Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 23/2844
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 januari 2025 in de zaak tussen
[eiser], uit Utrecht, eiser
(gemachtigde: mr. H.A. Pasveer),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Leeuwarden, het college
(gemachtigde: B.A. Kok).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de afwijzing van zijn aanvraag om een omgevingsvergunning voor het gebruik van een woning voor vier arbeidsmigranten.
1.1.
Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning met het besluit van 9 december 2022 geweigerd. Met het bestreden besluit van 6 juni 2023 op het bezwaar van eiser is het college hierbij gebleven.
1.2.
Het college heeft op het beroep van eiser gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 24 september 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, zijn gemachtigde en de gemachtigde van het college, vergezeld van J.J. Hengst en G. Yigit, beiden ook werkzaam bij het college.
Totstandkoming van het besluit
2. Eiser is eigenaar van de woning aan [adres] [nummer] in Leeuwarden. In die woning zijn vier arbeidsmigranten gevestigd, hetgeen bij een bezoek aan die woning is vastgesteld door een toezichthouder van het college. Het college is vervolgens een handhavingsprocedure gestart, omdat volgens het college er geen vier personen in de woning mogen wonen die niet samen een gezin vormen.
2.1.
Eiser heeft op 4 oktober 2022 een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend. De aanvraag ziet op de activiteit ‘handelen in strijd met de regels van ruimtelijke ordening’, voor het gebruik van een woning om daarin meerdere arbeidsmigranten te vestigen.
2.2.
Het college heeft in het besluit van 9 december 2022 de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd.
2.3.
Nadat de Adviescommissie bezwaarschriften advies aan het college op het bezwaarschrift van eiser heeft uitgebracht, heeft het college, in afwijking van dat advies, het bezwaarschrift ongegrond verklaard en het besluit van 9 december 2022 niet herroepen.
2.4.
Eiser heeft beroep ingesteld.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt de weigering van een omgevingsvergunning voor het gebruik van een woning voor vier arbeidsmigranten. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
3.1.
De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is, maar de rechtsgevolgen van het besluit in stand kunnen blijven
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
3.2.
De voor de beoordeling van dit beroep relevante wet- en regelgeving staat in de bijlage bij deze uitspraak.
Overgangsrecht
4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
4.1.
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 4 oktober 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Welke bestemmingsplannen zijn van belang?
5. De woning valt, voor zover hier relevant, binnen de werking van het bestemmingsplan ‘Bilgaard, Leeuwarder Bos en omgeving’ van 31 oktober 2011, het bestemmingsplan ‘Leeuwarden – Kamerverhuur’ van 25 oktober 2016, en het bestemmingsplan ‘Leeuwarden – Partiële herziening woningsplitsing en woonzorgfuncties’ van 15 juni 2022. Aan het perceel is de bestemming ‘Wonen’ toegekend.
Wat is in geschil?
6. Partijen verschillen van inzicht over de vraag of het bestemmingsplan ‘Leeuwarden – Kamerverhuur’ vanwege evidente onrechtmatigheid daarvan bij de beoordeling van de vergunningaanvraag buiten toepassing had moeten worden gelaten. Mocht dat plan niet buiten toepassing blijven, is in geschil of het college gehouden was gebruik te maken van de afwijkingsbevoegdheid uit artikel 22.2 van dat plan. Tot slot zijn partijen verdeeld over de vraag of het bestreden besluit in ruimtelijk opzicht voldoende gemotiveerd is.
Had het bestemmingsplan ‘Leeuwarden – Kamerverhuur’ buiten toepassing moeten blijven?
7. Eiser stelt zich op het standpunt dat het bestemmingsplan ‘Leeuwarden – Kamerverhuur’ exceptief moet worden getoetst en buiten toepassing had moeten worden gelaten. De vergunningaanvraag moet dan beoordeeld worden aan de hand van de regels van het bestemmingsplan ‘Bilgaard, Leeuwarder Bos en omgeving’, dat verlening van de vergunning volgens eiser mogelijk maakt. Eiser zet ter onderbouwing van zijn standpunt uiteen dat het bestemmingsplan ‘Leeuwarden – Kamerverhuur’ evident onrechtmatig is en in strijd is met de Huisvestingswet 2014. Volgens eiser is de motivering van het bestemmingsplan ‘Leeuwarden – Kamerverhuur’ oneigenlijk, in die zin dat in de toelichting bij dat bestemmingsplan staat vermeld dat de Huisvestingswet 2014 goedkope woonruimteverdeling reguleert, en uit die toelichting verder volgt dat in de gemeente Leeuwarden geen sprake is van aantoonbare schaarse goedkope woonruimte. De raad van de gemeente Leeuwarden heeft desalniettemin het bestemmingsplan ‘Leeuwarden – Kamerverhuur’ vastgesteld om grip te houden op het kamergewijs verhuren van woonruimte. Daarmee is de Huisvestingswet 2014 volgens eiser ten onrechte omzeild en is het bestemmingsplan evident onrechtmatig.
7.1.
Het college betoogt in het verweer dat er geen sprake is van een evidente strijdigheid met een hogere regeling. Van exceptief toetsen kan daarom geen sprake zijn. Daarnaast stelt het college dat het verbod op kamerverhuur dat voortvloeit uit het bestemmingsplan ‘Leeuwarden – Kamerverhuur’ is gebaseerd op het beginsel van een goede ruimtelijke ordening. Dat bestemmingsplan is dus niet (alleen) gericht op het reguleren van de schaarse woningvoorraad, waar de Huisvestingswet 2014 op ziet.
7.2.
Naar het oordeel van de rechtbank geeft deze beroepsgrond van eiser geen aanleiding om het bestemmingsplan ‘Leeuwarden – Kamerverhuur’ buiten toepassing te laten. De rechtbank legt hierna uit waarom.
7.3.
De rechtbank stelt vast dat het bestemmingsplan ‘Leeuwarden – Partiële herziening woningsplitsing en woonzorgfuncties’ het laatst vastgestelde plan is. Dit plan was van kracht op het moment dat de vergunningaanvraag werd ingediend, zodat de aanvraag aan dat plan moet worden getoetst. Uit artikel 2 van Pro dat bestemmingsplan volgt dat regels met betrekking tot woningsplitsing en woningomzetting, inclusief de daarbij behorende relevante begrippen, uit onder andere het bestemmingsplan ‘Bilgaard, Leeuwarder Bos en omgeving’ zijn komen te vervallen of met de begrippen uit het bestemmingsplan ‘Leeuwarden – Partiële herziening woningsplitsing en woonzorgfuncties’ zijn aangepast of aangevuld. Daaronder valt ook het begrip ‘woning’. Uit artikel 1.11 van het bestemmingsplan ‘Leeuwarden – Partiële herziening woningsplitsing en woonzorgfuncties’ volgt dat onder een ‘woning’ wordt verstaan ‘een complex van ruimten, bedoeld voor de huisvesting van één huishouden of van twee alleenstaanden’. Die omschrijving heeft dus de omschrijving van het begrip ‘woning’ uit artikel 1, onder 47, van het bestemmingsplan ‘Bilgaard, Leeuwarder Bos en omgeving’ vervangen. Het voorgaande betekent dat het niet relevant is welke omschrijving het plan ‘Leeuwarden – Kamerverhuur’ van een woning geeft, omdat die omschrijving hoe dan ook was vervallen met de inwerkingtreding van het opvolgende plan ‘Leeuwarden – Partiële herziening woningsplitsing en woonzorgfuncties’. De rechtbank concludeert daarom dat in het midden kan blijven of het bestemmingsplan ‘Leeuwarden – Kamerverhuur’ evident onrechtmatig is. De regels van het bestemmingsplan ‘Leeuwarden – Partiële herziening woningsplitsing en woonzorgfuncties’ staan aan de door eiser gewenste beoordeling van het plan aan de hand van het bestemmingsplan ‘Bilgaard, Leeuwarder Bos en omgeving’ in de weg. Het betoog slaagt daarom niet.
7.4.
Dat eiser ter zitting heeft betoogd dat het bestemmingsplan ‘Leeuwarden – Partiële herziening woningsplitsing en woonzorgfuncties’ in zijn ogen ziet op situaties waarbij sprake is van bouwkundig splitsen, en dat de door hem gevraagde vergunning niet op een bouwkundige splitsing ziet, maakt het oordeel van de rechtbank niet anders. De tekst van het bestemmingsplan laat immers geen andere conclusie toe dan dat het begrip ‘woning’ zoals dat werd gedefinieerd in het bestemmingsplan ‘Bilgaard, Leeuwarder Bos en omgeving’ in zijn geheel wordt vervangen. Overigens verstaat het bestemmingsplan ‘Leeuwarden – Partiële herziening woningsplitsing en woonzorgfuncties’ onder woningsplitsing niet alleen bouwkundig splitsen, maar ook functioneel splitsen van woningen. [1]
Was het college gehouden gebruik te maken van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid uit het bestemmingsplan ‘Leeuwarden – Kamerverhuur’?
8. Eiser stelt zich op het standpunt dat het college in het bestreden besluit ten onrechte geen gebruik heeft gemaakt van de (binnenplanse) afwijkingsmogelijkheid van artikel 22.2 van het bestemmingsplan ‘Leeuwarden – Kamerverhuur’. Weliswaar zijn de Beleidsregels kamerverhuur Leeuwarden 2016 ingetrokken, maar daarmee vervalt volgens eiser de bevoegdheid van het college om af te wijken van het bestemmingsplan niet.
8.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat de Beleidsregels kamerverhuur Leeuwarden 2016, waar in artikel 22.3 van het bestemmingsplan ‘Leeuwarden – Kamerverhuur’ op wordt gedoeld, op 18 november 2019 zijn ingetrokken. Er zijn geen andere beleidsregels vastgesteld ter uitvoering van artikel 22.3. Hierdoor is er ook geen mogelijkheid meer om gebruik te maken van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid van artikel 22.2 van het bestemmingsplan ‘Leeuwarden – Kamerverhuur’.
8.2.
Naar het oordeel van de rechtbank had het college geen mogelijkheid meer gebruik te maken van de afwijkingsmogelijkheid van artikel 22.2 van het bestemmingsplan. De rechtbank leidt uit artikel 22.3 van het bestemmingsplan ‘Leeuwarden – Kamerverhuur’ af dat de afwijkingsmogelijkheid uitsluitend kan worden toegepast als aan de hand van op dat moment van toepassing zijnde beleidsregels wordt vastgesteld dat er sprake is van behoud van een goed woon- en leefklimaat. Vanwege de intrekking op 18 november 2019 van de Beleidsregels kamerverhuur Leeuwarden 2016 en daarmee van de toetsingscriteria, kon ten tijde van het indienen van de aanvraag niet meer worden beoordeeld of sprake was van behoud van een goed woon- en leefklimaat. Uit de tekst van artikel 22.3 kan worden afgeleid dat de planwetgever het voor het kunnen toepassen van de afwijkingsbevoegdheid essentieel heeft geacht dat het college de toetsingscriteria voor afwijking vast zou leggen in beleidsregels. Nu het college dat echter niet heeft gedaan, is de consequentie dat het geen gebruik meer kan maken van de afwijkingsmogelijkheid. Het betoog van eiser dat het college, door het intrekken van de beleidsregels, onbevoegd het bestemmingsplan zou hebben gewijzigd, kan de rechtbank niet volgen. Dat er geen gebruik meer kan worden gemaakt van de afwijkingsbevoegdheid, brengt immers nog niet met zich mee dat daarmee ook een planbepaling wordt gewijzigd, zoals eiser betoogt.
Is het bestreden besluit ruimtelijk voldoende gemotiveerd?
9. Eiser stelt zich op het standpunt dat de motivering van het bestreden besluit niet is gebaseerd op een goede ruimtelijke ordening, maar op argumenten die zien op woonruimteverdeling. Daarop ziet de Huisvestingswet 2014. De bescherming van de schaarse woningvoorraad en verdringingsargumenten zijn niet relevant voor de vraag of sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Verder betoogt eiser dat het college niet gemotiveerd heeft onderbouwd dat bij verlening van de vergunning het woon- en leefklimaat wordt aangetast. Het college gaat er in het bestreden besluit ten onrechte van uit dat elke vorm van kamerverhuur ook automatisch een aantasting van het woon- en leefklimaat met zich meebrengt.
9.1.
Het college neemt het standpunt in dat de bevoegdheid om wel of niet de gevraagde vergunning te verlenen niet wordt gereguleerd door bescherming van de woningvoorraad, maar door een goede ruimtelijke ordening. Die brengt echter in dit geval mee dat er een verbod geldt voor kamerverhuur. De bestemmingsplanregels voorkomen verder een hoge bevolkingsdichtheid, die leidt tot aantasting van het woon- en leefklimaat, aldus het college.
9.2.
De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd. Het college heeft in het bestreden besluit enkel verwoord dat voor de weigering van een omgevingsvergunning geen uitgebreide ruimtelijke onderbouwing is vereist. Daaruit valt voor de rechtbank niet af te leiden waarom het plan volgens het college in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en dus ook niet waarom het college geen medewerking aan het plan wil verlenen. Ook het hiervoor onder 9.1. weergegeven standpunt van het college dat een hogere bevolkingsdichtheid tot aantasting van het woon- en leefklimaat kan leiden is op zichzelf – nog afgezien van het feit dat dit standpunt pas in het verweerschrift naar voren is gebracht – zodanig algemeen dat het niet als draagkrachtige motivering voor het bestreden besluit kan worden gezien. Het betoog slaagt daarom.
10. Ter zitting heeft het college echter uiteengezet dat naar zijn mening de ruimtelijke uitstraling en dynamiek van de vestiging van arbeidsmigranten in een woning anders is dan bij een gezin. Het college heeft daarbij gewezen op geluid, de snelle omwisselsnelheid van de bewoning en de grotere kans op overlast. Om die reden is het plan vanuit ruimtelijk opzicht ongewenst, aldus het college. De rechtbank is van oordeel dat hiermee alsnog een voldoende draagkrachtige motivering is gegeven voor de weigering van de gevraagde vergunning. Daarbij acht de rechtbank van belang te benoemen dat uit vaste jurisprudentie van de Afdeling volgt dat, in ruimtelijk opzicht voor de invloed op het woon- en leefklimaat, onderscheid mag worden gemaakt tussen bewoning van een woning door personen die samen geen huishouden vormen, zoals jongeren of arbeidsmigranten, of bewoning van een woning door een gezin. [2] Dat eiser ter zitting heeft betoogd dat hij proactief via een bemiddelingsbureau maatregelen treft om overlast voor de omgeving te voorkomen, maakt het oordeel van de rechtbank niet anders, omdat aannemelijk is dat niet alle hierboven genoemde ruimtelijke effecten langs die weg kunnen worden ondervangen.
Conclusie en gevolgen
11. Het beroep is gegrond, omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. Maar de rechtbank laat met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand. Dit omdat het motiveringsgebrek met de toelichting ter zitting is hersteld. Dat betekent dat de weigering om de omgevingsvergunning te verlenen in stand blijft.
11.1.
Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiser (€ 184,-) vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 6 juni 2023;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.A. Oudenaarden, rechter, in aanwezigheid van
mr.D.W.K. Veenstra, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 10 januari 2025.
mr.D.W.K. Veenstra, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 10 januari 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: wet- en regelgeving
Bestemmingsplan ‘Bilgaard, Leeuwarden Bos en omgeving’
47. woning:
een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden c.q. een groep van personen, die gebruik maken van voor bewoning gemeenschappelijke voorzieningen, zoals keuken, toilet en douche;
Bestemmingsplan ‘Leeuwarden - Kamerverhuur’
1.5
kamerverhuurpand en kamerverkooppand
gebouw of een deel van een gebouw met drie of meer wooneenheden, niet vallende onder het begrip logiesgebouw en/of logiesverblijf als bedoeld in het Bouwbesluit en niet vallende onder de hospitaregeling, die als hoofdverblijf apart zijn of kunnen worden bewoond door niet in een gezinsverband levende personen;
22.1
Gebruiksregels
(…)
b) Tot een gebruik strijdig met de gegeven bestemmingen, zoals bedoeld in lid a wordt in ieder geval gerekend het gebruiken van woningen als kamerverhuurpand of kamerverkooppand;
22.2
Afwijken van de gebruiksregels
Met een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het bepaalde in 22.1 sub b ten behoeve van het kamergewijs bewonen van woningen, indien dat niet ten koste gaat van het woon- en leefklimaat.
22.3
Toetsingscriteria
De afwijkingsmogelijkheid zoals bedoeld in 22.2 wordt uitsluitend toegepast mits aan de hand van op dat moment van toepassing zijnde beleidsregels wordt vastgesteld dat er sprake is van behoud van een goed woon- en leefklimaat.
Bestemmingsplan Leeuwarden – Partiële herziening woningsplitsing en woonzorgfuncties
1.1
woning
een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden of twee alleenstaanden;
1.12
woningsplitsing
het bouwkundig en/of functioneel splitsen van één woning in twee of meer woningen;
5.1
Specifieke gebruiksregels
Tot een gebruik, strijdig met de bestemmingsbepalingen, genoemd in artikel 2 waar Pro (bedrijfs)woningen en/of andere woon(zorg)functies planologisch mogelijk zijn wordt in ieder geval gerekend:
het gebruik van de gronden en bouwwerken voor (zorg)woningsplitsing en/of (zorg)woningomzetting.