Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 24/3399
uitspraak van de voorzieningenrechter van 20 september 2024 in de zaak tussen
Caïro 2.0 Groningen B.V., uit Groningen, verzoekster
(gemachtigde: mr. R.J.A. Steenbergen),
en
de Burgemeester van de gemeente Groningen, verweerder
(gemachtigde: mr. P. Zoeten).
Inleiding
1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekster tegen het handhavingsbesluit inhoudende een last onder bestuursdwang tot sluiting van Caïro Restaurant. Hiertoe heeft verweerder besloten in het bestreden besluit van 7 augustus 2024.
1.1.
Verweerder heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift. Voorafgaand aan de zitting heeft verzoekster ook schriftelijk gereageerd.
1.2.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 9 september 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben van de zijde van verzoekster deelgenomen [eigenaar] en de gemachtigde van verzoekster. Namens verweerder heeft aan de zitting deelgenomen zijn gemachtigde, C.T. Brontsema en E. Boerma.
Feiten en totstandkoming van het besluit
2. Op 20 maart 2024 heeft het Landelijk Bureau Bibob (LBB) een advies uitgebracht op grond van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob) inzake de vergunningaanvraag van Caïro Restaurant (in het vervolg Caïro). De aanvraag was ingediend door [vorige eigenaar] , destijds eigenaar en exploitant van de eenmanszaak Caïro.
2.1.
Met ingang van 1 juni 2024 heeft de heer [vorige eigenaar] Caïro verkocht aan [eigenaar] . Bestuurder en enig aandeelhouder van de vennootschap is Allaui Holding B.V. Van die vennootschap is [eigenaar] , een familielid van [vorige eigenaar] , bestuurder.
2.2.
Verweerder heeft op 6 juni 2024 [vorige eigenaar] geïnformeerd over het besluit om de aangevraagde alcoholwetvergunning, terrasvergunning en kansspelvergunning te weigeren. Bij brief van 7 juni 2024 heeft verweerder het voornemen kenbaar gemaakt om handhavend op te treden wegens het ontbreken van een exploitatievergunning en over te gaan tot sluiting van Caïro. [vorige eigenaar] heeft op 13 juni 2024 een zienswijze ingediend.
2.3.
Bij brief van 3 juli 2024 heeft verweerder zijn voornemen tot handhavend optreden aan verzoekster meegedeeld. Op 9 juli 2024 heeft verzoekster hiertegen een zienswijze ingediend, waarna op 15 juli 2024 een zienswijzegesprek met de gemeente Groningen heeft plaatsgevonden.
2.4.
Op 25 juli 2024 heeft verweerder, in verband met de op 12 juli 2024 door [eigenaar] ingediende aanvraag voor een exploitatievergunning voor een horecabedrijf, een Bibob-advies aangevraagd.
2.5.
In het bestreden besluit van 7 augustus 2024 heeft verweerder een last onder bestuursdwang opgelegd tot sluiting van Caïro. Verzoekster heeft hiertegen op 14 augustus 2024 bezwaar ingediend en tevens de voorzieningenrechter bij brief verzocht om het besluit tot sluiting te vernietigen, dan wel de werking van het bestreden besluit te schorsen gedurende de bezwaar- en beroepsprocedure.
2.6.
Verweerder heeft op 28 augustus 2024 verzocht om beperkte kennisneming van het Bibob-advies van 20 maart 2024, op grond van artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (de Awb). De rechtbank heeft op 3 september 2024 besloten dat deze beperking gerechtvaardigd is. Verzoekster heeft op 5 september 2024 geen toestemming gegeven om de stukken bij de beoordeling te betrekken, waarna de stukken door de rechtbank zijn teruggestuurd naar partijen.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
3. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
3.1.
In de bijlage bij de uitspraak zijn de relevante wetsartikelen opgenomen.
4. De voorzieningenrechter overweegt als volgt.
4.1.
Artikel 3 van Pro de Wet Bibob bepaalt dat bestuursorganen een aangevraagde vergunning kunnen weigeren of intrekken als er ernstig gevaar bestaat dat deze gebruikt zal worden voor het benutten van op geld waardeerbare voordelen uit strafbare feiten of voor het plegen van strafbare feiten. De beoordeling van het gevaar gebeurt op basis van feiten en omstandigheden die de betrokkenheid van de aanvrager bij strafbare feiten aantonen of vermoeden. Een weigering of intrekking moet evenredig zijn aan de mate van gevaar en de ernst van de strafbare feiten.
4.2.
Artikel 7 van Pro de Wet Bibob bepaalt dat een gemeentelijke vergunning voor een inrichting of bedrijf door het college van burgemeester en wethouders of de burgemeester kan worden geweigerd of ingetrokken indien de voorwaarden van artikel 3 worden Pro nageleefd. Voor horecabedrijven vereist artikel 2:26 van Pro de Algemene Plaatselijke Verordening Groningen 2021 (APV) een vergunning van de burgemeester, die kan worden geweigerd of beperkt indien de woon- en leefsituatie of de openbare orde nadelig wordt beïnvloed. Voorafgaand aan een dergelijke beslissing kan advies worden gevraagd aan het Landelijk Bureau Bibob, en deze regels gelden ook voor gemeentelijke ontheffingen. [1]
4.3.
De voorzieningenrechter constateert dat het bestreden besluit onder andere is gebaseerd op het Bibob-advies dat verweerder op 20 maart 2024 heeft ontvangen. Op grond van artikel 8:29, eerste lid, van de Awb kan een partij weigeren stukken over te leggen of de bestuursrechter verzoeken om deze stukken alleen door de rechter te laten inzien. Het is aan de bestuursrechter om te beslissen of deze weigering of beperking van kennisneming gerechtvaardigd is, conform het derde lid van dit artikel. Aangezien verzoekster geen toestemming heeft verleend zoals bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, Awb, en het advies van het Bureau Bibob door de rechtbank is teruggestuurd naar partijen, heeft de rechtbank geen kennis kunnen nemen van de inhoud ervan. Daarom ontbreken concrete aanknopingspunten om te concluderen dat de gegevens in het advies de bevindingen niet kunnen dragen. De voorzieningenrechter acht het dan ook gerechtvaardigd dat verweerder bij zijn besluitvorming heeft vertrouwd op de bevindingen in het Bibob-advies.
5. In de gemeente Groningen wordt al geruime tijd niet om een exploitatievergunning verzocht. Verweerder heeft besloten hier een einde aan te maken voor horecabedrijven die onderdeel zijn van de openbare orde-problematiek dan wel waarbij de directeur van de rechtspersoon van slecht levensgedrag is. Het voorgaande heeft gevolgen voor de exploitatie van het horecabedrijf van verzoekster. Verweerder heeft besloten handhavend op te treden door verzoekster een last onder bestuursdwang op te leggen tot sluiting van Caïro wegens het ontbreken van een exploitatievergunning.
5.1.
Verzoekster acht de sluiting van Caïro onnavolgbaar en disproportioneel, aangezien de gemeente volgens verzoekster dertig jaar exploitatie zonder vergunning heeft gedoogd. Ze stelt dat Caïro geen onderdeel is van de openbare orde-problematiek, aangezien er al geruime tijd geen incidenten hebben plaatsgevonden. Ze wijst erop dat andere horecagelegenheden waar wel ernstige incidenten hebben plaatsgevonden, open mogen blijven, wat volgens haar de noodzaak tot sluiting van Caïro ondermijnt. Ten slotte stelt verzoekster dat, ondanks haar naleving van de gemeentelijke eisen, er toch een dreigende afwijzing van de exploitatievergunning is zonder objectieve onderbouwing.
5.2.
De voorzieningenrechter stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat verzoekster niet over een exploitatievergunning beschikt. Dit betekent dat verweerder in beginsel bevoegd is daartegen handhavend op te treden. In geschil is tussen partijen of verweerder vanwege bijzondere omstandigheden had moeten afzien van handhavend optreden.
5.3.
In de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 16 augustus 2023 [2] is onder meer overwogen: “Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, zodat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien”.
5.4.
Verzoekster stelt dat sprake is van bijzondere omstandigheden. Zij voert aan dat er concreet zicht op legalisatie is, omdat de vereiste exploitatievergunning is aangevraagd. Zij ziet geen reden waarom toetsing op basis van de Wet Bibob een belemmering zou vormen voor het verlenen van de vergunning. Verzoekster betwist een zakelijk samenwerkingsverband en heeft ter zitting verklaard dat zij alle banden met de vorige eigenaar heeft verbroken en de koopsom heeft betaald. Verzoekster ziet geen reden waarom de familiaire band met de vorige eigenaar invloed zou moeten hebben op het Bibob-advies. Daarnaast stelt zij dat het besluit onevenredig is. Ter zitting heeft [eigenaar] nog verklaard dat hij niet wist dat de vorige eigenaar geen exploitatievergunning had. Hierdoor kon hij niet voorzien dat verweerder handhavend zou optreden.
5.5.
De voorzieningenrechter overweegt allereerst dat verzoekster Caïro heeft gekocht en is gaan exploiteren terwijl zij redelijkerwijs kon weten dat het bedrijf niet beschikte over een exploitatievergunning. Dat [eigenaar] daar geen weet van zou hebben gehad, acht de voorzieningenrechter onaannemelijk. Dat er, ook na de overname, handhavend zou worden opgetreden tegen Caïro lag dan ook in de lijn der verwachtingen. Hoewel [eigenaar] op 12 juli 2024 een aanvraag om een exploitatievergunning heeft ingediend, betekent dit niet dat reeds op die grond er een concreet zicht op legalisatie bestaat. In dat verband is van belang dat verweerder twijfelt aan de integriteit van [eigenaar] , met name in het licht van de zakelijke relatie die hij heeft of heeft gehad met [vorige eigenaar] . Daarbij heeft verweerder er op kunnen wijzen dat tussen [vorige eigenaar] en [eigenaar] niet alleen een familiaire maar ook een financiële relatie bestaat. Dat deze financiële relatie, gelet op de door verzoekster in deze procedure overgelegde stukken, inmiddels zou zijn beëindigd maakt nog niet dat verweerder aan die financiële relatie geen waarde mocht hechten. Uit artikel 3, vierde lid, onder c, van de Wet Bibob volgt immers aan dat een verbroken zakelijk samenwerkingsverband evenzeer betekenis toekomt, vooral als de samenwerking, zoals in het onderhavige geval, pas zeer recent is verbroken. Hetgeen in het Bibob-advies van 20 maart 2024 met betrekking tot het slechte levensgedrag van [eigenaar] is vermeld (zoals dat blijkt uit de stukken die in deze procedure wel bij de beoordeling kunnen worden betrokken) is in het kader van de aanvraag om een exploitatievergunning van verzoekster terdege relevant en zal als zodanig door het Landelijk Bureau bij zijn advisering worden betrokken.
5.6.
Gelet op het voorgaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat er geen bijzondere omstandigheden zijn aangevoerd die een uitzondering op de handhavingsplicht rechtvaardigen. Dat het handhavingsbesluit in strijd zou zijn met het evenredigheidsbeginsel is de voorzieningenrechter evenmin gebleken.
Conclusie en gevolgen
6. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.H. de Groot, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van N. Ouahim, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
20 september 2024.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
Bijlage
Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur
Artikel 3
1. Voorzover bestuursorganen bij of krachtens de wet daartoe de bevoegdheid hebben gekregen, kunnen zij weigeren een aangevraagde beschikking te geven dan wel een gegeven beschikking intrekken, indien ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om:
a. uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten, of
b. strafbare feiten te plegen.
2. Voorzover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onderdeel a, betreft, wordt de mate van het gevaar vastgesteld op basis van:
a. feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a,
b. ingeval van vermoeden de ernst daarvan,
c. de aard van de relatie en
d. de grootte van de verkregen of te verkrijgen voordelen.
3. Voorzover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onderdeel b, betreft, wordt de mate van het gevaar vastgesteld op basis van:
a. feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten die zijn gepleegd bij activiteiten die overeenkomen of samenhangen met activiteiten waarvoor de beschikking wordt aangevraagd dan wel is gegeven,
b. ingeval van vermoeden de ernst daarvan,
c. de aard van de relatie en
d. het aantal van de gepleegde strafbare feiten.
4. De betrokkene staat in relatie tot strafbare feiten als bedoeld in het tweede en derde lid, indien:
a. hij deze strafbare feiten zelf heeft begaan,
b. hij direct of indirect leiding geeft dan wel heeft gegeven aan, zeggenschap heeft dan wel heeft gehad over of vermogen verschaft dan wel heeft verschaft aan een rechtspersoon in de zin van artikel 51 van Pro het Wetboek van Strafrecht die deze strafbare feiten heeft begaan, of
c. een ander deze strafbare feiten heeft gepleegd en deze persoon direct of indirect leiding geeft dan wel heeft gegeven aan, zeggenschap heeft dan wel heeft gehad over, vermogen verschaft dan wel heeft verschaft aan betrokkene, of in een zakelijk samenwerkingsverband tot hem staat of heeft gestaan.
5. De weigering dan wel intrekking, bedoeld in het eerste lid, vindt slechts plaats indien deze evenredig is met:
a. de mate van het gevaar en
b. voorzover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, betreft, de ernst van de strafbare feiten.
6. Eenzelfde bevoegdheid tot weigering dan wel intrekking als bedoeld in het eerste lid hebben bestuursorganen, indien feiten en omstandigheden erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat ter verkrijging van de aangevraagde dan wel gegeven beschikking een strafbaar feit is gepleegd. De weigering dan wel intrekking vindt slechts plaats, indien deze tenminste evenredig is met, ingeval van vermoedens, de ernst daarvan en met de ernst van het strafbare feit.
Artikel 7
1. Een gemeentelijke vergunning die op grond van een verordening verplicht is gesteld voor een inrichting of bedrijf, kan door het college van burgemeester en wethouders respectievelijk de burgemeester worden geweigerd dan wel ingetrokken in het geval en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3.
2. Voordat een beslissing als bedoeld in het eerste lid wordt genomen, kan het college van burgemeester en wethouders respectievelijk de burgemeester het Bureau om een advies vragen.
3. Het eerste en tweede lid zijn van overeenkomstige toepassing op een gemeentelijke ontheffing.
Algemene Plaatselijke Verordening Groningen 2021
Artikel 2:26 Exploitatie Pro horecabedrijf
1. Het is verboden een horecabedrijf te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester.
2. De burgemeester weigert de vergunning, indien de vestiging of de exploitatie van het horecabedrijf in strijd is met het omgevingsplan.
3. De burgemeester kan de vergunning geheel of gedeeltelijk weigeren:
a. indien naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van het horecabedrijf en/of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van het horecabedrijf;
b. de inrichting niet voldoet aan de eisen van het Besluit bouwwerken leefomgeving.
4. Bij toepassing van de in het vorige lid genoemde weigeringsgrond onder a houdt de burgemeester voor inrichtingen buiten de diepenring rekening met het karakter van de straat en de wijk, waarin het horecabedrijf is gelegen of zal zijn gelegen, de aard van het horecabedrijf en de spanning waaraan het woonmilieu ter plaatse reeds blootstaat of bloot zal komen te staan door de exploitatie van het horecabedrijf.
5. De burgemeester houdt de beslissing op een aanvraag voor een vergunning aan indien voor het horecabedrijf een veiligheidsplan ingevolge artikel 2:30 is Pro vereist en een dergelijk plan nog niet is goedgekeurd.
6. In een vergunning worden vermeld:
a. straat en huisnummer van het horecabedrijf;
b. de personalia van de vergunninghouder;
c. indien de inrichting zich bevindt binnen de diepenring, de horecazone waarbinnen de inrichting gelegen is.
7. De burgemeester verleent op verzoek of ambtshalve vrijstelling van het verbod genoemd in het eerste lid aan:
a. horecabedrijven, niet zijnde horecabedrijven waar de verkoop van softdrugs gedoogd wordt (coffeeshops), indien zich in de zes maanden voorafgaand aan de inwerkingtreding van deze bepaling in of bij de inrichting geen incidenten hebben voorgedaan gepaard gaande met geweld, overlast op straat of drugsgebruik en – handel;
b. horecabedrijven die zich nieuw in de gemeente vestigen en er zich geen weigeringsgronden voordoen als bedoeld in artikel 1:10 of Pro het tweede en derde lid van dit artikel.
8. De burgemeester weigert de vergunning als bedoeld in het eerste lid indien de aanvrager, respectievelijk de natuurlijke persoon die optreedt als uitvoerend directeur van de rechtspersoon, niet voldoet aan de eisen van zedelijk gedrag als bedoeld in het Alcoholbesluit of in enig opzicht van slecht levensgedrag is
9. De vergunninghouder is te allen tijde verantwoordelijk voor de exploitatie van het bedrijf.
10. Exploitatie van een semihoreca(bedrijf) is toegestaan indien wordt voldaan aan door het college op te stellen nadere regels.
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 8:29
1. Partijen die verplicht zijn inlichtingen te geven dan wel stukken over te leggen, kunnen, indien daarvoor gewichtige redenen zijn, het geven van inlichtingen dan wel het overleggen van stukken weigeren of de bestuursrechter mededelen dat uitsluitend hij kennis zal mogen nemen van de inlichtingen onderscheidenlijk de stukken.
2. Gewichtige redenen zijn voor een bestuursorgaan in ieder geval niet aanwezig, voor zover ingevolge de Wet open overheid de verplichting zou bestaan een verzoek om informatie, vervat in de over te leggen stukken, in te willigen.
3. De bestuursrechter beslist of de in het eerste lid bedoelde weigering onderscheidenlijk de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is.
4. Indien de bestuursrechter heeft beslist dat de weigering gerechtvaardigd is, vervalt de verplichting.
5. Indien de bestuursrechter heeft beslist dat de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is, kan hij slechts met toestemming van de andere partijen mede op de grondslag van die inlichtingen onderscheidenlijk die stukken uitspraak doen. Indien de toestemming wordt geweigerd, wordt de zaak verwezen naar een andere kamer.
6. Inzake een beroep tegen een besluit op grond van de Wet open overheid neemt, in zo verre in afwijking van het eerste en derde lid, uitsluitend de bestuursrechter kennis van de stukken waarvan op grond van de Wet open overheid om openbaarmaking of verstrekking is verzocht. De toestemming, bedoeld in het vijfde lid, is van rechtswege verleend.