Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 24/3560
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 maart 2026 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Groningen, het college
(gemachtigde: mr. P. Zoeten).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de bestuurlijke boete die aan eiseres is opgelegd. Eiseres is het niet eens met de hoogte van de bestuurlijke boete. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het bestreden besluit.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de hoogte van de bestuurlijke boete niet evenredig is en dat de redelijke termijn is overschreden. Eiseres krijgt dus gelijk en het beroep is dus gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Met het besluit van 27 juli 2023 heeft het college aan eiseres een bestuurlijke boete van € 5.000,- opgelegd. Met het bestreden besluit van 16 juli 2024 op het bezwaar van eiseres is het college bij de bestuurlijke boete gebleven.
2.1.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.2.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
2.3.
De rechtbank heeft het beroep op 12 december 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben eiseres en haar vader [vader] deelgenomen. Namens het college zijn op de zitting verschenen diens gemachtigde en M. Doek.
Beoordeling door de rechtbank
Totstandkoming van het bestreden besluit
3. Op 15 juni 2023 heeft een toezichthouder het appartement van eiseres aan de [adres] in [woonplaats] bezocht (het appartement). De bevindingen van dit bezoek zijn neergelegd in een boeterapport van 15 juni 2023 met kenmerk 202304747 (het boeterapport). Uit het boeterapport volgt dat de toezichthouder heeft geconstateerd dat het appartement werd bewoond door drie personen, zonder dat eiseres beschikte over de daarvoor vereiste omzettingsvergunning.
3.1.
Op 28 juni 2023 heeft het college aan eiseres meegedeeld dat zij voornemens is om aan eiseres een bestuurlijke boete van € 5.000,- op te leggen gelet op de constateringen in het boeterapport. Op dit voornemen heeft eiseres gereageerd met zienswijzen. Bij gelijktijdige brief van 28 juni 2023 heeft het college eiseres verzocht de overtreding te beëindigen voor 28 oktober 2023 en heeft het college erop gewezen dat bestuursrechtelijke maatregelen getroffen kunnen worden om de overtreding te beëindigen.
3.2.
Bij besluit van 27 juli 2023 heeft het college aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 5.000,- voor het zonder vergunning omzetten en omgezet houden van een zelfstandige woonruimte waarbij minimaal drie bewoners in een woning met minimaal drie onzelfstandige verhuurbare woonruimten verblijven. [1]
3.3.
Op 9 november 2023 hebben toezichthouders het appartement opnieuw bezocht. Tijdens dit bezoek hebben zij geconstateerd dat de overtreding van de Hv 2022 is beëindigd. Uit de bewonershistorie van het appartement in de gemeentelijke administratie volgt, aldus de toezichthouders, dat met ingang van 1 september 2023 dezelfde twee personen woonachtig zijn in de woning.
3.4.
Op 4 december 2023 heeft de bezwaarschriftenadviescommissie (de bezwaarcommissie) geadviseerd om het besluit te herroepen en af te zien van het opleggen van een bestuurlijke boete.
3.5.
In het bestreden besluit van 16 juli 2024 heeft het college, in afwijking van het advies van de bezwaarcommissie, de bestuurlijke boete van € 5.000,- in stand gelaten. Volgens het college bestaan geen bijzondere omstandigheden die aanleiding geven om de bestuurlijke boete te matigen. [2]
De omvang van het geschil
4. Tussen partijen staat vast dat eiseres de Hv 2022 heeft overtreden omdat zij samen met twee huisgenoten in een in eigendom aan haar toebehorend appartement heeft gewoond zonder dat voor de omzetting van deze zelfstandige woonruimte door het college een omzettingsvergunning is verleend. Uit de Hv 2022 volgt dat een vergunningplicht geldt voor woonruimten die worden omgezet of omgezet worden gehouden ten behoeve van bewoning in onzelfstandige woonruimte waarbij minimaal drie bewoners in minimaal drie onzelfstandige woonruimten verblijven (hierna: het omzettingsverbod).
4.1.
Eiseres betwist de evenredigheid van de boetetabel uit de Hv 2022, zij voert aan dat het college heeft kunnen volstaan met een waarschuwing en stelt dat sprake is van omstandigheden die reden geven om de hoogte van de bestuurlijke boete te matigen. Deze beroepsgronden bespreekt de rechtbank hieronder.
Is de boetetabel evenredig?
5. Eiseres stelt onder verwijzing naar een uitspraak van de Afdeling dat de boetetabel uit de Hv 2022 onvoldoende mogelijkheid biedt om een evenredige boete op te leggen. [3] Daartoe is volgens eiseres van belang dat de boetetabel onvoldoende differentieert naar de mate van verwijtbaarheid, de duur van de overtreding en de draagkracht van de overtreder.
5.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat toepassing van de bepalingen uit de boetetabel leidt tot een in beginsel evenredige boetehoogte. De bepalingen uit de boetetabel bieden volgens het college voldoende mogelijkheid om de boetehoogte te laten aansluiten bij de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De boetetabel uit de Hv 2022 wijkt daarmee volgens het college af van de boetetabel in de uitspraak waarop eiseres heeft gewezen.
5.1.1.
Het college licht toe dat de bevoegdheid voor het college om bestuurlijke boetes op te leggen voor overtredingen van de Huisvestingswet 2014, waaronder begrepen voor overtreding van het omzettingsverbod, per 11 januari 2023 is neergelegd in de Hv 2022. [4] Uit het raadsvoorstel volgt aldus het college dat ten behoeve van het bestrijden van de ongewenste effecten van de krapte op de woningmarkt de handhavingsbevoegdheden zijn uitgebreid. Daartoe is volgens de raad en het college van belang dat Groningen een relatief krappe woningmarkt kent en dat woonfraude, zoals ongewenste splitsing, een toenemend probleem vormt naarmate woonruimte schaarser is. Hoewel splitsing meer woonruimte oplevert, resulteert dit in de onttrekking van woonruimte uit een ander schaars segment en dit wordt volgens het college als ongewenst beschouwd. Deze wijziging biedt volgens het college de mogelijkheid om een bestuurlijke boete op te leggen naast een herstelsanctie. Met de mogelijkheid voor het opleggen van een bestuurlijke boete wordt volgens het college het risico van een overtreding voor de overtreder vergroot omdat de bestuurlijke boete, anders dan bij een herstelsanctie, de overtreder direct raakt in een financieel belang. Daarmee gaat een afschrikwekkende en preventieve werking uit van de bestuurlijke boete.
5.2.
De rechtbank is van oordeel dat de bepalingen uit de boetetabel uit de Hv 2022 - waarop het bestreden besluit is gebaseerd - niet in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel. Van belang is dat de boetetabel voldoende differentiatiemogelijkheid biedt om te komen tot een in beginsel evenwichtige boetehoogte. Daarbij acht de rechtbank van belang dat de boetetabel, anders dan de boetetabel in de door eiseres aangehaalde uitspraak, verschillende boetehoogten vaststelt voor het al dan niet bedrijfsmatig omzetten en omgezet houden van woonruimte. Ook wordt in de boetetabel uit de Hv 2022 onderscheid gemaakt in de boetehoogte die geldt bij een eerste, tweede, derde en vierde en verdere overtredingen. Hoewel het boetebedrag van € 5.000,- voor een eerste (niet bedrijfsmatige) overtreding een niet gering bedrag betreft, kan het college erin worden gevolgd dat dit bedrag in algemene zin niet onredelijk is, mede gelet op het met de overtreding te behalen financiële voordeel. Met de door eiseres naar voren gebrachte factoren kan voorts naar het oordeel van de rechtbank in voldoende mate rekening worden gehouden bij de beoordeling of sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb.
5.3.
Het betoog van eiseres slaagt niet.
Heeft het college moeten volstaan met een waarschuwing of een lagere boete?
6. Eiseres stelt, mede onder verwijzing naar het advies van de bezwaarcommissie, dat het college gelet op haar beleidsruimte naar aanleiding van de persoonlijke omstandigheden van eiseres had moeten volstaan met een waarschuwing of een matiging van de bestuurlijke boete. Daartoe is volgens eiseres van belang dat de bevoegdheid tot het opleggen van de bestuurlijke boete volgens het verslag van de meningvormende sessie van de raad van 30 november 2022 aan het college is gegeven om op te treden tegen malafide verhuurders en huisjesmelkers. Daarvan is in haar situatie volgens eiseres geen sprake, nu zij als particuliere verhuurder onbewust de overtreding heeft begaan. Zij licht toe dat zij het appartement in juli 2022 heeft gekocht om hier gedurende het resterende deel van haar studie geneeskunde met vriendinnen te kunnen wonen. Eiseres stelt dat zij zich in de gemeentelijke basisregistratie hebben ingeschreven op dit adres, dat zij volledig heeft meegewerkt nadat zij op de hoogte was van de overtreding en dat één van de huisgenoten direct daarna is verhuisd om de overtreding te beëindigen. Door de verkoopmakelaar alsook de verkoper is volgens eiseres meegedeeld dat het appartement altijd bewoond is geweest door drie personen. Gelet op de indeling van het appartement bestond volgens eiseres geen aanleiding om hieraan te twijfelen en om nader onderzoek te doen naar de vraag of bewoning door drie personen is toegestaan. Ook wijst eiseres erop dat het haar eerste woning betreft en dat zij nooit eerder met soortgelijke regelgeving van doen heeft gehad. Het college heeft volgens eiseres daarbij ten onrechte nagelaten om particuliere verhuurders te informeren over het inwerkingtreden van het beleid waarbij direct een boete wordt opgelegd. Dit had volgens eiseres in haar geval al volstaan om de overtreding te beëindigen. De boete heeft verder volgens eiseres grote impact op haar gehad en zij heeft hierdoor veel stress ervaren.
6.1.
Het college licht toe dat zij ten tijde van het bestreden besluit een vaste gedragslijn hanteerde waarbij een lik-op-stukbeleid gold voor overtredingen van het omzettingsverbod. Deze vaste gedragslijn houdt in dat het college bij de constatering van een overtreding direct gebruikt maakt van de bevoegdheid om een bestuurlijke boete op te leggen. Daarbij is volgens het college van belang dat het illegaal gebruiken van een woning gelet op de woonruimtevoorraad in Groningen, waar een grote schaarste aan geschikte woonruimten bestaat, een ernstig feit is. Onrechtmatig gebruik zorgt voor schaarste in het segment waarvoor de woonruimte wel is bedoeld. Verder heeft eiseres volgens het college niet aannemelijk gemaakt dat bijzondere omstandigheden bestaan die het college aanleiding geven om de bestuurlijke boete, waarvan de hoogte is bepaald in de boetetabel in de Hv 2022, te matigen.
6.2.
De rechtbank is van oordeel dat – de toepassing van – het lik-op-stuk-beleid (conform de vaste gedragslijn) van en door het college niet onevenredig is. Daartoe overweegt de rechtbank dat, hoewel de wens om harder op te treden tegen malafide verhuurders en huisjesmelkers aan de orde is geweest, de gemeenteraad met het aannemen van het raadsvoorstel de bevoegdheid om bestuurlijke boetes op te leggen voor overtreding van artikel 20, tweede lid, aanhef en onder c, van de Hv 2022 niet heeft beperkt. [5] Dit betekent dat het college in beginsel bevoegd is om ook zonder voorafgaande waarschuwing een bestuurlijke boete op te leggen voor overtreding van dit artikel uit de Hv 2022. De politieke keuze van het college om een lik-op-stuk vaste gedragslijn te voeren bij de uitoefening van deze bevoegdheid is naar het oordeel van de rechtbank gelet op de door het college gegeven toelichting niet onredelijk. De door eiseres naar voren gebrachte omstandigheden maken niet dat toepassing van de vaste gedragslijn gelet op de daarmee te dienen doelen onevenwichtig is.
6.3.
Voor zover eiseres heeft betoogd dat de boete onevenredig hoog is, slaagt haar betoog wel. Hiertoe overweegt de rechtbank als volgt.
6.4.
Omdat de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, dient de hoogte van de boete te worden getoetst aan artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Hierin is bepaald dat het bestuursorgaan, als de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding geven om een boete te matigen. Voor zover de overtreder stelt dat een of meer van deze omstandigheden in dit geval aan de orde zijn, moet hij dat aannemelijk maken. [6] De bestuursrechter toetst het besluit tot boeteoplegging vol.
6.5.
De rechtbank is van oordeel dat een matiging van de bestuurlijke boete van 20% naar € 4.000,- gelet op het geheel van de door eiseres naar voren gebrachte omstandigheden passend en geboden is. Door het college is erkend dat eiseres de overtreding niet met opzet heeft begaan en ook verder heeft het college niet betwist dat de overtreding na de constatering spoedig is beëindigd. Hoewel het op de weg van eiseres ligt om op de hoogte te zijn van de geldende wet- en regelgeving, is naar het oordeel van de rechtbank voldoende gebleken dat eiseres - gelet op de situatie bij de aankoop van het appartement - redelijkerwijs in de veronderstelling verkeerde dat bewoning van het appartement door drie personen zou zijn toegestaan. Gelet hierop ziet de rechtbank ook grond om aan te nemen dat de overtreding in verminderde mate aan eiseres kan worden verweten. In dit verband overweegt de rechtbank mede dat de Hv 2022 de hoogte van de boete voor particuliere eerste overtreders niet (verder) differentieert naar de mate van verwijtbaarheid. Ook voor particuliere eerste overtreders die opzettelijk een overtreding van het omzettingsverbod begaan, geldt daarmee een boetehoogte van € 5.000,-. Hoewel het college gevolgd kan worden in het standpunt dat opzet niet is vereist voor het vaststellen van de overtreding, ziet de rechtbank in voornoemde omstandigheden – waarin ook het college erkent dat elke opzet ontbreekt en snel is overgegaan tot beëindiging – aanleiding tot matiging. De rechtbank ziet voor het overige in het betoog van eiseres onvoldoende grond om aan te nemen dat sprake is van een verminderde financiële draagkracht.
6.6.
Het betoog van eiseres slaagt.
Redelijke termijn
7. Eiseres stelt zich op het standpunt dat de behandeling van haar bezwaar te lang heeft geduurd en dat zij daardoor een lange tijd in (financiële) onzekerheid heeft verkeerd.
7.1.
De rechtbank begrijpt het betoog van eisers zo dat zij stelt dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM is overschreden. De redelijke termijn voor de uitspraak in beroep is overschreden als de procedure in haar geheel niet langer dan twee jaar heeft geduurd. De bestuurlijke fase maakt hiervan onderdeel uit en duurt zes maanden. [7]
7.2.
De termijn in punitieve zaken begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat tegen hem een procedure over een punitieve sanctie in gang wordt gezet. In dit geval betreft dit het moment waarop het college aan eiseres een voornemen tot boeteoplegging kenbaar maakte op 28 juni 2023. Dat betekent dat de redelijke termijn op het moment van de uitspraak met afgerond negen maanden is verstreken. De rechtbank matigt de boete daarom verder met 10% naar € 3.600,-.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Dit betekent dat het college de bestuurlijke boete te hoog heeft vastgesteld. Ook is de redelijke termijn voor de uitspraak in beroep overschreden.
8.1.
De rechtbank neemt met toepassing van artikel 8:72a van de Awb nu zelf een beslissing en bepaalt de hoogte van de bestuurlijke boete op € 3.600,-.
8.2.
Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden. Eiseres heeft geen proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 16 juli 2024 voor zover daarin de hoogte van de bestuurlijke boete is bepaald;
- herroept het besluit van 27 juli 2023 voor zover daarin de hoogte van de bestuurlijke boete is bepaald;
- bepaalt de hoogte van de bestuurlijke boete op € 3.600,- en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het besluit;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 187,- aan eiseres moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Ketelaars-Mast, rechter, in aanwezigheid van mr. D.A. Bekking, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 6 maart 2026.
de rechter is verhinderd deze uitspraak mede te ondertekenen
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.