Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 26/1495
uitspraak van de voorzieningenrechter van 14 juli 2026 in de zaak tussen
Stichting Natuurwet, uit Nootdorp, verzoekster
(gemachtigde: mr. E. Philippi-Gho),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Fryslân
(gemachtigde: mr. R. Snel).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Zonnepark Skûlenboarch BV uit Leeuwarden (initiatiefnemer)
(gemachtigde: mr. V.A.C. de Gier).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de last onder dwangsom die is opgelegd aan initiatiefnemer omdat hij in strijd handelde met de zorgplicht voor flora en fauna bij het uitvoeren van werkzaamheden voor Zonnepark Skûlenboarch in Eastermar. Verzoekster is het hier niet mee eens omdat zij vindt dat de last niet specifiek genoeg is geformuleerd. Zij verzoekt daarom de voorzieningenrechter om een voorlopige voorziening te treffen en voert daarvoor een aantal gronden aan.
1.1.
De voorzieningenrechter wijst in deze uitspraak het verzoek af omdat verzoekster haar doel niet kan bereiken met haar verzoek. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
Procesverloop
2. Met het bestreden besluit van 15 april 2026 heeft het college aan initiatiefnemer een last onder dwangsom opgelegd. Verzoekster heeft hiertegen bezwaar gemaakt en in de tussentijd de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.
2.1.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 29 juni 2026 op zitting behandeld. Hierbij waren aanwezig: de gemachtigde van verzoekster; namens het college mr. L. Bos met N. Spoelstra en E. van Burg; namens initiatiefnemer mr. drs. M.C. de Smidt en [naam].
Beoordeling door de voorzieningenrechter
Totstandkoming van het bestreden besluit
3. Verzoekster heeft op 10 maart 2026 aan het college verzocht om handhavend op te treden tegen werkzaamheden die plaatsvinden bij de zandwinplas Skûlenboarch in verband met de aanleg van een drijvend zonnepark. Volgens verzoekster leiden die werkzaamheden ertoe dat het belangrijkste foerageergebied van de betrokken zeearenden verdwijnt. Daarmee is volgens haar sprake van een verstoring in de zin van de Vogelrichtlijn, terwijl er geen omgevingsvergunning voor een flora- en fauna-activiteit is verleend. [1]
3.1.
Het college heeft op 15 april 2026 een last onder dwangsom opgelegd aan initiatiefnemer vanwege het handelen in strijd met de specifieke zorgplicht voor flora en fauna uit artikel 11.27 van het Bal. De last luidt:
“U dient te voorkomen dat de wettelijke zorgplicht ex art. 11. 27 Bal wordt overtreden. Dit houdt in dat u alle maatregelen neemt of laat nemen die redelijkerwijs van u kunnen worden gevraagd om negatieve gevolgen voor de betrokken soorten te voorkomen. Het voorgaande dient u te doen en aan te tonen op basis van objectieve gegevens.
Het voorgaande betekent in elk geval dat:
- U, voordat (flora- en fauna) activiteiten worden verricht of hervat
- Uit voornoemde ecologische toets dient voldoende, op basis van objectief verifieerbare gegevens, dat met zowel de aanleg van het zonnepark als de in gebruik name daarvan, géén verbodsbepalingen worden overtreden en dat derhalve géén omgevingsvergunning flora en fauna nodig is of;
- Indien uit de ecologische toets volgt dat wel een omgevingsvergunning flora en fauna nodig is, u eerst een omgevingsvergunning flora en fauna dient te verkrijgen alvorens u de werkzaamheden ter voorbereiding van de aanleg van het zonnepark dan wel de aanleg of het gebruik van het zonnepark mag hervatten.
Voldoet u niet, niet volledig of niet tijdig aan deze last, dan verbeurt u een dwangsom van:
€95.000- , (…) per kalenderdag geldt, met een maximum van in totaal €475.000-.”
€95.000- , (…) per kalenderdag geldt, met een maximum van in totaal €475.000-.”
3.2.
De initiatiefnemer heeft op 30 april 2026 een natuurtoets ingediend bij het college. Het college heeft de natuurtoets beoordeeld en op 1 mei 2026 aan initiatiefnemer laten weten dat het aanleggen van het drijvend zonnepark niet leidt tot een vergunningplicht voor een flora- en fauna-activiteit. Naar aanleiding van vragen van de voorzieningenrechter heeft het college zich op het standpunt gesteld dat initiatiefnemer aan de last onder dwangsom van 15 april 2026 heeft voldaan en dat de last is uitgewerkt.
Is er spoedeisend belang?
4. De voorzieningenrechter treft op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht alleen een voorlopige voorziening als onverwijlde spoed dat vereist.
4.1.
Deze zaak is voor verzoekster spoedeisend omdat initiatiefnemer na beoordeling van de natuurtoets verder is gegaan met de realisatie van het zonnepark. Verzoekster wil met haar verzoek juist voorkomen dat de werkzaamheden worden voortgezet. Zij heeft de voorzieningenrechter gevraagd om schorsing van het onderdeel van de last onder dwangsom van 15 april 2026 waarin wordt bepaald dat werkzaamheden mogen worden verricht of hervat zodra wordt beschikt over een actuele en goedgekeurde natuurtoets waaruit op basis van objectief verifieerbare gegevens blijkt dat geen verbodsbepalingen worden overtreden en geen omgevingsvergunning flora en fauna nodig is of deze is verleend. Die voorwaarde is namelijk volgens haar onvoldoende concreet en onvoldoende bepaalbaar. Verzoekster vraagt de last voor het overige in stand te laten, zodat de last (volgens haar) feitelijk inhoudt dat de werkzaamheden dienen te worden gestaakt.
4.2.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat er geen redenen zijn om een voorlopige voorziening te treffen voordat het college op het bezwaar heeft beslist, omdat verzoekster daarmee niet kan bereiken wat zij wenst. Hierna wordt dat oordeel toegelicht.
4.2.1.
In de brief van 15 april 2026 waarin de last wordt opgelegd, worden de gebeurtenissen voorafgaand aan het opleggen van de last onder dwangsom weergeven. Nadat verzoekster had verzocht om handhaving, zijn met initiatiefnemer afspraken gemaakt over de werkzaamheden die konden plaatsvinden en werkzaamheden die niet mochten worden verricht. Vervolgens is meerdere malen geconstateerd dat initiatiefnemer ook werkzaamheden uitvoerde op het water. Voor die werkzaamheden op het water was geen ecologische onderbouwing beschikbaar waaruit bleek dat geen verstorende effecten op beschermde soorten optraden.
4.2.2.
Een last onder dwangsom mag niet verder strekken dan nodig is om de geconstateerde overtreding ongedaan te maken of herhaling van die overtreding te voorkomen. [2] Het college heeft geconstateerd dat er werkzaamheden werden verricht die negatieve effecten kunnen hebben op het leefgebied van een aantal beschermde diersoorten; otter, zeearend, ijsvogel en meervleermuis. Daardoor is in strijd met de zorgplicht uit artikel 11.27 van het Bal gehandeld. Het college heeft een last opgelegd die erop is gericht om verdere overtreding van de zorgplicht te voorkomen. De last, die op pagina 7 van het bestreden besluit staat, dwingt initiatiefnemer te voorkomen dat de wettelijke zorgplicht wordt overtreden door maatregelen te nemen om negatieve gevolgen voor de betrokken soorten te voorkomen. Met het verwijderen van de eerste en tweede voorwaarde uit de last wordt, anders dan verzoekster veronderstelt, niet bereikt dat alle werkzaamhedenheden moeten worden gestaakt. De last luidt dan nog steeds dat initiatiefnemer de zorgplicht niet mag overtreden en dat een omgevingsvergunning moet zijn verleend als dat nodig is voor uitvoering van die werkzaamheden. Verzoekster kan met haar verzoek om de eerste en tweede voorwaarde te verwijderen dan ook niet bereiken dat de werkzaamheden van initiatiefnemer in zijn geheel worden stilgelegd.
4.3.
In haar schriftelijke reactie van 29 mei 2026 en op de zitting heeft verzoekster ook haar zorgen en twijfels geuit over de vraag of de natuurtoets van 30 april 2026 wel voldoende actuele en volledige gegevens bevat om te constateren dat de overtreding van de zorgplicht daadwerkelijk is beëindigd. De vraag of de overtreding daadwerkelijk is beëindigd en de last is uitgewerkt, kan echter niet beantwoord worden in deze procedure naar aanleiding van het besluit tot het opleggen van de last onder dwangsom. De vraag of aan de last is voldaan kan bijvoorbeeld wel aan de orde komen in een procedure naar aanleiding van een verzoek tot invordering van een verbeurde dwangsom. De voorzieningenrechter begrijpt dat het bij verzoekster leidt tot frustratie dat zij in de onderhavige procedure geen inhoudelijke beoordeling krijgt van wat voor haar belangrijk is maar dat zij een nieuwe procedure zal moeten starten voor de beoordeling van de natuurtoets van 30 april 2026. Maar die frustratie en een bepaalde mate van vertraging in het naar voren brengen van haar belangen, leveren niet alsnog een spoedeisend belang op bij het beoordelen van de opgelegde last onder dwangsom.
Conclusie en gevolgen
5. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.S. Schür, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. S.G. Steenbergen, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 14 juli 2026.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
Bijlage wet- en regelgeving
Besluit activiteiten leefomgeving
Artikel 11.27. (specifieke zorgplicht)
1Degene die een flora- en fauna-activiteit of een activiteit als bedoeld in artikel 11.22, eerste lid, onder b tot en met g, verricht en weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat die activiteit nadelige gevolgen kan hebben voor de belangen, bedoeld in artikel 11.23, is verplicht:
a.alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van diegene kunnen worden gevraagd om die gevolgen te voorkomen;
b.voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen: die gevolgen zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken; en
c.als die gevolgen onvoldoende kunnen worden beperkt: die activiteit achterwege te laten voor zover dat redelijkerwijs van diegene kan worden gevraagd.
2Voor flora- en fauna-activiteiten houdt deze plicht in ieder geval in dat:
a.voorafgaand aan het verrichten van de activiteit wordt nagegaan of er aanwijzingen zijn van de aanwezigheid op de locatie waar de activiteit wordt verricht of in de directe nabijheid van die locatie van:
1°.van nature in Nederland in het wild levende vogels van soorten, genoemd in bijlage I bij de vogelrichtlijn, en niet in die bijlage genoemde, geregeld in Nederland voorkomende trekvogelsoorten als bedoeld in artikel 4, tweede lid, van die richtlijn;
2°.van nature in Nederland in het wild levende dieren of planten van soorten, genoemd in de bijlagen II, IV en V bij de habitatrichtlijn;
3°.dieren of planten van soorten, genoemd in bijlage IX of in de rode lijsten, bedoeld in artikel 2.19, vijfde lid, onder a, onder 3°, van de wet; en
4°.voor die soorten belangrijke leefgebieden of natuurlijke habitats;
b.als deze aanwijzingen er zijn: wordt vastgesteld of op voorhand op grond van objectieve gegevens nadelige gevolgen kunnen worden uitgesloten voor dieren van die soorten, hun nesten, hun foerageerplaatsen, hun voortplantingsplaatsen, hun rustplaatsen en hun eieren, of voor planten van die soorten;
c.als die gevolgen niet kunnen worden uitgesloten: wordt nagegaan welke gevolgen de activiteit kan hebben voor dieren van die soorten, hun nesten, hun foerageerplaatsen, hun voortplantingsplaatsen, hun rustplaatsen en hun eieren, of voor planten van die soorten;
d.alle passende preventieve maatregelen worden getroffen om die nadelige gevolgen te voorkomen;
e.tijdens en na het verrichten van de activiteit wordt nagegaan of de getroffen maatregelen de beoogde effecten hebben; en
f.het verrichten van de activiteit wordt gestaakt als de nadelige gevolgen toch niet worden voorkomen, of, als staken van de activiteit redelijkerwijs niet meer mogelijk is, passende herstelmaatregelen worden getroffen.
3Voor de uitoefening van de jacht en activiteiten om populaties van in het wild levende dieren te beheren of om schade door dieren te bestrijden houdt deze plicht in ieder geval in, dat een ieder die een in het wild levend dier doodt of vangt voorkomt dat het dier onnodig lijdt.