ECLI:NL:RBNNE:2024:4811

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND

Bestuursrecht

locatie Groningen

zaaknummer: LEE 23/3614

uitspraak van de enkelvoudige kamer van de rechtbank van 29 november 2024 in de zaak tussen

1.a. [eiseres], gevestigd te [plaats], eiseres sub 1.a.,

1.b. [eiseres], gevestigd te [plaats], eiseres sub 1.b.,

hierna gezamenlijk te noemen: eiseressen,

(gemachtigde: mr. V. Wösten),

het college van gedeputeerde staten van de provincie Fryslân, verweerder,

(gemachtigde: mr. A.M. Jansen).

Als
derde-partijheeft aan het geding deelgenomen: [belanghebbende]

te [plaats], vergunninghouder,

(gemachtigde: mr. J.T. Fuller).

Procesverloop

Bij besluit van 17 januari 2023 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseressen om intrekking van de natuurvergunning voor de gewijzigde bedrijfsvoering van de veehouderij van vergunninghouder op het perceel [adres] te [plaats], afgewezen.

Bij besluit van 18 juli 2023 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiseressen gegrond verklaard en het primaire besluit vervangen door het bestreden besluit, waarbij verweerder onder een nadere motivering het verzoek om intrekking van de onherroepelijke natuurvergunning heeft afgewezen.

Tegen het bestreden besluit hebben eisers beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

De zaak is behandeld op de zitting van 14 oktober 2024. Eiseressen zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, mr. T. Tuenter, G. Vriends en H. de Jong. Namens vergunninghouder zijn

[naam] en [naam] verschenen, bijgestaan door voornoemde gemachtigde en J.A. Wiegersma (deskundige).

Overwegingen

Feiten en omstandigheden

1. Bij haar oordeelsvorming betreft de rechtbank de navolgende feiten en omstandigheden.

1.1. Verweerder heeft bij besluit van 29 maart 2019 aan vergunninghouder een natuurvergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) verleend voor het wijzigen van de veehouderij op het perceel [adres] te [plaats].

1.2. Eiseressen hebben bij brief van 10 oktober 2022 aan verweerder verzocht om de natuurvergunning van vergunninghouder voor het wijzigen van de veehouderij op voormeld perceel in te trekken.

1.3. Verweerder heeft bij brief van 1 december 2022 aan eiseressen kenbaar gemaakt voornemens te zijn om het verzoek om intrekking van de onherroepelijke natuurvergunning af te wijzen.

Verder heeft verweerder eiseressen met deze brief in de gelegenheid gesteld om binnen twee weken na dagtekening van deze brief een zienswijze, gericht tegen dit voornemen, in te dienen.

1.4. Bij het primaire besluit heeft verweerder het verzoek van eiseressen om intrekking van de natuurvergunning voor de gewijzigde bedrijfsvoering van de veehouderij van vergunninghouder op voormeld perceel te [plaats], afgewezen.

1.5. Tegen dit besluit hebben eiseressen bij brief van 21 februari 2023 een bezwaarschrift bij verweerder ingediend.

1.6. Eiseressen hebben de bezwaren mondeling toegelicht op de hoorzitting van 4 mei 2022 van de Adviescommissie voor bezwaar- en beroepschriften en klachten van de provincie Fryslân (hierna: de commissie). Een verslag van deze hoorzitting bevindt zich onder de gedingstukken.

1.7. De commissie heeft verweerder bij brief van 2 juni 2023, verzonden op 5 juni 2023, geadviseerd om het primaire besluit te herroepen en het advies te betrekken bij het te nemen besluit op bezwaar.

2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eiseressen gegrond verklaard en het primaire besluit vervangen door het bestreden besluit, waarbij verweerder onder een nadere motivering het verzoek om intrekking van de onherroepelijke natuurvergunning heeft afgewezen.

Toepasselijke regelgeving

3. De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.

Overwegingen

Overgangsrecht Omgevingswet

4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om intrekking van de (onherroepelijke) natuurvergunning is ingediend voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk voor dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.

4.1. Het verzoek om intrekking van de natuurvergunning is ingediend op 10 oktober 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold voor 1 januari 2024, van toepassing blijft.

Het geschil

5. Tussen partijen is in geschil of verweerder het verzoek om intrekking van de onherroepelijke natuurvergunning op grond van artikel 5.4, eerste lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) in dit geval heeft kunnen afwijzen. Verder is tussen partijen in geschil of verweerder het verzoek om intrekking van de onherroepelijke natuurvergunning op grond van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb in dit geval terecht heeft afgewezen. Dienaangaande overweegt de rechtbank als volgt.

Artikel 5.4, eerste lid, van de Wnb

Beoordelingskader

6. De rechtbank overweegt dat uit artikel 5.4, eerste lid, volgt dat verweerder bevoegd is een natuurvergunning in te trekken als één van de daar genoemde omstandigheden zich voordoet. Het gebruik van die discretionaire bevoegdheid dient te geschieden na afweging van de betrokken belangen. Tot die belangen behoort in het licht van de formele rechtskracht van het besluit tot vergunningverlening mede het belang van de rechtszekerheid voor de vergunninghouder (vgl. Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS), 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71).

Heeft de houder van de natuurvergunning in strijd met de vergunning of de voorschriften gehandeld? (Artikel 5.4, eerste lid, onder a, van de Wnb)

7. Eiseressen betogen dat de uitstoot in de gewijzigde situatie feitelijk hoger ligt dan uit de berekening met behulp van de Aerius-calculator is gebleken. In dit verband verwijzen eiseressen naar het rapport “Stikstofverlies uit opgeslagen mest” van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS), oktober 2019. Gelet daarop voeren eiseressen aan dat er onduidelijkheid bestaat over de stikstofuitstoot die gemoeid gaat met bijvoorbeeld emissiearme stalsystemen en beweiden en bemesten.

7.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij het met eiseressen eens is dat de wetenschappelijke inzichten sinds het moment van het verlenen van de natuurvergunning zijn gewijzigd. In dit verband wijst verweerder erop dat de AbRvS tot de conclusie is gekomen dat de emissiefactoren zoals deze in de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav) staan, onvoldoende zijn onderbouwd. Ook op dit moment zijn deze vraagstukken nog niet volledig uitgekristalliseerd. De onderzoeken naar de werkelijke emissiefactoren van de stalsystemen zijn nog gaande, aldus verweerder. Echter, naar de mening van verweerder is voor het uiteindelijke besluit de grondslag voor de bevoegdheid tot intrekken (sub d dan wel sub c van artikel 5.4, eerste lid, van de Wnb) niet van doorslaggevend belang. In dat kader acht verweerder belang dat beide tot een belangenafweging noopt. Volgens verweerder is er geen reden om aan te nemen dat de belangenafweging in dit geval anders zou uitvallen. Ook in het geval de daadwerkelijke stikstofuitstoot die gemoeid gaat met de uitvoering van de natuurvergunning hoger ligt, zal intrekking daarvan in de visie van verweerder niet tot een dusdanig relevante verbetering kunnen leiden dat het belang van intrekking zwaarder weegt.

7.2. De rechtbank overweegt dat als uitgangspunt geldt dat bij het verlenen van een natuurvergunning voor bepaalde activiteiten niet een bepaalde stikstofemissie of stikstofdepositie wordt vergund, maar bepaalde activiteiten (vgl. AbRvS, 1 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1528). Gelet hierop hebben eiseressen met het betoog dat de uitstoot van stikstof in de gewijzigde situatie feitelijk hoger ligt dan uit de berekening met behulp van de Aerius-calculator is gebleken, niet aannemelijk gemaakt dat vergunninghouder in strijd met de vergunning of de daaraan verbonden voorschriften heeft gehandeld. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder daarbij kunnen betrekken dat uit de opgemaakte toezichtrapportages is gebleken dat er geen sprake is (geweest) van het handelen in strijd met de verleende vergunning en de daaraan verbonden voorschriften. Nu eiseressen de neergelegde bevindingen in de toezichtrapportages niet inhoudelijk hebben bestreden en ook anderszins niet aannemelijk hebben gemaakt dat die bevindingen onjuist zijn, heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat er geen bevoegdheid bestond om de onherroepelijke natuurvergunning op grond van artikel 5.4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wnb in te trekken. Deze grond van eiseressen slaagt niet.

Is de natuurvergunning destijds verleend op grond van onjuiste en onvolledige gegevens? (Artikel 5.4, eerste lid, onder b, van de Wnb)

8. Eiseressen betogen dat het besluit tot het verlenen van de natuurvergunning ten onrechte uitsluitend betrekking heeft op stalemissies. Daaruit volgt in de visie van eiseressen dat in dit besluit ten onrechte geen rekening is gehouden met andere bedrijfsemissies. Tevens is volgens eiseressen ten onrechte geen rekening gehouden met de emissies die optreden door beweiden.

8.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de situatie als bedoeld in artikel 5.4, eerste lid, aanhef en sub b, van de Wnb zich niet voordoet. Verweerder stelt zich op het standpunt dat niet is gebleken dat de gegevens op basis waarvan de natuurvergunning is verstrekt onjuist zouden zijn. Ook in het geval andere bedrijfsemissies worden meegenomen in de berekening met behulp van de Aerius-calculator en er wordt uitgegaan van een worst case-scenario, zal in de visie van verweerder alsnog geen dusdanig hoge stikstofdepositie ontstaan dat intrekking van de natuurvergunning leidt tot een relevante natuurverbetering die bovendien zwaarder weegt dan de belangen om de natuurvergunning in stand te laten.

8.2. Uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2019:1604, volgt dat het weiden van vee door een melkveehouderij onlosmakelijk samenhangt met de oprichting, uitbreiding of exploitatie van de stallen waarin het melkvee wordt gehouden. Dit betekent dat naar aanleiding van een aanvraag om een natuurvergunning voor het oprichten, exploiteren of wijzigen van een veehouderij ook de gevolgen van het daarmee samenhangende weiden van vee beoordeeld moet worden.

8.3. Eerst ter zitting is door de gemachtigde van verweerder een Aerius-berekening, uitgaande van een worst case-scenario waarin de bedrijfsemissies zijn betrokken, overgelegd. Hieruit volgt dat het bestreden besluit in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, als bedoeld in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), en in strijd met het motiveringsbeginsel, als bedoeld in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb tot stand is gekomen. Om die reden is het beroep van eiseressen gegrond en komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking.

8.4. Omdat de gemachtigde van eiseressen ter zitting te kennen heeft gegeven dat deze Aerius-berekening in de beoordeling kan worden betrokken, ziet de rechtbank aanleiding om te beoordelen of er aanleiding bestaat om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb te bepalen of de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit deels of geheel in stand kunnen blijven. Dienaangaande overweegt de rechtbank als volgt.

8.5. De rechtbank overweegt dat het niet op voorhand onwaarschijnlijk is dat bij het toepassen van beweiding de emissies van de stal als zodanig verminderen. De rechtbank overweegt verder dat het niet op voorhand onaannemelijk is dat daarvoor een reductiefactor zou kunnen worden toegepast. De rechtbank stelt vast dat verweerder een Aerius-berekening in een worst case-scenario, waarbij de juiste gegevens voor wat betreft de beweiding en de bedrijfsemissies van vergunninghoudster zijn ingevoerd, ter onderbouwing van het bestreden besluit heeft overgelegd. In hetgeen eiseressen naar voren hebben gebracht met betrekking tot de Aerius-berekening in een worst case-scenario, ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat deze Aerius-berekening is gebaseerd op onjuiste invoergegevens of onjuiste uitgangspunten. Gelet hierop heeft verweerder deugdelijk gemotiveerd dat in dit geval in redelijkheid is afgezien van het toepassen van de in artikel 5.4, eerste lid, onder b, van de Wnb neergelegde bevoegdheid om de natuurvergunning in te trekken. Deze grond van eiseressen slaagt niet.

Is de natuurvergunning destijds verleend in strijd met de wettelijke voorschriften? (Artikel 5.4, eerste lid, onder c, van de Wnb)

9. Eiseressen betogen dat een herberekening van de achtergrondstikstofdepositie van het Lauwersmeer noodzakelijk is. Naar de mening van eiseressen worden de emissies en de deposities onderschat. Eiseressen voeren in dit verband aan dat de gevolgen voor het Lauwersmeer enkel rekenkundig en bovendien onjuist rekenkundig zijn beoordeeld.

9.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de natuurvergunning is verleend op basis van de op dat moment geldige wetgeving. In dit verband wijst verweerder erop dat de beoordeling van de aanvraag heeft plaatsgevonden conform de op dat moment meest recente wetenschappelijke inzichten en met de op dat moment geldende versie van Aerius-calculator. De toenmalige wetgeving was echter het zogenoemde Programma Aanpak Stikstof (hierna: het PAS) dat, zoals bekend, onverbindend is verklaard door de AbRvS, aldus verweerder. Hoewel dit buiten enige invloed van vergunninghoudster omgaat, is desalniettemin de natuurvergunning naar de mening van verweerder daardoor verstrekt in strijd met wettelijke voorschriften. Daaruit volgt in de visie van verweerder dat hij de discretionaire bevoegdheid heeft om de natuurvergunning op grond van artikel 5.4, eerste lid aanhef en sub c, van de Wnb in te trekken. In dit kader wijst verweerder er verder op dat het Lauwersmeer niet is aangewezen als een stikstofgevoelig Natura 2000-gebied. Daar komt volgens verweerder bij dat de stikstofmaatregelen die zowel landelijk als plaatselijk worden getroffen ook zullen leiden tot een vermindering van de stikstofdepositie in het Lauwersmeergebied.

9.2. De rechtbank stelt voorop dat de AbRvS in de PAS-uitspraak (ECLI:NL:RVS:2019:1603) heeft geoordeeld dat de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt niet voldoet aan de eisen die uit artikel 6 van de Habitatrichtlijn (Hrl) voortvloeien. De AbRvS heeft het PAS onverbindend verklaard, waarbij erop is gewezen dat natuurvergunningen die in rechte onaantastbaar zijn hun rechtsgevolg behouden. De natuurvergunning van de veehouderij is daarom ook na de PAS-uitspraak van kracht gebleven. De rechtbank overweegt dat dit echter niet wegneemt dat een onverbindendverklaring jegens eenieder geldt en niet beperkt is tot de in die uitspraak voorliggende zaak: zij heeft in zoverre terugwerkende kracht. Dit betekent dat het PAS niet in de wet had mogen worden opgenomen. Naar het oordeel van de rechtbank is de natuurvergunning, ondanks dat deze in rechte onaantastbaar is, dan ook verleend in strijd met wettelijke voorschriften en doet de in artikel 5.4, eerste lid, onder c, van de Wnb genoemde omstandigheid zich voor, zoals tussen partijen niet in geschil is.

9.3. Nu in strijd is gehandeld met een wettelijk voorschrift, is verweerder bevoegd om de natuurvergunning voor de veehouderij in te trekken of te wijzigen op grond van artikel 5.4, eerste lid, onder c, van de Wnb. De rechtbank zal daarom beoordelen of verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten om van die bevoegdheid geen gebruik te maken.

9.4. Verweerder heeft in het bestreden besluit het standpunt ingenomen dat de belangen van vergunninghoudster zo zwaarwegend zijn dat het intrekken van de natuurvergunning voor haar onevenredig uitpakt. In het verweerschrift is hierop aangevuld dat verweerder aan het belang van de vergunninghouder bij behoud van de rechtens onaantastbare natuurvergunning een zwaarwegend gewicht toekent. De gevolgen van de intrekking voor de vergunninghouder zijn afgezet tegen de effecten die de intrekking heeft voor de natuurwaarden. Intrekking van de natuurvergunning heeft volgens verweerder nauwelijks enig positief effect op Natura 2000-gebieden. Verweerder legt de belangenafweging daarom in het nadeel van eiseressen uit.

9.5. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de belangenafweging niet in redelijkheid in het nadeel van eiseressen heeft kunnen laten uitvallen. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat verweerder de gevolgen van de intrekking voor vergunninghouder heeft afgezet tegen de effecten die de intrekking heeft voor de natuurwaarden. Daarbij is verweerder terecht uitgegaan van een sterke uitgangspositie van vergunninghouder aangezien het gaat om een onherroepelijke natuurvergunning waaraan rechtszekerheid kan worden ontleend. De rechtbank verwijst ter onderbouwing van dat oordeel naar de Logtsebaan-uitspraak van de AbRvS, kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2021:71. Verder heeft verweerder van belang mogen achten dat een intrekking van de natuurvergunning verstrekkend zou zijn omdat vergunninghouder de veehouderij niet meer zou kunnen exploiteren en deze reeds in werking is. In het licht van de te wegen natuurbelangen heeft verweerder weliswaar betrokken dat intrekking van de natuurvergunning geen relevante stikstofwinst zou opleveren, maar naar het oordeel van de rechtbank is niet gebleken dat verweerder in dit geval de natuurbelangen op juiste wijze in kaart heeft gebracht. In dit verband wijst de rechtbank erop dat de gemachtigde van verweerder ter zitting erkend heeft dat er stikstofgevoelige leefgebieden van vogels (onder meer de velduil, de bruine en de grauwe kiekendief) in het Natura 2000-gebied Lauwersmeer aanwezig zijn en dat het Lauwersmeer niet is meegenomen in de natuurdoelanalyse (hierna: de NDA) van 1 juli 2023 omdat het Lauwersmeer niet stikstofgevoelig zou zijn, zodat is teruggevallen op het beheerplan van het Lauwersmeer uit 2016. Met betrekking tot dit beheerplan uit 2016 hebben eiseressen naar het oordeel van de rechtbank terecht naar voren gebracht dat dit beheerplan niet representatief is (vgl. AbRvS, 9 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:795). Daarnaast hebben eiseressen met betrekking tot dit beheerplan terecht betoogd dat het in dit beheerplan wel genoemde stikstofgevoelige leefgebied natuurtype H2130A Kalkrijke grijze duinen aan de westzijde van het Lauwersmeer ligt, op korte afstand van de vergunde veehouderij en dat dit bedrijf daardoor een meetbaar effect heeft op de betrokken natuurtypen. Gelet hierop had het naar het oordeel van de rechtbank in de rede gelegen dat verweerder dit in de beoordeling en de afweging van de betrokken belangen had betrokken. Door dit niet te doen heeft verweerder het op hem rustende zorgvuldigheidsbeginsel, als bedoeld in artikel 3:2 van de Awb, geschonden.

9.6. Gelet hierop heeft verweerder ondeugdelijk gemotiveerd dat in dit geval in redelijkheid is afgezien van het toepassen van de in artikel 5.4, eerste lid, onder c, van de Wnb neergelegde bevoegdheid om de natuurvergunning in te trekken. Ook om die reden is het beroep van eiseressen gegrond.

Artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb

Beoordelingskader

10. De rechtbank overweegt dat uit de tekst van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb, “wordt in elk geval ingetrokken”, volgt dat verweerder gehouden is om tot intrekking over te gaan wanneer dat nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn (Hrl). In die zin is er sprake van een gebonden bevoegdheid. De rechtbank vindt steun voor deze opvatting in de memorie van toelichting op de Wnb (Memorie van Toelichting (Kamerstukken II, 2011-2012, 33348, nr. 3). Er is daarom, wanneer intrekking nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, Habitatrichtlijn, in die zin geen ruimte voor een door verweerder te voltrekken belangenafweging waarbij de belangen van het betrokken Natura 2000-gebied, de algemene belangen die met de vergunning worden gediend en de belangen van vergunninghouder tegen elkaar worden afgewogen. De rechtbank overweegt voorts dat het feit dat de aan vergunninghoudster verleende Wnb-vergunning thans onherroepelijk is, niet aan de gebruikmaking van de bevoegdheid tot intrekking dan wel wijziging van die vergunning in de weg staat, gelet op de redactie van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb.

Passende maatregelen

11. Eiseressen betogen dat verweerder ten onrechte stelt dat met andere maatregelen de vereiste instandhouding zal kunnen worden gerealiseerd. In dit verband voeren eiseressen aan dat de Wet stikstofreductie en natuurherstel (Wsn) geen concreet zicht biedt op het bereiken van de noodzakelijke reductie. Verder voeren eiseressen aan dat met het Uitvoeringsprogramma “Stikstof Fryslân 2035” (hierna: het uitvoeringsprogramma) wordt beoogd de stikstofuitstoot met een kwart te verminderen. Naar de mening van eiseressen toont verweerder niet aan dat de reductie van de stikstofuitstoot voldoende, voldoende concreet en voldoende tijdig is. Het tegendeel is meer juist. Vast staat dat het onvoldoende is, en geen concreet zicht wordt geboden op het daadwerkelijk bereiken van de gunstige staat van instandhouding, aldus eiseressen. In de visie van eiseressen betreft het een tussenstap, terwijl er meer nodig is. Indien naar de maatregelen in het uitvoeringsprogramma wordt gekeken dan blijken er anno 2022 bij verweerder ten onrechte nog steeds hoge verwachtingen van staltechniek te leven. Verder worden volgens eiseressen meerdere ‘ontwikkelingen’ verwacht. Ontwikkelingen zijn geen maatregelen, aldus eiseressen. Water bij de mest en veevoermaatregelen worden genoemd zonder die concreet te maken, afgezien van de effectiviteit daarvan. Bovendien wil verweerder ook nog de illegale PAS-melders legaliseren. Daarbij komt in de visie van eiseressen dat met de 25 kilometer-afkap verweerder ook verantwoordelijk is gemaakt voor de reductie van depositietoenames buiten de 25 kilometer-projectcirkel. Aangezien in Groningen nieuwe stikstofbronnen kunnen optreden omdat daar gebieden bestaan die op grotere afstand dan 25 kilometer van Natura 2000-gebieden liggen is dit een reële zorg, aldus eiseressen. Gelet op het vorenstaande zijn eiseressen van mening dat verweerder geen concrete route heeft om de noodzakelijke reductie te realiseren.

11.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het niet noodzakelijk is de natuurvergunning van vergunninghouder (gedeeltelijk) in te trekken om te kunnen voldoen aan de uitvoering van de Hrl. In dit verband stelt verweerder dat voor de desbetreffende Natura 2000-gebieden reeds voldoende maatregelen zijn getroffen en/of nog zullen worden getroffen. Indien en voor zover de rechtbank tot de conclusie komt dat deze maatregelen niet voldoende of niet voldoende concreet of tijdig zijn stelt verweerder zich op het standpunt dat het intrekken of wijzigen van de natuurvergunning géén relevante natuurverbetering tot gevolg zal hebben.

11.2. Artikel 6, tweede lid, van de Hrl voorziet in een permanente beschermingsverplichting en strekt ertoe dat passende maatregelen getroffen worden als verslechtering of significante verstoring van natuurlijke habitats en habitats van soorten dreigt.

Artikel 6, tweede en derde lid, van de Hrl beogen een zelfde beschermingsniveau te garanderen voor natuurlijke habitats en habitats van soorten, namelijk het voorkomen van de aantasting van de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied (vergelijk het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ) van 14 januari 2016, ECLI:EU:C:2016:10, punt 52).

11.3. Uit het arrest van 14 januari 2016 van het HvJ, kenbaar uit ECLI:EU:C:2016:10, volgt dat in herinnering wordt gebracht dat een activiteit slechts in overeenstemming is met artikel 6, tweede lid, van de Hrl indien is gegarandeerd dat zij niet leidt tot een verstoring die significante gevolgen kan hebben voor de doelstellingen van deze richtlijn, met name de daarmee nagestreefde instandhoudingsdoelstellingen (arrest van 24 november 2011 Commissie/Spanje, C-404/09, ECLI:EU:C:2011:768).

Uit een uitspraak van 20 januari 2021 van de AbRvS, kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2021:71, volgt dat als de intrekking of wijziging van een natuurvergunning kan bijdragen aan het voorkomen van de dreigende achteruitgang van de natuurwaarden, dat dan een passende maatregel kan zijn. De Afdeling is dan ook van oordeel dat in deze bepaling besloten ligt dat een grond voor intrekking of wijziging van een natuurvergunning aanwezig is als sprake is van een - dreigende - verslechtering of verstoring met significante gevolgen van een habitattype of soort waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen en de activiteit waarvoor de natuurvergunning is verleend effecten heeft op die natuurwaarden.

11.4. Of verweerder gehouden is om de vergunning in te trekken is blijkens artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb afhankelijk van de vraag of dit nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Hrl. Artikel 6, tweede lid, van de Hrl bepaalt dat Nederland (en de andere EU-lidstaten) passende maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor deze zones zijn aangewezen, voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn, een significant effect zouden kunnen hebben. Dat betekent naar het oordeel van de rechtbank dat wanneer er een verzoek komt als het onderhavige het bevoegd gezag gehouden is om, wanneer door verzoeker met reden wordt gesteld dat er sprake is van verslechtering of storende factoren met significante effecten, te onderzoeken of daarvan inderdaad sprake is in de betrokken Natura 2000-gebieden en indien dat het geval is vervolgens daartoe toereikende passende maatregelen te treffen. In een zaak als de onderhavige waarin de mogelijke verslechtering van de habitats en significante effecten op de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen, wordt veroorzaakt door de depositie van stikstof brengt het cumulatieve karakter van die depositie met zich dat daarvoor veelal meerdere bronnen zijn aan te wijzen die emitteren op grond van evenzovele vergunningen. Dat betekent dat het bevoegd gezag, wanneer het tot het oordeel komt dat passende maatregelen noodzakelijk zijn die bestaan uit het reduceren van de depositie van stikstof op het betrokken Natura 2000-gebied door het intrekken van een vergunning, voor die intrekking veelal de keuze zal hebben uit meerdere vergunningen. Voor het oordeel dat verweerder in die keuze een zekere beoordelingsruimte heeft, ziet de rechtbank ook bevestiging in het arrest van 14 januari 2016 van het HvJ, kenbaar uit ECLI:EU:C:2016:10, waarin in rechtsoverweging 40 wordt overwogen dat de termen “passende maatregelen” een beoordelingsmarge impliceren en in rechtsoverweging 45 ten aanzien van een specifieke passende maatregel uitdrukkelijk wordt overwogen dat het aan de nationale rechter is om te beoordelen of de passende maatregel in geding de enige passende maatregel is in de zin van artikel 6, tweede lid, van de Hrl ter voorkoming van de waarschijnlijkheid of het gevaar van een verslechtering van de kwaliteit van habitats of van verstoringen van soorten, die, gelet op de doelstellingen van die richtlijn, een significant effect kunnen hebben. In die zin kan worden geconcludeerd dat er voor verweerder een zekere ruimte bestaat bij het kiezen van een passende maatregel en dat daarbij ook de algemene belangen en de belangen van een vergunninghoudster een rol kunnen spelen. Een en ander staat echter niet in de weg aan het feit dat wanneer de staat van instandhouding daartoe aanleiding geeft, passende maatregelen moeten worden genomen.

11.5. De rechtbank overweegt dat verweerder in het besluit op een verzoek om intrekking of wijziging van de natuurvergunning inzichtelijk dient te maken op welke wijze het invulling heeft gegeven aan de beoordelingsruimte die het heeft bij de keuze van de te treffen passende maatregelen. Als verweerder de intrekking of wijziging van de natuurvergunning niet als passende maatregel wil inzetten terwijl dat wel zou kunnen, dan dient verweerder inzichtelijk te maken dat de intrekking of wijziging niet de enige passende maatregel is en als dat zo is, waarom de intrekking of wijziging van de natuurvergunning geen onderdeel hoeft uit te maken van de maatregelen of het pakket van maatregelen dat wel wordt getroffen. Verweerder kan dat doen door uit te leggen welke andere maatregelen zijn of zullen worden getroffen, binnen welk tijdpad de maatregelen worden uitgevoerd en wanneer verwacht wordt dat deze effectief zijn. Is er geen zicht op de uitvoering van andere stikstofreducerende maatregelen binnen afzienbare termijn, dan komt de intrekking of wijziging van de natuurvergunning, al dan niet in samenhang met de intrekking of wijziging van één of meer andere natuurvergunningen, nadrukkelijk in beeld, met name als die intrekking(en) of wijziging(en) wel binnen afzienbare termijn tot relevante verbetering kan of kunnen leiden. (vgl. AbRvS, 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71). De rechtbank overweegt verder dat uit het arrest van 14 januari 2016 van het HvJ, kenbaar uit ECLI:EU:C:2016:10, volgt dat artikel 6, tweede en derde lid, van de Hrl een zelfde beschermingsniveau beogen te garanderen voor natuurlijke habitats en habitats van soorten, namelijk het voorkomen van de aantasting van de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied. In dit geval staat vast dat in de Natura 2000-gebieden Lauwersmeer en Waddenzee passende maatregelen nodig zijn om verslechtering van habitattypen te voorkomen, zodat de intrekkings- en wijzigingsgrond die voortvloeit uit artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb aan de orde is. De intrekking of wijziging van de natuurvergunning van vergunninghouder kan als passende maatregel worden ingezet omdat de bedrijfsactiviteiten van vergunninghouder effect zullen hebben op de habitattypen waarvoor passende maatregelen getroffen moeten worden.

11.6. De rechtbank overweegt verder dat verweerder het effect van de voorgestane alternatieve passende maatregelen niet in het midden kan laten. Dat zou geen recht doen aan de onderzoeksverplichting die het HvJ heeft aangenomen in het arrest van 10 november 2022 (ECLI:EU:C:2022:864). Verweerder zal namelijk moeten voorkomen dat het project, dat eerder is vergund in strijd met artikel 6, derde lid, van de Hrl, wordt voortgezet met een enkele verwijzing naar toekomstige passende maatregelen. Daarom moeten er naar het oordeel van de rechtbank hogere eisen worden gesteld aan de verwijzing naar de andere passende maatregelen. De rechtbank is van oordeel dat het daarom in dit geval buiten redelijke wetenschappelijke twijfel moet zijn dat:

met andere passende maatregelen uitvoering wordt gegeven of zal worden gegeven aan de noodzakelijke reductie van stikstofdepositie, en
dat dit gebeurt binnen de termijn die nodig is om verdere verslechtering te voorkomen.

11.7. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit heeft verzuimd om op gebiedsniveau aan te geven met welke maatregelen uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn. De rechtbank kan niet uit het verweerschrift opmaken of de hierin genoemde maatregelen onmiddellijk en voldoende effect zullen hebben om verdere verslechtering van de Natura 2000-gebieden Lauwersmeer en Waddenzee tegen te gaan. De rechtbank kan dit ook niet afleiden uit het voortgangsbericht van de toenmalige minister voor Natuur en Stikstof van 29 februari 2024. Daarin wordt weliswaar aangegeven dat de gemiddelde overschrijding van kritische depositiewaarden voor stikstofgevoelige natuur daalt met een derde tot 2030, maar dat de tot nu toe getroffen maatregelen nog niet genoeg opleveren om wettelijke doelen te halen. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de genoemde landelijke herstel- en passende maatregelen als gevolg van politieke keuzes mogelijk worden aangepast in het huidige kabinetsbeleid. De enige maatregel die onmiddellijk effect heeft, is de daadwerkelijke vrijwillige beëindiging van andere projecten. Het enige inzicht dat hierover wordt geboden, zijn de effecten van de Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties (hierna: Lbv) en die van de Lbv-Plus op provinciaal niveau. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in dit geval niet inzichtelijk gemaakt hoeveel bedrijven deelnemen aan Lbv en Lbv-Plus en tot welke stikstofreductie in de Natura 2000-gebieden Lauwersmeer en Waddenzee dit zal leiden en op welke termijn. Tevens heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank niet inzichtelijk gemaakt hoeveel bedrijven deelnemen aan de opkoopregelingen van piekbelasters (de Maatregel Gerichte Aankoop, hierna MGA-1, en de Maatregel Gerichte Aankoop en beëindiging veehouderijen (hierna: MGA-2) en tot welke stikstofreductie in de Natura 2000-gebieden Lauwersmeer en Waddenzee dit zal leiden en op welke termijn. Gelet op de urgentie om verdere verslechtering in deze Natura 2000-gebieden te voorkomen, is deze duidelijkheid wel gewenst en vereist.

Daarnaast betrekt de rechtbank bij haar oordeel de vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2024:3570, over het effect van emissiearme stalsystemen bij melkvee en de onzekerheid over het effect van deze stalsystemen. Het verplicht voorschrijven van deze technieken vormt een belangrijk onderdeel van het provinciale beleid maar gelet op de vaste jurisprudentie van de AbRvS is het effect niet zeker. Voor zover verweerder in het uitvoeringsprogramma stikstof heeft vermeld dat de PAS-melders voorrang zullen krijgen in het kader van het legalisatieprogramma, wijst de rechtbank erop dat verweerder niet inzichtelijk heeft gemaakt op welke wijze dit aspect van het uitvoeringsprogramma tot de benodigde stikstofreductie in deze Natura 2000-gebieden zal leiden en op welke termijn. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder gewezen op de pilot op Schiermonnikoog, waarbij 7 boerenbedrijven - samenwerkend in een gezamenlijke kaasmakerij - met 38% minder melkvee toe kunnen, leidend tot een reductie van de stikstofuitstoot met 20%. Uit de gegeven toelichting ter zitting leidt de rechtbank af dat deze samenwerking niet heeft geleid tot het wijzigen of gedeeltelijk intrekken van de natuurvergunningen van deze boerenbedrijven op Schiermonnikoog, zodat deze boerenbedrijven desgewenst gebruik kunnen (blijven) maken van de eerder aan hen verleende natuurvergunningen. Hieruit volgt dat verweerder voor wat betreft de pilot op Schiermonnikoog evenmin inzichtelijk heeft gemaakt of daarmee een structurele reductie van de stikstofuitstoot op de hiervoor genoemde Natura 2000-gebieden is gegarandeerd. Dit brengt naar het oordeel van de rechtbank met zich dat verweerder in het licht van de keuze voor passende maatregelen onvoldoende aannemelijk en inzichtelijk heeft gemaakt met welke andere maatregelen uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke reductie van stikstofdepositie binnen afzienbare termijn. Hieruit volgt dat het bestreden besluit in zoverre in strijd met het bepaalde in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb tot stand is gekomen. Ook om die reden is het beroep van eiseressen gegrond.

Conclusie

12. Gelet op de rechtsoverwegingen 8.3., 9.6. en 11.7. is het beroep van eiseressen gegrond en komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking. Uit de rechtsoverwegingen 9.6. en 11.7. volgt dat er geen aanleiding bestaat om de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand te laten. Gelet op de aan verweerder toekomende beoordelingsruimte ziet de rechtbank evenmin aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. Gelet hierop volstaat de rechtbank met het bepalen dat verweerder opnieuw dient te beslissen op de bezwaren van eiseressen met inachtneming van de overwegingen van deze uitspraak.

13. Aangezien het beroep gegrond wordt verklaard, ziet de rechtbank aanleiding om verweerder op grond van artikel 8:75 van de Awb in de proceskosten van eiseressen te veroordelen. Onder toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) kunnen deze kosten worden begroot op € 1.750,- (één punt voor het indienen van een beroepschrift en één punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde van € 875,- per punt en een gemiddeld gewicht van de zaak) in verband met door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Verder ziet de rechtbank aanleiding om te bepalen dat verweerder het door eiseressen betaalde griffierecht van € 365,- aan hen dient te vergoeden.

Beslist wordt als volgt.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

vernietigt het bestreden besluit;
bepaalt dat verweerder opnieuw dient te beslissen op de bezwaren van eiseressen, met inachtneming van de overwegingen van deze uitspraak;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseressen ten bedrage van € 1.750,- en bepaalt dat verweerder deze kosten aan hen dient te vergoeden;
bepaalt dat verweerder het door eiseressen betaalde griffierecht van € 365,- aan hen dient te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.S. van den Berg, rechter, in aanwezigheid van

mr. H.L.A. van Kats als griffier.

De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 november 2024.

De griffier De rechter

Rechtsmiddel

Tegen de uitspraak op het beroep kan binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.

Afschrift verzonden op:

Bijlage

Habitatrichtlijn

Artikel 6

1. De Lid-Staten treffen voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig passende specifieke of van ruimtelijke-ordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen.

2. De Lid-Staten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.

3. Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.

4. De Lid-Staat neemt, indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De Lid-Staat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen.

Wanneer het betrokken gebied een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat en/of een prioritaire soort is, kunnen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke gunstige effecten dan wel, na advies van de Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang worden aangevoerd.

Wet natuurbescherming

Artikel 2.7

(…)

2. Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.

3. Gedeputeerde staten verlenen een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan artikel 2.8.

(…).

Artikel 2.8

1. Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.

2. In afwijking van het eerste lid hoeft geen passende beoordeling te worden gemaakt, ingeval het plan of het project een herhaling of voortzetting is van een ander plan, onderscheidenlijk project, of deel uitmaakt van een ander plan, voor zover voor dat andere plan of project een passende beoordeling is gemaakt en een nieuwe passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren over de significante gevolgen van dat plan of project.

3. Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.

(…).

Artikel 5.4

1. Een bij of krachtens deze wet verleende vergunning of ontheffing kan worden ingetrokken of gewijzigd indien:

a. de houder van een vergunning, onderscheidenlijk ontheffing in strijd handelt met de hem verleende vergunning, onderscheidenlijk ontheffing of de daaraan verbonden voorschriften of beperkingen;

b. de gegevens op grond waarvan de vergunning, onderscheidenlijk ontheffing is verleend zodanig onjuist of onvolledig blijken te zijn dat, waren de juiste gegevens bekend geweest, een andere beslissing zou zijn genomen;

c. de vergunning, onderscheidenlijk ontheffing in strijd met wettelijke voorschriften is verleend, of

d. de omstandigheden sedert het tijdstip waarop de vergunning, onderscheidenlijk ontheffing is verleend zodanig zijn gewijzigd, dat deze niet, niet zonder beperkingen of voorwaarden, of onder andere beperkingen of voorwaarden zou zijn verleend, indien deze omstandigheden op het tijdstip waarop de vergunning, onderscheidenlijk ontheffing is verleend zouden hebben bestaan.

2. Een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, wordt in elk geval ingetrokken of gewijzigd indien dat nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.

(…).

Intrekking natuurvergunning veehouderij en zorgvuldigheidsbeginsel in bestuursrecht

Uitspraak

Rechtsmiddel

Bijlage