Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Bestuursrecht
locatie Groningen
zaaknummer: LEE 23/1549
uitspraak van de meervoudige kamer van 14 maart 2025 in de zaak tussen
de Stichting Afvaloven Nee, gevestigd te Wijnaldum, en
omwonenden van de energiecentrale [1] , eisers,
omwonenden van de energiecentrale [1] , eisers,
(gemachtigde: mr. H.A. Sarolea),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Fryslân, verweerder.
Als
derde-partijheeft Reststoffen Energie Centrale b.v. aan het geding deelgenomen
derde-partijheeft Reststoffen Energie Centrale b.v. aan het geding deelgenomen
(gemachtigde: mr. H.M. Giezen).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen het besluit van verweerder om een omgevingsvergunning te verlenen aan Reststoffen
Energie Centrale b.v./Omrin (REC) voor het verhogen van het rookgasdebiet en het wijzigen van een vergunningsvoorschrift vanwege het verhogen van de jaargemiddelde zoutzuuremissie en het verlagen van de jaargemiddelde emissiegrenswaarde van stikstofoxiden en ammoniak.
1.1. De rechtbank heeft het beroep op 19 november 2024 op een zitting behandeld. Hierbij zijn namens eisers [eisers] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde en J. Boekeloo. Namens verweerder zijn [gemachtigde] verschenen. Belanghebbende heeft zich laten vertegenwoordigen door [derde belanghebbende] en mr. H.M. Giezen.
Totstandkoming van het bestreden besluit2.REC exploiteert een afvalverbrandingsinstallatie voor de verbranding van niet-gevaarlijke brandbare afvalstoffen. De installatie bevindt zich aan de Lange Lijnbaan 14 te Harlingen, op het industrieterrein “Industriehaven”. Op 5 oktober 2010 is ingevolge de Wet milieubeheer (Wm) vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van de inrichting.
2.1.
Op 19 november 2021 heeft REC meegedeeld dat het voornemens is om een aanvraag tot wijziging van de omgevingsvergunning in te dienen. Bij besluit van 8 december 2021 heeft verweerder aangegeven dat bij de voorbereiding van het besluit geen milieueffectrapport hoeft te worden opgesteld.
2.2.
REC heeft op 14 april 2022 een aanvraag ingediend om de vergunning te wijzigen. REC heeft gevraagd de grenswaarde voor zoutzuur te verhogen en het rookgasdebiet te verhogen, gecombineerd met een verlaging van de grenswaarden voor stikstofoxiden en ammoniak.
2.3.
Bij het thans bestreden besluit van 14 februari 2023 heeft verweerder besloten:
om voorschrift 4.2.4 van de vergunning te wijzigen in die zin dat de jaargemiddelde grenswaarde voor zoutzuur (HCl) wordt gewijzigd van 5 mg/Nm³ naar 8 mg/Nm³ (droog bij 11% O₂);
het rookgasdebiet te verhogen van 177.000 Nm³/uur (droog bij 11% O₂) naar 211.500 Nm³/uur (droog bij 11% O₂) en het gelijktijdig verlagen van de jaargemiddelde grenswaarden voor stikstofoxiden (NOₓ) van 60 mg/Nm³ naar 50 mg/Nm³ (droog bij 11% O₂) en ammoniak (NH₃) van 3 mg/Nm³ naar 2,5 mg/Nm³ (droog bij 11% O₂).
2.4.
Tegen dit besluit hebben eisers beroep ingesteld bij de rechtbank.
2.5.
Verweerder heeft op 20 december 2023 een verweerschrift ingediend.
2.6.
De rechtbank heeft aanleiding gezien een deskundige, de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (de StAB) te benoemen teneinde de rechtbank van advies te dienen. Op 24 mei 2024 heeft de StAB de rechtbank van advies voorzien. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld om op dit advies te reageren. Eisers en verweerder hebben van deze gelegenheid gebruik gemaakt. De StAB heeft bij rapport van 18 september 2024 een nader advies gegeven naar aanleiding van de reacties.
2.7.
Partijen hebben nog nadere stukken en reacties ingediend.
Beoordeling door de rechtbank
Wet- en regelgeving
3. De voor de beoordeling van de beroepen belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak
3.1.
Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Uit het overgangsrecht dat bij die wet hoort, volgt dat op deze procedure de regelgeving van toepassing is zoals die gold voor 1 januari 2024.
Rookgasdebiet
4. Eisers betogen dat verweerder ten onrechte omgevingsvergunning voor het veranderen of veranderen van de werking van de inrichting heeft verleend. Daartoe voeren zij in de eerste plaats aan dat door het verhogen van het rookgasdebiet van 177.000 naar 211.500 Nm³/uur, de uitstoot van stikstofoxiden toeneemt met circa 14.000 kilo per jaar. Ook neemt hierdoor de uitstoot van ammoniak toe. Volgens eisers ziet de REC de opgenomen vergunningseisen (emissiegrenswaarden) ten onrechte als een recht op vervuiling tot op het niveau dat is aangegeven door die grenswaarden.
4.1.
Volgens verweerder is het niet juist dat met de verhoging van het debiet ook de emissies van stikstofoxiden en ammoniak evenredig zullen toenemen. Er zijn namelijk strengere jaargemiddelde emissie-eisen voor ammoniak en stikstofoxiden vastgelegd. Door tegelijk met de debietverhoging een evenredige verlaging van de toegestane emissieconcentraties van ammoniak en stikstofoxiden vast te leggen, is er per saldo geen toename van die emissies.
4.2.
Over het rookgasdebiet stelt de StAB vast dat dit formeel niet is begrensd in de oprichtingsvergunning. Het rookgasdebiet bleek in de praktijk hoger te zijn dan ten tijde van de voorgaande vergunning was aangenomen. De StAB constateert dat er geen toename is in de emissies van stikstofoxiden, aangezien de berekende toename van het rookgasdebiet wordt gecompenseerd door het opleggen van een verlaagde emissie-eis.
In het aanvullende rapport geeft de StAB aan dat het rookgasdebiet ook in de voorliggende vergunning niet formeel wordt begrensd. Dat het debiet in werkelijkheid hoger kan zijn, is hierdoor niet uitgesloten. Een hoger debiet heeft tot gevolg dat meer verontreinigende stoffen worden uitgestoten. In plaats van het rookgasdebiet vast te leggen, stelt de StAB voor om de jaarlijkse emissievrachten formeel te begrenzen in de vergunning.
4.3
De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat verweerder met het verhogen van het rookgasdebiet ook een toename van de uitstoot van stikstofoxiden en ammoniak heeft vergund. Zoals verweerder terecht heeft opgemerkt, en zoals wordt bevestigd door de StAB, wordt een toename van de uitstoot voorkomen door het in de omgevingsvergunning vastleggen van een evenredige verlaging van de toegestane jaargemiddelde concentraties ammoniak en stikstofoxiden. De rechtbank stelt vast dat partijen over de representativiteit van het aangevraagde rookgasdebiet van mening verschillen. De rechtbank is, anders dan de StAB, van oordeel dat het rookgasdebiet, gelet op het dictum van het bestreden besluit en de gegevens die zijn ingediend ten behoeve van de aanvraag (waarbij heeft te gelden dat de aanvraag als zodanig tot de verleende vergunning behoort), door verweerder bindend in de omgevingsvergunning is vastgelegd. Met het vergunde rookgasdebiet, in combinatie met de verlaging van de relevante jaargemiddelde grenswaarden, is om die reden geen toename van de uitstoot van stikstofdioxide en ammoniak vergund. De rechtbank ziet in wat eisers hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het vergunde rookgasdebiet niet handhaafbaar of haalbaar is.
Zoutzuur
5. Eisers constateren dat de jaargemiddelde emissiegrenswaarde voor zoutzuur (HCl) is verhoogd van 5 naar 8 mg/Nm³. Zij betogen dat de verhoging van deze grenswaarde ontoereikend is gemotiveerd. Eisers wijzen er op dat over het jaar 2022 aan zoutzuur jaargemiddeld 5,67mg/Nm³ is uitgestoten. Eisers zien dan ook niet in waarom de jaargemiddelde norm naar 8mg/Nm³ moet worden verhoogd. Eisers voeren aan dat verweerder en REC ten onrechte de eerdere norm van 9 mg/Nm³, waarbij had te gelden dat de norm op 5 mg/Nm³ was gesteld maar dat daarbij 4 mg/Nm³ mocht worden opgeteld als meetonzekerheid, als vergund recht zien. Eisers constateren dat de HCl norm overeenkomt met het hoogste, nog net toegestane vervuilingsniveau. Eisers zijn van mening dat verweerder de dynamische aard van de regelgeving miskent die gericht is op een proactieve verbetering van de milieuprestatie door de REC. Eisers vragen zich ook af of dit geen negatieve gevolgen heeft voor omliggende Natura 2000-gebieden.
5.1.
Verweerder stelt dat de grenswaarde voor de jaargemiddelde concentratie van HCI aanvullend is opgelegd naast de op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer al geldende grenswaarden voor de halfuur- en daggemiddelde concentratie, die eveneens 8 mg/Nm³ bedragen. Dit leidt tot een lagere emissie dan mogelijk is volgens de uiterste range van BBT uit de BREF Afvalverbranding 2019. Verweerder vindt dat voldoende is gemotiveerd waarom de jaargemiddelde norm voor zoutzuur aanvaardbaar is. Het effect van de HCl-emissies op de omgeving is volgens verweerder verwaarloosbaar, terwijl aan een verlaging juist allerlei nadelige gevolgen voor het milieu zouden zijn verbonden. Om te voldoen aan de eerdere norm van 5 mg/Nm³ bij een kleiner betrouwbaarheidsinterval, moeten er in het bedrijfsproces meer chemicaliën worden gedoseerd. Verweerder is tot de conclusie gekomen dat dit niet proportioneel is vanwege de kosten en de negatieve invloed op het milieu.
5.2.
De StAB geeft allereerst aan dat tussen partijen niet in geschil is dat een lagere jaargemiddelde concentratie dan 8 mg/Nm³ technisch gezien haalbaar is voor REC. Ook volgens REC zelf is het in beginsel haalbaar om aan de voorheen vergunde 5 mg/Nm³ als grenswaarde voor de jaargemiddelde concentratie te voldoen. Volgens verweerder en REC is daarvoor echter een flinke overdosering aan bicarbonaat noodzakelijk. Verweerder en REC zien deze overdosering in het productieproces als disproportioneel gezien de financiële kosten en de kosten voor het milieu (cross-media effecten). De StAB concludeert dat de afweging van verweerder- mede gelet op het feit dat de in het bestreden besluit gestelde norm nog binnen de BBT-range valt – navolgbaar is.
5.3.1.
De rechtbank stelt vast dat verweerder met de verhoging van het jaargemiddelde de norm voor uitstoot van zoutzuur heeft verhoogd. Zoals verweerder terecht heeft gesteld, dient deze grenswaarde voor de jaargemiddelde concentratie naast de grenswaarden voor het halfuur- en daggemiddelde concentratie van eveneens 8 mg/Nm³ te worden nageleefd. Afgevraagd kan worden, en zo begrijpt de rechtbank ook het betoog van eisers, of deze grenswaarde voor de jaargemiddelde concentratie nog betekenis heeft naast die grenswaarden voor de halfuur- en daggemiddelde concentratie. In het bestreden besluit en ter zitting heeft verweerder toegelicht dat bij een daggemiddelde met een hogere meetonzekerheid rekening mag worden gehouden dan bij de aangevraagde jaargemiddelde emissie. Hierdoor heeft het toevoegen van een jaargemiddelde, waarbij de meetcorrectie lager is, (meer)waarde. De rechtbank kan volgen dat hierdoor “strakker” op de norm gestuurd moet worden en daarom inderdaad sprake is van een toegevoegde waarde.
5.3.2.
In het Activiteitenbesluit milieubeheer is geen grenswaarde voor de jaargemiddelde emissie van zoutzuur in de lucht opgenomen. Voor de REC geldt echter, gelet op artikel 5.30, tweede lid, van het Activiteitenbesluit, de in vergunningvoorschrift opgenomen grenswaarde voor de jaargemiddelde emissie van zoutzuur van 8 mg/Nm3. Voorheen was dat 5 mg/Nm³. De keuze van verweerder om het aangevraagde jaargemiddelde van 8 mg/Nm³ te accepteren, in plaats van de voorheen vergunde lagere waarde zoals eisers graag zien, acht de rechtbank, net als de StAB, navolgbaar. Hierbij neemt de rechtbank in overweging dat verweerder deze keuze nader heeft onderbouwd door te wijzen op financiële kosten en een hogere belasting voor het milieu, en deze onderbouwing door eisers niet gemotiveerd is bestreden.
5.3.3.
Voor zover eisers menen dat de hoger toegestane zoutzuuruitstoot negatieve effecten heeft op het Natura 2000-gebieden verwijst de rechtbank naar het rapport van Koolstra advies van 3 februari 2022. Koolstra komt tot de conclusie dat de toename van de maximale zure depositie zeer klein en verwaarloosbaar is ten opzichte van het verschil tussen de actuele zuurdepositie en de hoeveelheid waarmee rekening is gehouden bij het vaststellen van de kritische depositiewaarde. Om die reden wordt geconcludeerd dat de toename in geen geval kan leiden tot significante negatieve effecten op Natura 2000-gebieden. Eisers hebben dit rapport niet gemotiveerd bestreden zodat geen aanleiding bestaat om deze conclusie niet te volgen.
De beroepsgrond slaagt niet.
BBT
6. Eisers hebben aangevoerd dat het toestaan van bovengenoemde ontwikkelingen in strijd is met de eis voor vergunninghouder om optimaal gebruik te maken van ingebouwde beste beschikbare technieken (hierna: BBT) en daarmee de plicht om de uitstoot van schadelijke stoffen voortdurend zo veel mogelijk te minimaliseren. Het laten opereren van een inrichting onder het niveau van de aangegeven maximumgrens, is daarmee volgens eisers niet in overeenstemming.
6.1.
Verweerder is het niet eens met de stelling dat de bedrijfsvoering niet in overeenstemming is met BBT. REC moet namelijk nog steeds voldoen aan de geldende daggemiddelde normen die van toepassing zijn op basis van het
Activiteitenbesluit milieubeheer en de BBT-conclusies in de BREF Afvalverbranding 2019. Voor HCl geldt bovendien de eis van het jaargemiddelde in aanvulling op het voldoen aan de emissiegrenswaarden voor de daggemiddelde grenswaarden. Dit is hiermee al strenger dan strikt noodzakelijk. De rechtbank kan verweerder hierin volgen. Hierbij neemt de rechtbank in overweging dat de keuze voor een hoger jaargemiddelde voor HCl tevens is ingegeven door de keuze om op andere terreinen minder milieubelastend te opereren.
De beroepsgrond slaagt niet.
Kustlijnfumigatie
7. Eisers voeren aan dat de uitgevoerde verspreidingsberekeningen de toets aan eisen van deugdelijkheid niet kunnen doorstaan. Daarbij verwijzen eisers naar de eerder ingebrachte zienswijze van 12 september 2022, onderdeel 15. Het effect van kustlijnfumigatie op de pluim(hoogte) en de gevolgen daarvan voor het milieu zijn volgens eisers ten onrechte niet meegenomen in de berekeningen.
7.1.
Volgens verweerder heeft deze beroepsgrond geen betrekking op onderhavige procedure. Het betoog dat de verspreidingsberekeningen niet zouden kloppen als gevolg van kustlijnfumigatie is al eerder beoordeeld en onjuist gebleken.
7.2.
De effecten van het gewijzigde rookgasdebiet, de gewijzigde temperatuur en de gewijzigde emissieconcentraties zijn beschouwd in een luchtkwaliteitsonderzoek en in een
effectbeoordeling voor stikstof- en zuurdepositie. De StAB ziet in hetgeen door eisers is
aangevoerd geen aanleiding om aan de uitkomst van de uitgevoerde
verspreidingsberekeningen te twijfelen. Verder heeft StAB aangegeven dat het aspect kustlijnfumigatie geen verband houdt met het bestreden besluit en reeds in eerdere procedures is beoordeeld.
7.3.
De rechtbank stelt voorop dat de StAB geen aanleiding ziet om aan de uitkomst van de uitgevoerde verspreidingsberekeningen te twijfelen. De rechtbank ziet in wat eisers hebben aangevoerd geen aanleiding om daarover anders te oordelen. De rechtbank stelt verder vast dat eisers het betoog dat de verspreidingsberekeningen niet deugen eerder hebben ingebracht in het beroep tegen de oprichtingsvergunning van 5 oktober 2010 dat bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) is behandeld. In de uitspraak van 14 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV8798 is deze beroepsgrond besproken. De AbRS heeft geoordeeld dat “
wat er ook zij van de toepasbaarheid van het gehanteerde rekenmodel, uit de overgelegde berekeningen blijkt dat kustlijnfumigatie, nog daargelaten de vraag of met dit verschijnsel rekening moet worden gehouden, in dit geval geen significante invloed heeft op de uitkomst van de berekeningen”.De AbRS heeft de oprichtingsvergunning in stand gelaten die daarmee onherroepelijk is geworden. De rechtbank ziet in hetgeen eisers in deze procedure hebben aangevoerd geen aanleiding om thans anders over het betrekken van kustlijnfumigatie te oordelen, en ziet in het aangevoerde evenmin aanleiding om daarover een nader advies te laten uitbrengen door de StAB.
wat er ook zij van de toepasbaarheid van het gehanteerde rekenmodel, uit de overgelegde berekeningen blijkt dat kustlijnfumigatie, nog daargelaten de vraag of met dit verschijnsel rekening moet worden gehouden, in dit geval geen significante invloed heeft op de uitkomst van de berekeningen”.De AbRS heeft de oprichtingsvergunning in stand gelaten die daarmee onherroepelijk is geworden. De rechtbank ziet in hetgeen eisers in deze procedure hebben aangevoerd geen aanleiding om thans anders over het betrekken van kustlijnfumigatie te oordelen, en ziet in het aangevoerde evenmin aanleiding om daarover een nader advies te laten uitbrengen door de StAB.
De beroepsgrond slaagt niet.
Dubbel gridonderzoek
8. Eisers voeren aan dat geen dubbel gridonderzoek naar de temperaturen en zuurstofpercentages in de verbrandingskamer van REC heeft plaatsgevonden.
8.1.
Verweerder geeft aan dat de vereiste verificatiemetingen wel zijn verricht en dat op een eerder handhavingsverzoek van eisers al is beslist door de AbRS. De AbRS heeft hierover geoordeeld dat er een verificatiemeting is verricht en dat verweerder hierop niet hoefde te handhaven. Verweerder verwijst daarvoor naar de uitspraken van 28 oktober 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2498 en ECLI:NL:RVS:2020:2554).
8.2.
De StAB merkt hierover op dat het door eisers genoemde onderzoek betrekking heeft op de verbrandingsomstandigheden in de verbrandingskamer die vereist zijn voor het verbanden van huishoudelijk afval en afval dat daaraan is gelijkgesteld. De StAB wijst erop dat het hogere rookgasdebiet niet het gevolg is van een aanpassing van de verbrandingsomstandigheden. De StAB acht de uitvoering van een gridonderzoek niet relevant in deze beroepsprocedure.
8.3.
De rechtbank ziet in wat eisers hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het bestreden besluit geen stand kan houden. De rechtbank volgt het advies van de StAB en komt tot het oordeel dat eisers hebben aangevoerd over het gridonderzoek, wat daar verder van zij in het licht van de uitspraken waar verweerder naar heeft verwezen, niet relevant is in deze procedure. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
Conclusie en gevolgen
9. Gelet op bovenstaande is het beroep ongegrond. Er bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Hardenberg, voorzitter, en mr. T.A. Oudenaarden en mr. V. van Dorst, rechters, in aanwezigheid van mr. A.M. Veenstra, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 maart 2025.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage
Wabo
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder e, onder 2, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het veranderen of veranderen van de werking van een inrichting verboden zonder omgevingsvergunning.
Ingevolge artikel 2.3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is het verboden te handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning dat betrekking heeft op activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e.
Activiteitenbesluit milieubeheer
In artikel 5.19 van het Abm zijn emissie-eisen voor de inrichting opgenomen die betrekking hebben op grenswaarden voor diverse stoffen, waarbij de beoordelingsduur is gesteld als halfuur- en daggemiddelde waarden. Het betreft hierbij voor HCI een halfuur- en daggemiddelde van maximaal 8 mg/Nm³.