Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 21/2835
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 maart 2024 in de zaak tussen
[eiseres], uit [woonplaats], eiseres
(gemachtigde: mr. E.J.H. Plambeck),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Drenthe, het college
(gemachtigde: mr. B. Arentz).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep tegen de ambtshalve wijziging van de omgevingsvergunningen voor het composteringsbedrijf van eiseres.
1.1.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 1 februari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres met [naam] en [naam] en de gemachtigde van het college met E. Visscher, R. Struik en mr. M. Pama.
1.3.
Tijdens de zitting op 1 februari 2024 is ook het beroep van eiseres tegen het buiten behandeling stellen van een aanvraag om een revisievergunning behandeld (LEE 21/2716). In die zaak wordt afzonderlijk uitspraak gedaan.
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt de ambtshalve wijziging van de omgevingsvergunningen voor het composteringsbedrijf van eiseres. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
3. De rechtbank verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Feiten
4. Op 21 augustus 2006 heeft het college een oprichtingsvergunning verleend voor het in werking hebben van een inrichting voor het composteren van 17.000 ton natuurlijke materialen aan de [adres] in [plaats]. Er mag maximaal 6.500 ton bermmaaisel, 6.000 ton takken, 500 ton stobben, 2.000 ton blad en 2.000 ton gras per jaar worden verwerkt tot compost.
4.1.
Bij besluit van 23 juli 2013 is door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Borger-Odoorn (van rechtswege) een vergunning verleend voor het wijzigen van de inrichting. Daarbij is de composteringscapaciteit vergroot tot totaal 32.000 ton materiaal omdat vanaf dan ook 15.000 ton tuinbouwafval mag worden geaccepteerd.
4.2.
Eiseres exploiteert de inrichting sinds september 2019.
4.3.
Op 27 juli 2021 heeft het college de vergunning van 21 augustus 2006 ambtshalve gewijzigd. De voorschriften uit hoofdstuk 1 (Groencompostering) van het besluit van 27 juli 2021 komen in de plaats van de voorschriften uit hoofdstuk 5 van de omgevingsvergunning van 21 augustus 2006. Verder heeft het college besloten dat het voorschrift 4.1.2 van de vergunningen van 21 augustus 2006 en 23 juli 2013 wordt ingetrokken.
4.4.
Eiseres heeft hiertegen beroep ingesteld (LEE 21/2835) en de voorzieningenrechter gevraagd het besluit van 27 juli 2021 te schorsen (LEE 21/2684).
4.5.
De voorzieningenrechter heeft op 11 november 2021 het verzoek om voorlopige voorziening toegewezen en het besluit van 27 juli 2021 geschorst tot zes weken nadat uitspraak op de beroepen met LEE 21/2716 en LEE 21/2835 is gedaan.
4.6.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (STAB) heeft op 7 maart 2022 op verzoek van de rechtbank advies uitgebracht. Partijen hebben gereageerd op dit advies en de STAB heeft op 11 juli 2022 en 12 augustus 2022 gereageerd op de reacties van partijen op het STAB-advies.
Overgangsrecht
5. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een ambtshalve besluit met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is voorbereid en van het te nemen besluit een ontwerp ter inzage is gelegd vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.4, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit onherroepelijk wordt.
5.1.
Het ontwerpbesluit is vanaf 29 april 2021 ter inzage gelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Grondslag en bevoegdheid besluitvorming
6. Eiseres voert aan dat in het besluit onvoldoende is gemotiveerd waarom vanwege geurhinder en broei sprake is van een ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu die noopt tot het aanpassen van de vigerende vergunning.
6.1.
De rechtbank stelt vast dat in artikel 2.31 van de Wabo meerdere grondslagen worden gegeven voor het wijzigen van vergunningvoorschriften. Op grond van artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo moet het bevoegd gezag voorschriften wijzigen als – samengevat – de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu daartoe aanleiding geeft. Op grond van artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo moet het bevoegd gezag de voorschriften wijzigen als een van rechtswege verleende omgevingsvergunning is verleend en deze tot ernstige nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving leidt. Bij de toepassing van artikel 2.31, eerste lid, van de Wabo heeft het college heeft geen beleidsruimte. In artikel 2.31, tweede lid, van de Wabo zijn discretionaire bevoegdheden tot het wijzigen van vergunningvoorschriften opgenomen. Daar heeft het college wel een zekere beleidsruimte voor een belangenafweging.
6.2.
In het bestreden besluit staat dat het college de vergunningvoorschriften heeft gewijzigd op grond van artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo. In het verweer en op de zitting is aangegeven dat de vergunning primair is gewijzigd omdat de in 2013 verleende omgevingsvergunning van rechtswege tot nadelige gevolgen leidt aangezien de in 2013 toegevoegde acceptatie van 15.000 ton tuinbouwafval, niet overeenkomt met de in 2006 vergunde wijze van compostering. Die toelichting van het college duidt op een ambtshalve wijziging op grond van artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Anders dan het college op zitting heeft betoogd, is het ontbreken van duidelijkheid over de grondslag meer dan een “technicality”. De rechtbank begrijpt de wens van het college voor een inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluit en de opgenomen voorschriften, maar de gekozen grondslag voor de ambtshalve wijziging, vormt mede het toetsingskader voor de rechtbank.
6.3.
Voor zover het college aan het bestreden besluit artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo ten grondslag heeft willen leggen, overweegt de rechtbank als volgt. De rechtbank is van oordeel dat het college onvoldoende heeft onderbouwd dat de wijziging van de voorschriften van de van rechtswege verleende omgevingsvergunning uit 2013 nodig is om ernstige nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving te voorkomen, of, voor zover zodanige gevolgen niet kunnen worden voorkomen, deze zoveel mogelijk te beperken.
6.3.1.
De rechtbank stelt vast dat de van rechtswege verleende omgevingsvergunning dateert uit 2013 en het college pas in 2021 is overgegaan tot het ter inzage leggen van een ontwerpbeschikking voor ambtshalve wijziging. Daargelaten het tijdsverloop tussen deze besluiten, overweegt de rechtbank dat uit het bestreden besluit niet blijkt welke ernstige nadelige gevolgen voor de fysieke omgevingsvergunning het gevolg zijn van de van rechtswege verleende omgevingsvergunning uit 2013. Ook op de zitting heeft het college niet kunnen toelichten welke ernstige nadelige gevolgen van de van rechtswege verleende vergunning uit 2013, aanleiding zijn geweest voor het bestreden besluit. De verwijzing van het college naar een broei-incident en een reeks geurklachten in het najaar van 2020 is naar het oordeel van de rechtbank daartoe onvoldoende. Daarbij ziet het bestreden besluit niet zozeer op aanpassing van de (gevolgen van de) van rechtswege verleende vergunning uit 2013, maar grotendeels op aanpassing van de bestaande voorschriften uit de vergunning van 2006. In het bestreden besluit is weliswaar voorschrift 4.1.2 van de omgevingsvergunning 2013 ingetrokken, maar in dat voorschrift was alleen bepaald dat totaal 32.000 ton groenafvalstromen (waaronder 15.000 ton tuinbouwafval) mocht worden geaccepteerd. In het bestreden besluit is geen specificatie van hoeveelheden te accepteren afvalstromen opgenomen maar is nog steeds opgenomen dat maximaal 32.000 ton groenafval, mag worden gecomposteerd. In zoverre lijkt van een beperking van (de gevolgen van) de vergunning van 2013 geen sprake.
6.4.
Voor zover het college aan het bestreden besluit artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo ten grondslag heeft willen leggen, heeft het college naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende onderbouwd dat de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu veroorzaakt, gezien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu, verder kunnen, of, gezien de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu, verder moeten worden beperkt.
6.4.1.
Tussen partijen staat niet ter discussie dat voor afvalverwerkende bedrijven zoals dat van eiseres, in 2018 nieuwe BBT-conclusies zijn gepubliceerd. In het bestreden besluit heeft het college opgenomen dat eiseres moet voldoen aan de best beschikbare technieken uit de BREF Afvalbehandeling en dat om te voldoen aan de BBT-conclusies 1, 2 en 12, de voorschriften 1.1.21 (milieubeheerssysteem), 1.1.22 (acceptatie en sorteringsysteem) en 1.1.23 (geurbeheersplan) zijn opgenomen in het bestreden besluit. Deze korte toelichting is op zichzelf al een summiere motivering voor het gebruik van de bevoegdheid van artikel 2.31, aanhef en onder b, van de Wabo, maar biedt in ieder geval geen grondslag voor de overige gewijzigde vergunningvoorschriften.
6.5.
De rechtbank is van oordeel dat het college, noch in het bestreden besluit, noch in het verweer of op de zitting, afdoende heeft onderbouwd waarom er noodzaak was tot het wijzigen van de vergunningvoorschriften op grond van artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b of c, van de Wabo. Hoewel de tekst van het bestreden besluit ook lijkt te verwijzen naar het wijzigen van de voorschriften op grond van artikel 2.31, tweede lid, van de Wabo – het bestreden besluit spreekt over “kunnen wijzigen” – heeft het college dit (desgevraagd) niet op zitting aangevoerd als mogelijke grondslag. Het bestreden besluit lijkt op een gedeeltelijke ambtshalve revisie maar een dergelijke bevoegdheid had het college niet op grond van de Wabo.
6.6.
Het ontbreken van een onderbouwing van de noodzaak van wijziging van de voorschriften is voor de rechtbank aanleiding om het bestreden besluit te vernietigen. De rechtbank komt daarom niet toe aan de inhoudelijke bespreking van de beroepsgronden ten aanzien van de opgenomen voorschriften.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is gegrond omdat het besluit van 27 juli 2021 in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht niet deugdelijk is gemotiveerd. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit.
7.1.
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten.
Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 875,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend (1 punt), een schriftelijke zienswijze ingediend na verslag van het deskundigenonderzoek (0,5 punt) en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen (1 punt). De vergoeding bedraagt dan in totaal € 2.187,50.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 27 juli 2021;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 360,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 2.187,50 aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.S. van den Berg, voorzitter, en mr. E. Hardenberg en mr. D. Pool, leden, in aanwezigheid van mr. S.G. Steenbergen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 12 maart 2024.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.