Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummers: LEE 21/2716
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 maart 2024 in de zaak tussen
[eiseres 1], uit [woonplaats], eiseres
(gemachtigde: mr. E.J.H. Plambeck),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Drenthe, het college
(gemachtigde: mr. B. Arentz).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep tegen het niet in behandeling nemen van de aanvraag voor een revisievergunning voor het composteringsbedrijf van eiseres.
1.1.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 1 februari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres met [naam] en [naam] en de gemachtigde van het college met E. Visscher, R. Struik en mr. M. Pama.
1.3.
Tijdens de zitting op 1 februari 2024 is ook het beroep van eiseres tegen de ambtshalve wijziging van de vergunningvoorschriften behandeld (LEE 21/2835). In die zaak wordt afzonderlijk uitspraak gedaan.
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt het niet verder in behandeling nemen van de aanvraag voor een revisievergunning voor het composteringsbedrijf van eiseres. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
3. De rechtbank verklaart het beroep gegrond
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Feiten
4. Op 21 augustus 2006 heeft het college een oprichtingsvergunning verleend voor het in werking hebben van een inrichting voor het composteren van 17.000 ton natuurlijke materialen aan de [adres] in [plaats]. Er wordt maximaal 6.500 ton bermmaaisel, 6.000 ton takken, 500 ton stobben, 2.000 ton blad en 2.000 ton gras per jaar verwerkt tot compost.
4.1.
Op 23 juli 2013 is door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Borger-Odoorn (van rechtswege) een vergunning verleend voor het wijzigen van de inrichting. Daarbij is de composteringscapaciteit vergroot tot totaal 32.000 ton materiaal omdat ook 15.000 ton tuinbouwafval mag worden geaccepteerd.
4.2.
Eiseres exploiteert de inrichting sinds september 2019.
4.3.
Op 26 februari 2021 heeft eiseres een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor revisie van de eerder verleende vergunningen, het vergroten van de capaciteit en het veranderen van de composteringsmethode. Bij die aanvraag is een geurrapport ‘Geuronderzoek voor [eiseres 1], februari 2021’ gevoegd. In het geurrapport is een geuremissie berekend aan de hand van de emissiekengetallen die zijn vastgesteld na eerdere metingen bij de firma [bedrijf] in [plaats].
4.4.
Op 10 maart 2021 heeft het college eiseres in de gelegenheid gesteld om de aanvraag aan te vullen met een onderbouwing van de aangevraagde capaciteit en een geurrapport waaruit blijkt dat de aangevraagde activiteiten geen onaanvaardbare geurbelasting zullen veroorzaken. Het college heeft aangegeven dat het aangevraagde geurhinderniveau op grond van het geurbeleid niet aanvaardbaar en daarmee niet vergunbaar is. Het college vindt de door eiseres in het geuronderzoek gehanteerde kengetallen onvoldoende onderbouwd en aannemelijk omdat in de vooropslag anaerobe omstandigheden heersen die meer geur veroorzaken en omdat de emissiekengetallen bij [bedrijf] zijn bepaald met één lijzijdemeting. Volgens het college is één lijzijdemeting te onbetrouwbaar om op basis daarvan kengetallen vast te stellen.
4.5.
Op 1 juni 2021 heeft eiseres aanvullende gegevens overgelegd waaronder een aanvullend geurrapport ‘Geuronderzoek voor [eiseres 1], mei 2021’.
4.6.
Op 25 juni 2021 heeft het college de aanvraag buiten behandeling gelaten, omdat een geurrapport ontbreekt waaruit blijkt dat de aangevraagde activiteiten geen onaanvaardbare geurbelasting zullen veroorzaken. Het college overweegt daartoe dat:
- de onderbouwing van de lage emissiekengetallen nog steeds onvoldoende is om deze te mogen hanteren;
- het aangevraagde geurhinderniveau is gebaseerd op te lage emissiekengetallen en daardoor te laag is ingeschat;
- het te laag ingeschatte geurhinderniveau de richtwaarden voor hinderlijke geur in het geurbeleid overschrijdt;
- het aanvullend geurrapport niet aantoont dat de geurbelasting als gevolg van de aangevraagde activiteiten lager zal zijn dan de huidige - van rechtswege vergunde - geurbelasting.
4.7.
Eiseres heeft hiertegen rechtstreeks beroep ingesteld.
4.8.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (STAB) heeft op 7 maart 2022 op verzoek van de rechtbank advies uitgebracht. Partijen hebben gereageerd op dit advies en de STAB heeft op 11 juli 2022 en 12 augustus 2022 gereageerd op de reacties van partijen op het STAB-advies.
Overgangsrecht
5. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
5.1.
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 26 februari 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Grondslag en omvang van het geschil
6. Een bestuursorgaan kan op grond van artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder a tot en met c, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) besluiten een aanvraag niet te behandelen. In het bestreden besluit is niet genoemd op welke grondslag de aanvraag niet in behandeling is genomen. Uit het besluit en het verweer van het college blijkt dat beoogd is om de aanvraag niet in behandeling te nemen op grond van artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb. De verstrekte gegevens en bescheiden zijn volgens het college onvoldoende voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking.
6.1.
Uit de stukken en op de zitting is verder gebleken dat partijen een inhoudelijke beoordeling van de geurrapporten beogen. De omvang van de procedure bij de rechtbank wordt echter bepaald door het bestreden besluit van 25 juni 2021. Deze procedure gaat daarom alleen over de vraag of het college de aanvraag van eiseres van 26 februari 2021 terecht buiten behandeling heeft gesteld.
Emissiekengetallen
7. Eiseres voert aan dat de geuremissie is berekend aan de hand van de emissiekengetallen die zijn vastgesteld na eerdere metingen bij de firma [bedrijf] in [plaats] omdat daar een identieke wijze van compostering met een identieke samenstelling van het materiaal wordt bedreven. De aangevraagde werkwijze verschilt van reguliere composteringen en daarom zijn de BVOR-kengetallen die normaliter worden gebruikt bij beoordeling van aanvragen voor de door eiseres aangevraagde situatie niet bruikbaar. De emissiekengetallen bij [bedrijf] zijn bepaald door middel van lijzijdemetingen. Lijzijdemetingen zijn de aangewezen methode conform de NTA 9065 om de emissies van dit type geurbronnen te bepalen.
7.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat BVOR-kengetallen niet bruikbaar zijn voor de aangevraagde activiteiten maar die kengetallen vormen voor het college wel een referentiekader. De kengetallen uit de geurrapporten van eiseres zijn een factor 19 tot 38 lager dan de BVOR-kengetallen. Dit is niet realistisch omdat het te composteren groenafval uit bijna 100% agrarisch afval bestaat en uit onderzoek blijkt dat bij compostering van meer dan 10% agrarisch afval meer geur vrijkomt. Lijzijdemetingen zijn een erkende methode om geuremissie uit oppervlaktebronnen te bepalen maar kunnen in de praktijk zeer onnauwkeurig zijn doordat bijvoorbeeld het fluxraam niet groot genoeg is. In algemene zin veroorzaakt de vooropslag onder anaerobe omstandigheden (zonder zuurstof) meer geuremissie. In de geurrapporten wordt niet onderbouwd dat de anaerobe omstandigheden niet leiden tot hogere emissies.
7.2.
In het verslag van 7 maart 2022 heeft de STAB met betrekking tot de kengetallen geadviseerd dat de aanvraag voldoende informatie bevatte om de te verwachten geurbelasting voor de omgeving te kunnen beoordelen. De loef-lijzijdemeting bij [bedrijf] is volgens de NTA 9065 uitgevoerd. De STAB concludeert verder dat de praktijk aantoont dat door de vooropslag - waarbij het materiaal met rust wordt gelaten, een proces dat het midden houdt tussen inkuilen en extensief composteren - het groenafval een groot deel van zijn geurpotentieel verliest waardoor het daaropvolgende composteerproces tijdens het omzetten tot lagere geurpieken leidt. De lage geuremissies bij [bedrijf] zijn volgens de STAB geloofwaardig. De STAB concludeert dat er een grote mate van overeenkomst is bij de vooropslag en het composteren tussen [bedrijf] en het bedrijf van eiseres. De STAB is daarom van mening dat de berekende geurvracht van de aangevraagde situatie bij de inrichting van eiseres aan de hand van de op metingen gebaseerde gegevens van [bedrijf], aannemelijk is gemaakt.
7.3.
In zijn reactie op het verslag van de STAB geeft het college onder andere aan dat bij [bedrijf] geen gebruik is gemaakt van geurmetingen, maar van aannames. Omdat de vooropslag niet tegen inregenen is beschermd en niet van de lucht afgesloten is, is dit niet vergelijkbaar met inkuilen en zijn de verwijzingen naar rapporten waarin wel met ingekuild materiaal gewerkt wordt, zinledig. De metingen bij [bedrijf] zijn bovendien uitgevoerd bij zeer koud weer. Bij koud weer is er een minder biologische activiteit en een lagere productie van geur. Uit de geurrapporten van eisers blijkt volgens het college niet dat bij de loef-lijzijdemetingen voldaan is aan de NTA 9065.
7.4.
In haar verslag van 11 juli 2022 geeft de STAB, in reactie op het standpunt van het college, aan dat het proces van inkuilen anders is dan het composteerproces maar dat voldoende aannemelijk is dat de geuremissie tijdens de eerste fase van het proces beperkt is. Het fluxraam wordt berekend en niet ter plekke organoleptisch bepaald. Alleen binnen het fluxraam worden mengmonsters van geur genomen. Dit is conform het bepaalde in de NTA 9065. De STAB ziet geen aanleiding om de eerdere conclusies aan te passen.
7.5.
In hetgeen het college naar voren heeft gebracht, ziet de rechtbank geen aanleiding om af te wijken van de bevindingen en de conclusies van de STAB. Uit de STAB-verslagen volgt dat de kengetallen uit de door eiseres overgelegde geurrapporten op de juiste wijze zijn vastgesteld met de loef-lijzijdemethode. Verder volgt uit de STAB-verslagen dat de berekende geurvracht van de aangevraagde situatie bij de inrichting van eiseres aannemelijk is gemaakt. De enkele stellingen van het college zijn onvoldoende om te twijfelen aan de conclusies van de STAB. Het college heeft zich in het bestreden besluit dan ook ten onrechte op het standpunt gesteld dat de onderbouwing van de lage emissiekengetallen onvoldoende is om deze helemaal niet te mogen hanteren. Hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank dat het bestreden besluit om de aanvraag niet in behandeling te nemen, in strijd met artikel 4:5 van de Awb is genomen. Deze grond van eiseres slaagt.
7.6.
Dat voor de metingen met de Linvalldoos door de STAB in het eerste verslag van 7 maart 2022 niet kon worden vastgesteld of die meting is uitgevoerd conform de NTA 9065, doet hier niet aan af omdat de metingen met de Lindvalldoos volgens het bestreden besluit geen aanleiding zijn geweest om de aanvraag niet verder in behandeling te nemen. Overigens heeft eiseres met de aanvullende notitie van 21 april 2022 volgens de STAB aangetoond dat de metingen met de Lindvalldoos aan de eisen uit de NTA 9065 voldeden.
Hinderlijkheid
8. Eiseres voert verder nog aan dat gezien de hedonische waarden als gemeten bij een vergelijkbaar composteringsproces als aangevraagd én gezien ervaringen bij andere composteringen, in het aanvullend geurrapport terecht is getoetst aan de categorie ‘minder hinderlijk’ uit het beleid.
8.1.
Het college stelt dat op grond van het geurbeleid van de provincie Overijssel, het toetsingskader voor minder hinderlijke geur alleen mag worden toegepast als bij een hedonische waarde van –2 de concentratie hoger is dan 5 ouE/m3. Bij drie van de zes geuren/geurbronnen die zijn onderzocht is de geurconcentratie lager dan 5 ouE/m3 bij een hedonische waarde van -2. Een geurconcentratie lager dan 5 ouE/m3 is volgens het beleid (zeer) hinderlijk. Vanwege de grote hoeveelheid tuinbouwafval zal de geur die vrijkomt bij het composteren vergelijkbaar zijn met het composteren van GFT en die geur is altijd hinderlijk. In het geurrapport van [bedrijf] staat niets over de grootte van het geurpanel dat de hedonische waarde heeft bepaald en daardoor is niet te controleren of voldaan is aan de NVN 2818.
8.2.
De rechtbank overweegt dat voor een discussie over de toepasselijke richtwaarden voor geur, geen plaats is in deze procedure over de toepassing van artikel 4:5 van de Awb. Bij artikel 4:5 van de Awb gaat het om een inventarisatie van de compleetheid van de ingediende stukken. De vraag of de gehanteerde kengetallen op de juiste wijze zijn vastgesteld, kan wel van belang zijn bij de beoordeling van de compleetheid van de stukken maar de vraag of de geur die vrijkomt bij de beoogde bedrijfsvoering moet worden gekwalificeerd als hinderlijk of minder hinderlijk, is inhoudelijk van aard. Die inhoudelijke beoordeling in het besluit van 25 juni 2021 kan geen aanleiding zijn om de aanvraag niet in behandeling te nemen. Als blijkt dat een aanvraag niet voor inwilliging vatbaar is, hoort er een inhoudelijke beslissing tot afwijzing van de aanvraag te volgen.
Conclusie en gevolgen
9. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 4:5, eerste lid, onder c, van de Awb. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet gelet op de aard van het geconstateerde gebrek, geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing over de aanvraag te nemen. Ook draagt de rechtbank niet aan het college op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Dit omdat dit volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen.
9.1.
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak.
9.2.
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten.
Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 875,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend (1 punt), een schriftelijke zienswijze ingediend na verslag van het deskundigenonderzoek (0,5 punt) en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen (1 punt). De vergoeding bedraagt dan in totaal € 2.187,50.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 25 juni 2021;
- draagt het college op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 360,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 2.187,50 aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.S. van den Berg, voorzitter, en mr. E. Hardenberg en mr. D. Pool, leden, in aanwezigheid van mr. S.G. Steenbergen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 12 maart 2024.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.