ECLI:NL:RBNNE:2025:1438

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND

Bestuursrecht

locatie Groningen

zaaknummer: LEE 23/5398

uitspraak van de enkelvoudige kamer van de rechtbank van 4 april 2025 in de zaak tussen

[eisers], uit [plaats], eisers,

(gemachtigde: mr. A. Kwint),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tynaarlo, het college,

(gemachtigden: F.J. Slieker en H. Kolker).

Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[derde belanghebbende]uit [plaats], vergunninghoudster.

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de afwijzing van hun handhavingsverzoek.

1.1.

Eisers hebben het college verzocht om handhavend op te treden tegen het strijdig gebruik door de bed and breakfast van vergunninghoudster. Het college heeft het verzoek van eisers op 6 september 2021 afgewezen. Met het besluit van 20 april 2022 op het bezwaar van eisers is het college bij de afwijzing van het verzoek om handhaving gebleven. Het beroep tegen dit besluit^[1]is door de rechtbank gegrond verklaard vanwege een motiveringsgebrek. De rechtbank heeft het besluit op bezwaar van het college vernietigd en het college opgedragen om een nieuwe beslissing op het bezwaarschrift te nemen.

1.2.

Met het bestreden besluit van 6 november 2023 heeft het college opnieuw aangegeven niet handhavend te willen optreden.

1.3.

Eisers hebben op 14 december 2023 beroepsgronden ingediend tegen het bestreden besluit.

1.4.

Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

1.5.

De rechtbank heeft het beroep op 7 maart 2025 op een zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigde van eisers, vergunninghoudster en de gemachtigden van het college.

Beoordeling door de rechtbank

2. De rechtbank beoordeelt of het college terecht het verzoek om handhaving van eisers heeft afgewezen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.

3. De rechtbank is van oordeel dat het college zijn besluit ten aanzien van de toegangspoort voldoende heeft gemotiveerd, maar ten aanzien van het parkeren opnieuw onvoldoende heeft gemotiveerd. Daarom is het beroep van eisers op dat punt gegrond.
Op basis van de feitelijke situatie, zoals die tijdens de zitting is gebleken, is naar het oordeel van de rechtbank echter geen aanleiding om over te gaan tot handhaving. Daarom worden, zoals dat heet, de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand gelaten
.Het college hoeft dus geen nieuw besluit te nemen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Overgangsrecht (handhaving)

4. Per 1 januari 2024 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat vóór die datum het handhavingsverzoek is ingediend, is in deze zaak de Wabo met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dit volgt uit het overgangsrecht.^[2]

4.1

De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

Wat is er aan de hand?

5. Eisers wonen in [plaats] aan de [adres]. Vergunninghoudster woont op het nabijgelegen perceel [adres] en heeft daar sinds enige jaren een bed and breakfast (b&b).

5.1.

Op 11 mei 2021 hebben eisers een klacht ingediend bij het college. In de klachtbrief hebben eisers onder meer geschreven dat vergunninghoudster de hoofdingang heeft verplaatst van de [adres] naar de [adres] en dat zij ook een parkeerplaats aan de [adres] heeft aangelegd voor de gasten van de b&b. Vergunninghoudster zou volgens eisers een zelfstandige toegang hebben gecreëerd naar de b&b. Dat is in strijd met de planregels van het bestemmingsplan “Buitengebied” (het bestemmingsplan).^[3]Het is ook niet toegestaan de gasten te laten parkeren buiten het eigen terrein van de b&b.^[4]

Is er sprake van een overtreding van de planregels van het bestemmingsplan?

Toegangspoort b&b

6. In de uitspraak van 22 september 2023 heeft de rechtbank over de toegangspoort van de b&b overwogen dat het college in het toen bestreden besluit niet deugdelijk had gemotiveerd hoe het tot de conclusie was gekomen dat de planregels niet waren overtreden. De reden hiervoor was onder meer dat het college in haar beslissing op het bezwaar van eisers niet was ingegaan op de foto’s die zij hadden overgelegd, de verschijningsvorm van de toegangspoot en de informatie van de website van de b&b.

6.1.

Het college stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat de woning is verbouwd voorafgaand aan de exploitatie van de b&b. Een van de voorwaarden waaronder bij een woonbestemming het gebruik van gebouwen voor een bed and breakfastvoorziening is toegestaan is dat er geen afzonderlijke entree en/of oprit wordt aangelegd. Dat blijkt volgens het college nadrukkelijk uit het bestemmingsplan. Het college wijst erop dat bij de b&b gebruik wordt gemaakt van een bestaande ontsluiting vanaf de [adres]. Volgens het college is alleen de áánleg van een nieuwe toegang ten behoeve van een b&b verboden. Daarvan is in dit geval geen sprake. De inritsituatie is bij de verbouw van de woning niet ingrijpend veranderd, volgens het college. Er was altijd al sprake van een tweede (ondergeschikte) toegang vanaf de [adres]. Naar de mening van het college valt niet in te zien dat het gebruik strijdig is met de bepalingen van het bestemmingsplan.^[5]

6.2.

Eisers betogen dat het college in het bestreden besluit enkel het standpunt uit de vorige beroepsprocedure heeft herhaald. Volgens eisers klopt het niet dat het gaat om een bestaande toegangspoort. In dit verband wijzen eisers erop dat er bij de laatste verbouw van de woning in 2019 geen sprake was van een muur en een poort. Daarbij verwijzen eisers naar de omgevingsvergunning van 7 maart 2019, waar op de bijbehorende tekeningen geen muur te zien is. Volgens eisers is de muur met een poort op een later moment gerealiseerd, tegelijk met de b&b. Daarmee is volgens hen sprake van strijd met het bestemmingsplan. Eisers wijzen erop dat de afzonderlijke toegang ten behoeve van de b&b een geheel andere ruimtelijke uitstraling heeft gekregen en ook heel anders, namelijk veel intensiever, wordt gebruikt dan een ‘achterom’ bij een woning zonder de b&b-functie. Daar komt volgens eisers bij dat het uiterlijk van de toegang volledig is veranderd en is aangepast juist ten behoeve van de b&b. Volgens eisers is er dan ook wél een afzonderlijke toegang voor de b&b aangelegd. Hier komt in de visie van eisers nog bij dat uit het bestemmingsplan duidelijk blijkt dat de bedoeling ervan is dat er geen afzonderlijke entree mag zíjn voor de b&b. Volgens eisers gaat het dus niet zozeer om de aanleg ervan. Van een afzonderlijke entree is in dit geval sprake. Het feit dat er al een ‘achterom’ was voordat de b&b is gerealiseerd, maakt het voorgaande volgens eisers niet anders. Eisers zijn van mening dat het college met het bestreden besluit nog steeds onvoldoende heeft gemotiveerd dat er in dit geval geen sprake is van een overtreding.

6.3.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college een bevoegdheid tot handhavend optreden als het een nieuwe aanleg van een afzonderlijke toegang ten behoeve van de b&b betreft. In dit verband heeft het college zich naar het oordeel van de rechtbank gemotiveerd op het standpunt gesteld dat er gebruik wordt gemaakt van een al veel langer bestaande ontsluiting vanaf de Veldweg. Dat blijkt ook uit een foto uit 2008 die het college heeft bijgevoegd, waarop een wit tuinhek te zien is voor een inrit vanaf de [adres]. Het feit dat het uiterlijk van deze toegang op enig moment is aangepast, doordat het hek is vervangen door een muur met een poort, geeft de rechtbank geen aanleiding om tot een andere conclusie te komen. Dit brengt met zich dat het college zich in zoverre terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen sprake is van strijd met de gebruiksregels van het bestemmingsplan. Er bestond daarom geen bevoegdheid tot handhavend optreden.

Parkeren langs de Veldweg

7. In de uitspraak van 22 september 2023 heeft de rechtbank met betrekking tot het parkeren op de Veldweg overwogen dat het college het besluit tot afwijzing van het handhavingsverzoek onvoldoende heeft gemotiveerd, omdat het onbesproken heeft gelaten of er door de gasten van de b&b ook wordt geparkeerd aan de [adres] en dus niet op het eigen terrein van de b&b.

7.1.

Het college stelt zich hierna ook in het laatste bestreden besluit op het standpunt dat ten aanzien van de parkeersituatie geen sprake is van overtreding van een gebruiksvoorschrift van het bestemmingsplan. Het college wijst erop dat voldoende ruimte is gerealiseerd voor het parkeren door de gasten van de b&b vanaf de inrit aan de [adres]. Volgens het college is niet gebleken dat er meer dan incidenteel door hen wordt geparkeerd aan de [adres]. Het college heeft aangevoerd dat op willekeurige tijdstippen in de gemeente luchtfoto’s worden gemaakt en dat een camera-auto ook opnames maakt vanaf de weg. Volgens het college is tijdens recente inspecties, zowel in de ochtend als in de avond, geconstateerd dat er niet wordt geparkeerd op de [adres]. Het college wijst er verder op dat het niet verboden is om langs de Veldweg te parkeren omdat er ter plaatse geen parkeerverbod geldt.

7.2.

Eisers betogen dat zij nog steeds overlast ervaren als gevolg van geparkeerde auto’s. Zij wijzen erop dat de door het college vermelde controles overdag zijn uitgevoerd op doordeweekse dagen terwijl juist in de avond en in het weekend (inclusief vrijdag) gebruik wordt gemaakt van de parkeerplaats. Daarnaast twijfelen eisers aan de data die het college bij de foto’s heeft opgegeven. Eisers wijzen erop dat zij in mei 2023 een rode brievenbus hebben geplaatst die niet op de foto van 10 oktober 2023 is te zien. Verder hebben eisers op de foto van april 2023 cirkels op de weg gezien, wat erop duidt dat deze foto niet tijdens een controle is gemaakt, maar van Google Street View is gehaald.

7.3.

De rechtbank is van oordeel dat de opnames van de camera-auto en de bevindingen van de recente inspecties aan de Veldweg hadden moeten worden vastgelegd en kenbaar onderdeel hadden moeten uitmaken van het besluitvormingsdossier van het college. Daarmee zou het college de feitelijke situatie inzichtelijk hebben gemaakt en eisers in staat hebben gesteld daarop te reageren. Kennelijk zijn de bevindingen van de recente inspecties niet op schrift gesteld. Dit had wel mogen worden verwacht, aangezien het (bestreden) besluit van het college hierop mede wordt gebaseerd. Het college heeft ook niet gereageerd op de onderbouwde stelling van eisers waarmee zij twijfel zaaien over de foto’s in het dossier van het college. Dit betekent dat het college zijn besluit op dit punt onvoldoende heeft onderbouwd. Dit had wel van het college mogen worden verwacht na de uitspraak van de rechtbank van 22 september 2023. Het bestreden besluit is op dit punt onzorgvuldig tot stand gekomen^[6]en ondeugdelijk gemotiveerd.^[7]Om reden is het beroep van eisers gegrond en komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank ziet echter aanleiding om de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand te laten. Dat is zo om de volgende reden.

7.4.

Ter zitting heeft vergunninghoudster naar voren gebracht dat de gasten van de b&b nooit parkeren langs de [adres]. Daarbij heeft zij er op gewezen dat er een parkeerbord met de aanduiding ‘
parkeren op eigen terrein van de b&b’ is geplaatst en dat de gasten worden geïnformeerd dat er alleen op het eigen terrein van de b&b mag worden geparkeerd. Zij gaat hier naar eigen zeggen altijd zeer zorgvuldig mee om, omdat zij gedoe met eisers absoluut wil voorkomen, na jarenlang procederen. Deze verklaring van vergunninghoudster acht de rechtbank aannemelijk. Daar tegenover staan alleen de door eisers eerder overgelegde foto’s waarop voertuigen te zien zijn die in de berm van de [adres] parkeren. Uit deze foto’s valt echter niet af te leiden dat het gaat om voertuigen van gasten van de b&b. De [adres] is een openbare weg waar in de berm geparkeerd mag worden door iedereen (behalve de b&b-gasten). De rechtbank ziet aanleiding om aan te nemen dat er door de b&b-gasten niet aan de [adres] geparkeerd wordt, en dat er dus geen aanleiding is voor het college om ten aanzien hiervan te handhaven. Daarom bepaalt de rechtbank dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven.^[8]

Hoogte heg en verkeersveiligheid

8. In de visie van eisers had het college bij het nemen van de tweede beslissing op bezwaar ook serieus en zorgvuldig moeten kijken naar het verzoek dat eisers hebben gedaan om te handhaven ten aanzien van de hoogte van de heg van de vergunninghoudster. Dit is volgens eisers nodig vanwege de verkeersveiligheid. Het college heeft dat (wederom) ten onrechte niet gedaan. Eisers betogen dat het zo mag zijn dat zij dit punt niet hebben genoemd in hun verzoek om handhaving van 11 mei 2021, maar dat zij dit wel degelijk later hebben gemeld in de vorm van een verzoek om handhaving. Volgens eisers hebben zij dit niet eerder kunnen doen omdat de heg toen nog niet zo hoog was dat dit urgent was. Doordat het verzoek onredelijk lang is blijven liggen, speelde dit daarna wel. Ook om deze reden is het bestreden besluit volgens eisers niet genomen met de daarvoor vereiste zorgvuldigheid.

8.1.

Het college stelt zich op het standpunt dat de rechtbank hem in de uitspraak van

22 september 2023 in overweging gaf aanvullend onderzoek te doen naar de verkeersveiligheid op de hoek [adres]. Daarvoor ziet het college echter geen aanleiding. Naar de mening van het college is geen sprake van een bijzonder onveilige situatie die een meer dan gebruikelijke voorzichtigheid van weggebruikers vraagt.

8.2.

De rechtbank stelt vast dat het verzoek om handhaving na het primaire besluit van 6 september 2021 is uitgebreid met dit onderdeel. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS) volgt dat de reikwijdte van een handhavingsverzoek na het primaire besluit niet meer kan worden uitgebreid.^[9]De inhoud van het verzoek is bepalend voor de omvang van het geding. Vast staat dat eisers in het handhavingsverzoek niet hebben verzocht om handhavend optreden tegen de, volgens hen, te hoge heg. Het enkele feit dat de rechtbank bij uitspraak van 22 september 2023 het besluit op bezwaar van 20 april 2022 heeft vernietigd, brengt niet met zich dat het verzoek om handhaving na het primaire besluit wel mocht en kon worden uitgebreid. Dit kan dus niet leiden tot het oordeel dat het bestreden besluit van het college met betrekking tot het aspect van de heg onzorgvuldig tot stand is gekomen. Deze grond van eisers slaagt niet.

Conclusie en gevolgen

9. Uit overweging 8.3. volgt dat het beroep van eisers gegrond is en dat het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt. Uit overweging 8.4. volgt dat de rechtbank van oordeel is dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand kunnen blijven. Dit betekent dat het college niet alsnog handhavend hoeft op te treden.

9.1.

Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgen eisers een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van

€ 907,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.814,-.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep van eisers gegrond en vernietigt het bestreden besluit;

- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit geheel in stand kunnen blijven;

- veroordeelt het college tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eisers;

- bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eisers moet vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. C.S. Schür, rechter, in aanwezigheid van

mr. H.L.A. van Kats als griffier.

De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 april 2025.

De griffier De rechter

Afschrift verzonden op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 5:1

1. In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.

2. Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.

Artikel 5:21

Onder last onder bestuursdwang wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:

a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en

b. de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.

Artikel 5:31d

Onder last onder dwangsom wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:

a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en

b. de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.

Artikel 5:32

1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Artikel 2.1

1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

(…);

c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…).

(…).

Bestemmingsplan “Buitengebied”

Artikel 27 Wonen

Artikel 27.1 Bestemmingsomschrijving

De voor “Wonen” aangewezen gronden zijn bestemd voor:

a. wonen, al dan niet in combinatie met:

- een aan huis verbonden beroep of aan huis verbonden bedrijfsactiviteiten in de milieucategorieën 1 en 2, die zijn genoemd in de bij deze regels behorende Staat van bedrijven, dan wel naar de aard en de invloed op de omgeving daarmee gelijk te stellen bedrijvigheid;

- een bed and breakfast;

(….).

Artikel 27.5 Specifieke gebruiksregels

Artikel 27.5.1 Toegestaan gebruik

In overeenstemming met deze bestemming is:

a. het gebruik van de gebouwen voor een bed and breakfastvoorziening, uitsluitend indien wordt voldaan aan de volgende voorwaarden:

1. de vestiging van een bed and breakfast wordt gerealiseerd binnen de woning, waarbij geen afzonderlijke entree en/of oprit wordt aangelegd;

2. er mag aan maximaal vier personen nachtverblijf worden verschaft;

3. het aantal slaapkamers bedraagt niet meer dan twee;

4. de oppervlakte van de bed and breakfast bedraagt niet meer dan 30% van het bestaande vloeroppervlak van de woning waarbij de totale oppervlakte ten hoogste 45 m2 bedraagt;

5. een bed and breakfast mag geen tekenen van een wooneenheid vertonen, zoals een keuken. Eigen sanitaire voorzieningen zijn wel toegestaan;

6. een bed and breakfast dient te worden geëxploiteerd door de bewoner van de woning;

7. het aanbrengen van reclame-uitingen van beperkte omvang in de tuin of aan het pand is slechts toegestaan indien deze niet hoger zijn dan 1 m en geen grotere oppervlakte hebben dan 0,5 m2. Lichtreclame is niet toegestaan;

8. er dient te worden geparkeerd op eigen terrein;

b. het gebruik van gedeelten van een woning, inclusief een bijgebouw bij de woning, voor de uitoefening van een aan huis verbonden beroep of een bedrijf uit categorie 1 of 2 van de Staat van bedrijven, met inachtneming van de volgende regels:

1. de woonfunctie moet in ruimtelijke en visuele zin primair blijven;

2. de aan huis verbonden activiteiten ten behoeve van het beroep/bedrijf mogen zowel in het hoofdgebouw als in een al dan niet vrijstaand bijgebouw worden verricht;

3. het beroep/bedrijf dient te worden uitgeoefend door de bewoner van de woning;

4. het deel voor uitoefening van een aan huis verbonden beroep/bedrijf mag tot 30% van de vloeroppervlakte van het hoofd- en bijgebouw bedragen, met een maximum oppervlakte van 45 m²;

5. er mogen geen activiteiten plaatsvinden die op grond van artikel 2.1, eerste lid aanhef en onder e van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht omgevingsvergunningsplichtig zijn, dan wel op grond van de Wet milieubeheer meldingsplichtig zijn;

6. vanuit de woning mogen geen detailhandel, horeca en groothandel plaatsvinden;

7. er dient te worden geparkeerd op eigen terrein;