid’ beschreven welke normen gelden, of hier wel of niet aan voldaan kan worden en waarom eventuele afwijkingen aanvaardbaar zijn.
De voorzieningenrechter is dan ook van oordeel dat het college deugdelijk gemotiveerd heeft dat er ten aanzien van het aspect geluid sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
De voorzieningenrechter is dan ook van oordeel dat het college deugdelijk gemotiveerd heeft dat er ten aanzien van het aspect geluid sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
Hoogte van de woning en terrein
7. Verzoeksters stellen dat de voorzieningenrechter in de uitspraak van 25 september 2025 aan het college heeft opgedragen om de bouwhoogte en de ophoging van het bouwterrein nader toe te lichten, omdat de verleende vergunning hierover teveel onduidelijkheden bevatte. Het college heeft dit, volgens verzoeksters, echter opnieuw nagelaten. Het college heeft niet inzichtelijk gemaakt wat de cumulatieve effecten zijn van de ophoging van het terrein en de (bouw- en goot)hoogte van de woning ten opzichte van dit verhoogde peil. Dit terwijl de woningen van omwonenden lager liggen. Het college heeft nagelaten te beoordelen wat dit betekent voor de feitelijke hoogtebeleving, de ruimtelijke uitstraling en de gevolgen voor zicht, privacy en leefklimaat van omwonenden.
7.1.
Het college verwijst voor de terreinhoogte naar de BOPA-onderbouwing. Daaruit volgt dat het perceel aan de zuidkant een NAP-hoogte heeft van rond de 13,3 meter en dat dit richting het noorden geleidelijk afloopt tot circa 12 meter. De NAP-hoogte op de plek van de nieuw te bouwen woning ligt tussen de 13,1 en 13,3 meter. Dit is vergelijkbaar met de omliggende woningen. Op de plek waar de woning gebouwd wordt, zal het terrein dus niet opgehoogd worden waardoor de woning niet hoger uit zal vallen dan de aangevraagde 9,30 meter. Over deze bouwhoogte van 9,30 meter is opgemerkt dat er slechts een geringe overschrijding is van 0,3 meter ten opzichte van de toelaatbare bouwhoogte van 9 meter. Deze geringe afwijking heeft geen negatieve impact op de ruimtelijke kwaliteit en inpasbaarheid van de aanvraag.
7.2.
Uit een van de vergunningvoorschriften blijkt dat het maaiveld dient te worden opgehoogd tot minimaal 12,3 m + NAP. Dit voorschrift is opgenomen op aangeven van het waterschap. Zoals door het college gesteld en door eisers niet onderbouwd bestreden, ligt het terrein waar de woning wordt gebouwd al boven dit niveau waardoor het terrein bij de woning niet opgehoogd hoeft te worden. Omdat er geen sprake zal zijn van ophoging van het terrein, moet de woning gemeten worden vanaf het terrein zoals dat nu is en zal er geen sprake zijn van cumulatie van terreinverhoging en bouwhoogte. Het college heeft voldoende inzichtelijk gemaakt wat het voorschrift over terreinophoging betekent voor de ruimtelijke uitstraling van de woning.
7.3.
De voorzieningenrechter is wel van oordeel dat het college onvoldoende onderbouwd heeft waarom de overschrijding van de bouwhoogte in dit geval aanvaardbaar is. In de BOPA-onderbouwing is alleen onder 3.6.4 ‘Beleidskader ‘verruiming bouwmogelijkheden ruime bouwpercelen’’ gesteld dat het verschil tussen 9 meter en 9,3 meter zodanig gering is dat dit geen negatieve impact heeft op de ruimtelijke kwaliteit of de inpasbaarheid van het initiatief.
7.3.1.
De voorzieningenrechter constateert dat dit onderdeel van de BOPA-onderbouwing niet ziet op de ETFAL-beoordeling, maar ingaat op de vraag of het initiatief in lijn is met het gemeentelijk beleid. Onder 3.6.5 wordt geconcludeerd dat het voorliggende initiatief in overeenstemming is met het gemeentelijke beleid. Deze conclusie is onjuist, want het beleid stelt de voorwaarde
‘De bepalingen uit het bestemmingsplan ten aanzien van de situering van gebouwen (bouwvlak) en maximale bouw- en goothoogte van hoofdgebouwen en bijbehorende bouwwerken (bijgebouwen) blijven van kracht.’Hoewel niet geheel duidelijk is, wat ‘van kracht blijven’ betekent, lijkt het beleid vooral oppervlakte-uitbreiding (ten opzichte van het bestemmingsplan) en niet zozeer hoogte-uitbreiding toe te staan. Daaruit leidt de voorzieningenrechter af dat niet aan het beleid wordt voldaan, als het initiatief buiten een bouwvlak of boven de planologisch toegestane bouw- of goothoogte wordt gebouwd.
‘De bepalingen uit het bestemmingsplan ten aanzien van de situering van gebouwen (bouwvlak) en maximale bouw- en goothoogte van hoofdgebouwen en bijbehorende bouwwerken (bijgebouwen) blijven van kracht.’Hoewel niet geheel duidelijk is, wat ‘van kracht blijven’ betekent, lijkt het beleid vooral oppervlakte-uitbreiding (ten opzichte van het bestemmingsplan) en niet zozeer hoogte-uitbreiding toe te staan. Daaruit leidt de voorzieningenrechter af dat niet aan het beleid wordt voldaan, als het initiatief buiten een bouwvlak of boven de planologisch toegestane bouw- of goothoogte wordt gebouwd.
7.3.2.
Dit onderdeel van de BOPA-onderbouwing gaat niet in op de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de bouwhoogte. Ook is de voorzieningenrechter van oordeel dat deze motivering erg summier is. Er wordt slechts gesteld dat er sprake is van een zodanig geringe overschrijding dat dit geen negatieve impact zal hebben op de ruimtelijke kwaliteit of de inpasbaarheid van het initiatief. De voorzieningenrechter mist hierin een afweging van de mate van overschrijding van de bouwhoogte en de impact die dit zal hebben op de omgeving en de belangen van omwonenden.
7.4.
De voorzieningenrechter concludeert dat er sprake is van gebreken in de besluitvorming op dit punt, maar dat deze gebreken in bezwaar te herstellen zijn.
Precedentwerking
8. Verzoeksters stellen dat, doordat het college nu een woning toestaat waarbij hogere geluidnormen worden toegestaan op de nieuwe woning, een precedent geschapen wordt voor het accepteren van verhoogde geluidbelasting in dit gebied. Verzoeksters worden hierdoor direct geraakt in hun belang om verdere verstedelijking en functiemenging in dit gebied te voorkomen. Het toevoegen van extra woonfuncties zal onvermijdelijk leiden tot meer klachten, meer spanningen tussen wonen en bedrijvigheid en uiteindelijk tot verdere beperkingen of discussies over het functioneren van het industrieterrein. Dat werkt door in de hele omgeving en raakt verzoeksters in hun woon- en leefklimaat.
8.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat uit de aard van het besluit al een strikte en locatiegebonden toestemming volgt en dat de vrees voor precedentwerking dus ongegrond is. Ook als er wel precedentwerking vanuit gaat, betekent het niet dat het besluit niet aan de geldende wet- en regelgeving voldoet. Een vergunning kan niet geweigerd worden enkel vanwege de vrees voor precedentwerking. Dit kan alleen als ongewenste precedentwerking een daadwerkelijk risico vormt en is dan nog alleen in combinatie met andere belangen een legitieme reden voor weigering.
8.2.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college niet gehouden was de vergunning te weigeren vanwege de vrees voor precedentwerking. Zoals het college terecht stelt, is er sprake van een specifiek locatiegebonden besluit, waarbij bovendien voor deze specifieke locatie een akoestisch onderzoek is uitgevoerd en een Besluit hogere grenswaarden is genomen. Daarmee is voor deze specifieke situatie een afweging van de belangen gemaakt en is voor deze locatie besloten dat hogere geluidnormen kunnen worden toegestaan. Verzoeksters hebben niet aannemelijk gemaakt dat er toch een risico op ongewenste precedentwerking bestaat, bijvoorbeeld door concrete voorbeelden in de omgeving te noemen. De voorzieningenrechter merkt ten overvloede op dat op het perceel al een woonbestemming rustte, dus dat er geen nieuwe woonfunctie wordt toegestaan.
Onvoldoende borging voorschriften
9. Verzoeksters stellen dat het college de conclusie dat sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat verbindt aan bepaalde voorwaarden, maar dat deze voorwaarden niet geborgd zijn in juridisch afdwingbare voorschriften. Dit is het geval ten aanzien van de borging van een goed woon- en leefklimaat voor het geluid, aangezien de voorschriften daarover onvoldoende borgen dat het woon- en leefklimaat in de woning aanvaardbaar is. Dit is ook het geval voor landschappelijke inpassing, omdat het erfinrichtingsplan voor een bepaalde datum gerealiseerd moet zijn, maar niet geborgd is dat deze in stand wordt gehouden. Het geldt tot slot ook voor het voorkomen van wateroverlast. De aannames daarover zijn niet vertaald in bindende voorschriften, die het gebruik en de inrichting van het gehele perceel in ogenschouw nemen. Het is daarom niet uitgesloten dat dit in de toekomst tot nadelige gevolgen zal leiden die afgewenteld zullen worden op omliggende percelen.
9.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat ten aanzien van het geluid, de erfinrichting en de waterhuishouding voldoende concrete en handhaafbare voorschriften zijn opgenomen.
9.2.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat het woon- en leefklimaat van vergunninghouders en van omwonenden voldoende geborgd is met de opgenomen voorschriften.
9.2.1.
In de vergunning is een voorschrift over het gebruik van de tweede verdieping voor geluidgevoelige ruimtes opgenomen en een voorschrift over de geluidsisolatie van de woning. Verzoeksters hebben niet onderbouwd waarom deze voorschriften onvoldoende zijn om het woon- en leefklimaat van vergunninghouders te borgen, los van de vraag wat het belang van verzoeksters daarbij is.
9.2.2.
Het voorschrift over de landschappelijke inpassing stelt dat binnen een jaar na gereedmelding moet zijn voldaan aan het landschappelijk inpassingsplan. Dit plan is onderdeel van de vergunning. Wanneer hier niet aan voldaan wordt, kan het college hierop handhaven. De voorzieningenrechter is daarnaast van oordeel dat het niet verplicht is om een instandhoudingsverplichting als voorschrift aan de vergunning te verbinden en dat het ontbreken hiervan dus niet betekent dat het besluit gebrekkig is of dat de belangen van omwonenden onvoldoende geborgd zijn.
9.2.3.
Ten aanzien van de waterhuishouding overweegt de voorzieningenrechter dat verzoeksters ter zitting hebben aangegeven dat dit geen issue meer is. De voorzieningenrechter zal deze grond dan ook niet beoordelen.
Belangenafweging
10. Gelet op het voorgaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat vooralsnog niet is gebleken dat aan het bestreden besluit zodanige gebreken kleven dat de verleende omgevingsvergunning geen stand zou kunnen houden in bezwaar. Tegen die achtergrond weegt de voorzieningenrechter het belang van vergunninghouders bij het kunnen uitvoeren van de omgevingsvergunning zwaarder dan het belang van verzoeksters bij het voorkomen dat op deze locatie een woning wordt gebouwd. De voorzieningenrechter is dan ook van oordeel dat de belangen van verzoeksters niet zo zwaar wegen dat onverwijlde spoed het nodig maakt om een voorlopige voorziening te treffen.
Conclusie en gevolgen
11. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Dat betekent dat zij geen voorlopige voorziening zal treffen, bijvoorbeeld in de vorm van schorsing van het besluit. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.S. Schür, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. M. Dijk, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 18 februari 2026.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: