ECLI:NL:RBNNE:2024:837

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND

Zittingsplaats Groningen

Bestuursrecht

zaaknummers: LEE 23/5467 en LEE 24/352

uitspraak van de voorzieningenrechter van 14 maart 2024 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen

[eisers], uit [woonplaats], eisers

(gemachtigde: mr. A. Durmus),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Emmen

(gemachtigde: mr. K. Croezen).

Inleiding

1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening en het beroep van eisers tegen de opgelegde last onder dwangsom voor het bouwen van een schuur zonder omgevingsvergunning op het adres [adres] te [woonplaats].

1.1.

Met het bestreden besluit van 14 november 2023 op het bezwaar van eisers heeft het college de last onder dwangsom in stand gelaten.

1.2.

Het college heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift.

1.3.

De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 4 maart 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers met hun gemachtigde en de gemachtigde van het college.

Totstandkoming van het besluit

2. Eisers wonen op het adres [adres] te [woonplaats].

2.1.

Ter plaatse gold ten tijde van het bestreden besluit krachtens het bestemmingsplan “Nieuw-Amsterdam en Veenoord” de bestemming “Wonen - Vrijstaand - of Wonen Twee aaneen”.

2.2.

Tijdens een controle van een toezichthouder op 15 september 2022 is geconstateerd dat op dit perceel een schuur werd gebouwd van 6,25 bij 12,34 meter. De schuur heeft een nokhoogte van 6,24 meter en een goothoogte van 2,40 meter. Voor deze schuur is geen omgevingsvergunning verleend.

2.3.

Het college heeft op 26 september 2022 een bouwstop opgelegd aan eisers met een dwangsom.

2.4.

Op 10 november 2022 heeft het college aan eisers een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom verstuurd.

2.5.

Op 24 februari 2023 heeft een toezichthouder bij een nadere controle geconstateerd dat de schuur niet is verwijderd.

2.6.

Het college heeft eisers op 14 maart 2023 een last onder dwangsom opgelegd. Binnen een termijn van drie maanden moet de schuur worden verwijderd of zo worden aangepast dat wordt voldaan aan de regels voor vergunningvrij bouwen. Indien hier niet aan wordt voldaan wordt een dwangsom verbeurd voor € 5.000,- per week of een deel daarvan, tot een maximumbedrag van € 50.000,-.

2.7.

Eisers hebben op 21 april 2023 bezwaar gemaakt tegen dit besluit.

2.8.

Met de brief van 4 mei 2023 is de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de beslissing op bezwaar.

2.9.

Op 12 juli 2023 heeft een hoorzitting bij de commissie van advies voor de bezwaarschriften van de gemeente Emmen (hierna: de commissie) plaatsgevonden.

2.10.

Met het advies van 9 oktober 2023 heeft de commissie het college geadviseerd om het bezwaar ongegrond te verklaren onder aanvulling van de motivering.

2.11.

Met het bestreden besluit van 16 november 2023 heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard. Daarnaast heeft het college de begunstigingstermijn met dit besluit verlengd tot acht weken na de beslissing op bezwaar.

2.12.

Eisers hebben beroep ingesteld op 20 december 2023 en hebben op die dag het college verzocht om de begunstigingstermijn te verlengen. Het beroep is bij de rechtbank geregistreerd onder het zaaknummer LEE 23/5467.

2.13.

Nadat het college heeft beslist de begunstigingstermijn niet te verlengen hebben eisers een verzoek om voorlopige voorziening ingediend dat zich richt tegen het bestreden besluit. Dit verzoek is bij de rechtbank geregistreerd onder het zaaknummer LEE 24/352.

Beoordeling door de voorzieningenrechter

3. De voorzieningenrechter beoordeelt de opgelegde last onder dwangsom. Hij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.

4. De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af en verklaart het beroep ongegrond
.Wel treft de voorzieningenrechter op grond van artikel 8:72, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) de voorziening dat de begunstigingstermijn met terugwerkende kracht wordt verlengd tot twaalf weken na deze uitspraak. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Overgangsrecht Omgevingswet

5. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom en de invordering daarvan het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven. De last onder dwangsom is opgelegd op 14 maart 2023 en is nog niet volledig verbeurd en betaald. Het oude recht is daarom in deze procedure van toepassing.

Spoedeisendheid en kortsluiting

6. De spoedeisendheid is ter zitting met partijen besproken. Gelet op de hoogte van de dwangsom, de aard van de opgelegde last en de gestelde begunstigingstermijn acht de voorzieningenrechter het spoedeisend belang bij het treffen van een voorlopige voorziening aanwezig.

7. Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist hij ook op het beroep van eisers daartegen. Artikel 8:86 van de Awb maakt dat mogelijk. Deze mogelijkheid is ter zitting met partijen besproken. Partijen hebben aangegeven in te kunnen stemmen met kortsluiting.

Is voor de schuur reeds een omgevingsvergunning verleend?

8. Tussen partijen is niet in geschil dat voor de bouw van de schuur een omgevingsvergunning is vereist op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). Tussen partijen is ook niet in geschil dat het bouwplan in strijd is met de planregels, omdat de maximale oppervlakte voor bijgebouwen van 75 m2 wordt overschreden, de maximale bouwhoogte van 6 meter wordt overschreden en de bouwhoogte van de schuur binnen 3 meter afstand van de perceelsgrens meer dan 3,5 meter bedraagt. In geschil is of voor de schuur reeds een omgevingsvergunning is verleend.

8.1.

Eisers voeren aan dat voor het bouwen van de schuur reeds een omgevingsvergunning is verleend op 5 juli 2013. Op dat moment is een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van de woning van eisers. Op de situatietekening is volgens hen ook de betreffende schuur ingetekend. Eisers verwijzen naar rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de AbRvS), waaruit volgt dat als er vergunningsvrije onderdelen in de aanvraag zijn opgenomen, onmiskenbaar moet blijken voor welke onderdelen van het bouwplan wel en geen omgevingsvergunning wordt aangevraagd.^[1]Indien het college geen vergunning had willen verlenen voor de schuur, had het college bijvoorbeeld een kruis door de schuur moeten plaatsen. Indien er onduidelijkheden bestonden over de aanvraag had het college navraag moeten doen bij eisers of constructietekeningen moeten opvragen. Eisers voeren verder aan dat uit vaste rechtspraak van de AbRvS blijkt dat als uit een aanvraag voor een omgevingsvergunning bouwen blijkt dat sprake zal zijn van strijdig gebruik en het college een omgevingsvergunning verleend, aanleiding bestaat voor het oordeel dat het college ook een omgevingsvergunning voor het strijdige gebruik heeft verleend.^[2]

8.2.

Het college stelt dat uit de aanvraag en de verleende omgevingsvergunning duidelijk blijkt dat alleen een omgevingsvergunning voor het woonhuis is verleend. Bij de aanvraag zitten geen concrete tekeningen of maatvoeringen van de schuur. De schuur staat enkel op één situatietekening als ‘toekomstig te bouwen’ schuur.

8.3.

De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college terecht heeft gesteld dat met de in 2013 verleende omgevingsvergunning niet ook vergunning is verleend voor de schuur. Het enkele feit dat de schuur op één situatietekening als een vlak met globale maatvoering is weergegeven, leidt er niet toe dat de aanvraag ook ziet op de schuur. Daarbij betrekt de voorzieningenrechter dat op de situatietekening staat aangegeven dat het gaat om een ‘toekomstig te bouwen schuur’, de uitvoering nog nader te bepalen is en de nokhoogte ‘± 5,5 meter’ zal zijn. Er zijn geen verdere tekeningen van de schuur aangeleverd met betrekking tot de vormgeving en de constructie van de schuur. Bovendien blijkt ook uit het aanvraagformulier dat enkel een omgevingsvergunning voor een woning is aangevraagd. Alle maatvoering in het aanvraagformulier, zoals bijvoorbeeld de oppervlakte, ziet alleen op de woning. Ook in de projectomschrijving is alleen het bouwen van een woonhuis genoemd. Ten slotte blijkt uit de verleende omgevingsvergunning dat deze alleen ziet op het bouwen van een woning. Eisers hebben geen bezwaar gemaakt tegen die omgevingsvergunning, waardoor deze onherroepelijk is geworden. Dit alles overziend heeft het college terecht gesteld dat duidelijk was dat de aanvraag alleen zag op de woning en ook alleen voor de woning een vergunning is verleend. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.

8.3.1.

Dit betekent tevens dat het college, nu voor de schuur niet eerder een omgevingsvergunning is verleend en wel een omgevingsvergunning is vereist, terecht heeft gesteld dat sprake is van een overtreding.

Reformatio in peius

9. Eisers voeren aan dat de oorspronkelijke last alleen zag op de vermeende overtreding ten aanzien van het bouwen van een bouwwerk zonder vergunning. In het bestreden besluit ziet de last ook op de overtreding van de planregels met betrekking tot de hoogte van de schuur ten opzichte van de zijdelingse perceelgrens. In zoverre is volgens eisers sprake van reformatio in peius.

9.1.

Het college stelt dat geen sprake is van reformatio in peius, omdat alleen een aanvullende motivering is gegeven wat betreft de strijdigheden met het bestemmingsplan en de last niet is gewijzigd.

9.2.

De voorzieningenrechter is van oordeel dat geen sprake is van reformatio in peius. Ter zitting is met partijen besproken dat in het bestreden besluit, naar aanleiding van het advies van de commissie, door het college is vastgesteld dat tevens sprake is van strijd met de in de planregels opgenomen bepaling met betrekking tot de maximale hoogte van het bouwwerk ten opzichte van de perceelgrens. In dat kader is door het college een nadere motivering gegeven in het bestreden besluit. Ter zitting is tevens vastgesteld dat de last in het bestreden besluit niet is gewijzigd ten opzichte van de met het primaire besluit opgelegde last. Die last houdt nog steeds in dat eisers de overtreding moeten beëindigen door ofwel de schuur te verwijderen ofwel de schuur terug te brengen naar een hoogte van 5 meter waardoor de schuur kan worden aangemerkt als een vergunningvrij bouwwerk. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.

Is sprake van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhaving moest afzien?

9.1.

Eisers stellen dat het college van handhaving had moeten afzien omdat het handhavend optreden in dit geval onevenredig is. De schuur staat al jarenlang op het perceel en niemand ondervindt hier hinder van. Het betreft slechts een minimale overschrijding en het is kostbaar om aan de last te voldoen. Ter zitting hebben eisers in dit kader gesteld dat ook bij het terugbrengen van de schuur tot vergunningvrije proporties, de schuur eerst zal moeten worden afgebroken.

9.2.

Daarnaast hebben eisers in het beroepschrift gesteld dat van handhaving zou moeten worden afgezien omdat de buren, die destijds een handhavingsverzoek ingediend hebben, inmiddels zijn verhuisd. Deze beroepsgrond is ter zitting ingetrokken en zal de voorzieningenrechter verder niet bij zijn beoordeling betrekken.

9.3.

De voorzieningenrechter overweegt dat, nu uit het voorgaande volgt dat sprake is van een overtreding, het college een beginselplicht tot handhaving heeft. Dat betekent dat het college in beginsel van zijn bevoegdheid tot handhaving gebruik moet maken, door bijvoorbeeld een last onder dwangsom op te leggen. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.^[3]

9.4.

Ter zitting hebben eisers voor het eerst naar voren gebracht dat zij op 12 februari 2024 een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor de schuur bij het college hebben ingediend. Die aanvraag was nog niet ingediend ten tijde van het bestreden besluit en is daarom ook niet door het college bij het bestreden besluit betrokken. Het college heeft zich in het voornemen van 10 november 2022 op het standpunt gesteld niet mee te willen werken aan legalisatie. Dat standpunt is nadien niet gewijzigd. Nu geen sprake was van een aanvraag ten tijde van het bestreden besluit en het college zich reeds op het standpunt had gesteld niet mee te willen werken aan legalisatie, was geen sprake van concreet zicht op legalisatie ten tijde van het bestreden besluit.^[4]Dat is in bezwaar en in het beroepschrift overigens ook niet bestreden. Dat laat overigens onverlet dat het college nog wel zal moeten beslissen op de ingediende aanvraag voor een omgevingsvergunning. Dat geeft echter geen reden om zicht op legalisatie aan te nemen ten tijde van het bestreden besluit.

9.5.

De voorzieningenrechter is verder van oordeel dat handhavend optreden in dit geval niet zodanig evenredig is dat het college hiervan had moeten afzien. Hiertoe overweegt de voorzieningenrechter dat hij de belangen van eisers inziet, maar niet is gebleken dat de belangen van eisers door de handhaving onevenredig worden aangetast. Daarbij volgt de voorzieningenrechter het college in de stelling dat geen sprake is van een geringe overtreding. Bovendien hebben eisers zelf het risico genomen om met financieel nadeel geconfronteerd te worden door de schuur zonder omgevingsvergunning te bouwen.

Hoogte dwangsom

10. Eisers stellen dat de hoogte van de dwangsom disproportioneel is gelet op de aard van de overtreding en het feit dat eisers particulieren zijn.

10.1.

Het college stelt er voldoende prikkel moet zijn om de overtreding te beëindigen. De hoogte van de dwangsom is daarom gekoppeld aan de bouwkosten van € 60.000,-.

10.2.

De voorzieningenrechter overweegt dat de hoogte van de dwangsom in redelijke verhouding dient te staan tot de ernst van de overtreding en het met de ongedaanmaking daarvan te dienen belang. Daarbij is van belang dat van de dwangsom een zodanige prikkel moet uitgaan, dat de opgelegde last wordt nagekomen en verbeurte van de dwangsom wordt voorkomen.^[5]

10.3.

De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de hoogte van de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. Daartoe overweegt de voorzieningenrechter dat het college in redelijkheid kon aansluiten bij de hoogte van de bouwkosten. Bovendien hebben eisers de door het college vastgestelde hoogte van de bouwkosten niet bestreden. Ook heeft het reeds gedeeltelijk verbeuren van de dwangsom nog niet tot gevolg gehad dat eisers aan de last hebben voldaan, wat niet bijdraagt aan een oordeel dat de dwangsom te hoog is. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.

Begunstigingstermijn

11. Eisers voeren aan dat de begunstigingstermijn te kort is om de overtreding te beëindigen. Ter zitting hebben eisers hiertoe gesteld dat een aannemer moet worden ingehuurd om de schuur af te breken en dat het enkele maanden kan duren voordat er een aannemer beschikbaar is.

11.1.

De voorzieningenrechter overweegt dat een begunstigingstermijn naar vaste rechtspraak niet wezenlijk langer of korter mag zijn dan nodig is om de overtreding te beëindigen.^[6]De last onder dwangsom is op 14 maart 2023 opgelegd met een begunstigingstermijn van drie maanden. Die begunstigingstermijn is verlengd tot acht weken na de beslissing op bezwaar, waardoor eisers de overtreding uiteindelijk tot 11 januari 2024 de tijd hadden om aan de last te voldoen. Eisers hebben in totaal dus bijna 10 maanden de tijd gehad om aan de last te voldoen. De voorzieningenrechter is van oordeel dat eisers niet aannemelijk hebben gemaakt dat de gestelde begunstigingstermijn te kort is om de schuur te kunnen verwijderen of aan te passen. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om de gestelde termijn te kort te achten. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.

Conclusie en gevolgen

12. Het beroep is ongegrond en het verzoek om voorlopige voorziening wordt afgewezen. Dat betekent dat de last onder dwangsom in stand blijft. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.

13. Om te voorkomen dat eisers direct na deze uitspraak dwangsommen verbeuren, en om hem enige tijd te geven om uitvoering te geven aan de last, ziet de voorzieningenrechter aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb, de begunstigingstermijn met terugwerkende kracht te verlengen tot twaalf weken na deze uitspraak. Dit is ter zitting met partijen besproken waarbij ook aan de orde is geweest dat nog een besluit moet worden genomen op de aanvraag die eisers aangeven te hebben ingediend. Het college heeft aangegeven in te kunnen stemmen met een verlenging van de begunstigingstermijn. De voorzieningenrechter ziet aanleiding om, mede gelet op het voortraject in deze zaak en de nog lopende aanvraag, om een iets langere termijn te geven dan door het college op zitting is genoemd, namelijk van twaalf weken.

Beslissing

LEE 23/5467

De voorzieningenrechter:

- verklaart het beroep ongegrond;

- bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat de begunstigingstermijn die is verbonden aan het bestreden besluit met terugwerkende kracht wordt gesteld op twaalf weken na deze uitspraak;

LEE 24/352

De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.

Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Hardenberg, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. E.T. de Boer, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 14 maart 2024.

griffier

voorzieningenrechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Invoeringswet Omgevingswet

Artikel 4.23

1. Als voor de inwerkingtreding van
afdeling 18.1 van de Omgevingsweteen overtreding heeft plaatsgevonden, een overtreding is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en voor de inwerkingtreding van die afdeling een bestuurlijke sanctie is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, blijft het oude recht op die bestuurlijke sanctie van toepassing tot het tijdstip waarop:

(…)

c. als de beschikking gaat om de oplegging van een last onder dwangsom:

1°.de last volledig is uitgevoerd,

2°.de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of

3°.de last is opgeheven.

(…)

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 5:32b

(…)

3. De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

a. het bouwen van een bouwwerk,

(…)

c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,

(…)

Bestemmingsplan ‘Nieuw-Amsterdam en Veenoord’

Artikel 38.2.2 Bijgebouwen

Voor het bouwen van bijgebouwen gelden de volgende bepalingen:

a. voor zover de woningen vrijstaand zijn of worden gebouwd, zijn de bouwregels van artikel 37.2 en 37.4 overeenkomstig van toepassing;

(…)

Artikel 37.2.2 Bijgebouwen

Voor het bouwen van bijgebouwen gelden de volgende bepalingen:

aangebouwde bijgebouwen dienen ondergeschikt te zijn aan het hoofdgebouw, waarbij het aantal m² dat gebouwd wordt als bijgebouw niet meer mag bedragen dan het hoofdgebouw;

de gezamenlijke oppervlakte van de bijgebouwen bij een hoofdgebouw buiten het bouwvlak mag maximaal 75m² bedragen, mits niet meer dan 50% van de oppervlakte van het bouwperceel bebouwd wordt;

bijgebouwen dienen minimaal 3 meter achter de gevellijn van het hoofdgebouw te worden opgericht, danwel indien sprake is van een kleinere afstand, de reeds bestaande afstand;

e bouwhoogte van bijgebouwen binnen 3 meter afstand van de perceelsgrens mag maximaal 3,5 meter bedragen;

de goothoogte van een bijgebouw mag maximaal 3 meter bedragen;

de bouwhoogte van een bijgebouw mag maximaal 6 meter bedragen;