ECLI:NL:RBNNE:2024:2925

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND

Zittingsplaats [plaatsnaam]

Bestuursrecht

zaaknummers: LEE 24/2499 en LEE 24/2500

uitspraak van de voorzieningenrechter van 31 juli 2024 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen

[eiser], uit [plaatsnaam], eiser

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Groningen.

Als derde-partij neemt aan de zaken deel: [derde] uit [plaatsnaam]

(gemachtigde: mr. W. Visser).

Inleiding

1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening tegen de last onder dwangsom die is opgelegd om de gerealiseerde overkapping bij de woning aan de [adres eiser] in [plaatsnaam] te verwijderen en verwijderd te houden. Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist zij ook op het beroep van eiser daartegen. Artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.

1.1.

Het college heeft de last onder dwangsom op 20 september 2022 opgelegd. Met het bestreden besluit van 23 april 2024 op het bezwaar van eiser is het college bij dit besluit gebleven. Eiser heeft hiertegen beroep ingesteld.

1.2.

De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 17 juli 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, en namens het college: H. Blokzijl, A.H.M. Drijvers, R. Doosje en L. Berkedam. Namens de derde-partij heeft [naam], bijgestaan door haar gemachtigde, deelgenomen.

Beoordeling door de voorzieningenrechter

2. De voorzieningenrechter beoordeelt de last die is opgelegd tot het verwijderen en verwijderd houden van de overkapping bij de woning aan de [adres eiser] in [plaatsnaam]. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.

3. De voorzieningenrechter verklaart het beroep ongegrond, wijst het verzoek om voorlopige voorziening van eiser af en bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat de begunstigingstermijn die is verbonden aan het bestreden besluit van 23 april 2024 wordt gesteld op acht weken na verzending van deze uitspraak
.Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Feiten

4. Het college heeft op 20 september 2022 een last onder dwangsom opgelegd aan eiser omdat een overkapping is gerealiseerd aan de zijkant bij de woning aan de [adres eiser] zonder dat de daarvoor benodigde omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk en strijdig gebruik is verleend. Het perceel waarop de overkapping gerealiseerd is, ligt binnen het bestemmingsplan “De Wijert” en heeft hierin de bestemming “Wonen”. Het college heeft de last opgelegd wegens strijd met artikel 16.2.3, onder a, van de planregels waarin is bepaald dat aangebouwde bijgebouwen uitsluitend op het achtererf mogen worden gebouwd. Ook staat het bouwwerk op gemeentegrond. De last houdt in de strijdigheid op het perceel voor 1 november 2022 op te heffen door de gerealiseerde overkapping te verwijderen en verwijderd te houden. Het college heeft de dwangsom gesteld op € 1.500,- per constatering dat de overtreding voortduurt met een maximum van € 3.000,-. Het college zal niet vaker dan één keer per maand een inspectie uitvoeren.

4.1.

Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt.

4.2.

Het college heeft op 28 oktober 2022 de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na het besluit op het bezwaar.

4.3.

Het college heeft op 17 november 2022 voorgesteld om de behandeling van het bezwaar aan te houden omdat gewerkt wordt aan een plan van aanpak over hoe de gemeente Groningen om wil gaan met in gebruik genomen gemeentegronden.

4.4.

Op 3 augustus 2023 en 23 oktober 2023 heeft het college een handhavingsverzoek ontvangen gericht tegen de overkapping.

4.5.

Op 27 november 2023 heeft het college laten weten dat hij de bezwaarschriftencommissie zal verzoeken de behandeling van het bezwaar voort te zetten.

4.6.

Het college heeft het bezwaar van eiser op 23 april 2024 ongegrond verklaard en de last onder dwangsom in stand gelaten.

4.7.

Eiser heeft beroep ingesteld en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.

4.8.

Het college heeft desgevraagd laten weten te wachten met het handhaven van de last onder dwangsom totdat de voorzieningenrechter uitspraak heeft gedaan.

Overgangsrecht

5. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Uit het overgangsrecht dat bij die wet hoort vloeit voort dat op deze procedure het recht van toepassing is zoals dat gold voor 1 januari 2024.

Overtreding

6. De rechtbank stelt vast dat het college in het primaire besluit van 20 september 2022 de last heeft opgelegd wegens strijd met artikel 16.2.3, onder a, van de planregels. Daarin is bepaald dat aangebouwde bijgebouwen uitsluitend op het achtererf mogen worden gebouwd. De adviescommissie bezwaarschriften overweegt in haar advies van 26 maart 2024 echter dat de overkapping geen (aangebouwd bij)gebouw is maar een bouwwerk, geen gebouw zijnde omdat de overkapping een open constructie is bestaande uit een plat dak dat op vier palen rust en niet is afgesloten door wanden. Verder overweegt de commissie dat dit geen verschil maakt omdat in artikel 16.4.2 van de planregels is voorgeschreven dat ook bouwwerken geen gebouw zijnde, uitsluitend op het achtererf mogen worden gebouwd. De adviescommissie adviseert het motiveringsgebrek te herstellen in het bestreden besluit.
Het college heeft in het bestreden besluit het advies van de commissie overgenomen. De voorzieningenrechter begrijpt het bestreden besluit zo, dat het college door het overnemen van het advies, artikel 16.4.2 van de planregels aan de last onder dwangsom ten grondslag heeft gelegd. Het college heeft dit op de zitting bevestigd.

6.1.

Eiser heeft niet betwist dat er sprake is van een overtreding van artikel 16.4.2 van de planregels.

6.2.

De rechtbank overweegt dat als er sprake is van een overtreding, het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. Ook andere rechtsbeginselen kunnen aan handhaving in de weg staan.

6.3.

De voorzieningenrechter gaat hieronder aan de hand van de beroepsgronden van eiser na of het college van handhaving had moeten afzien.

Is er concreet zicht op legalisatie?

7. De rechtbank overweegt dat, nu er sprake is van handelen in strijd met het bestemmingsplan, de overtreding (het bouwwerk in de huidige staat) alleen gelegaliseerd kon worden door het verlenen van een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
Voor concreet zicht op legalisatie door middel van een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan moet ten tijde van de besluitvorming ten minste een begin zijn gemaakt met de voor verlening van een omgevingsvergunning vereiste procedure. Dat is niet mogelijk zonder dat er een aanvraag is ingediend. Van concreet zicht op legalisatie is verder geen sprake als het bevoegd gezag te kennen geeft niet bereid te zijn gebruik te maken van de bevoegdheid om een omgevingsvergunning planologisch strijdig gebruik te verlenen.

7.1.

Omdat er ten tijde van de besluitvorming geen aanvraag om een omgevingsvergunning was ingediend, was er naar het oordeel van de rechtbank alleen al om die reden geen sprake van concreet zicht op legalisatie.

7.2.

Verder heeft het college in het bestreden besluit overwogen dat de situering van de overkapping, voor het huis en grenzend aan de openbare weg, ruimtelijk ongewenst is en dat bovendien gebouwd is op grond van de gemeente en van de derde-partij, waardoor het college geen medewerking wil verlenen aan vergunningverlening. Op de zitting heeft het college toegelicht dat het belangrijkste argument om niet mee te werken aan legalisatie, het feit is dat het bouwwerk op grond staat die niet in eigendom is van eiser.

7.2.1.

De rechtbank begrijpt deze overweging van het college zo dat eiser geen aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb kan indienen omdat hij niet de eigenaar is van de grond waarop het bouwwerk staat en de eigenaren van de grond, de gemeente en de derde-partij, zich tegen bebouwing daarvan verzetten. Volgens vaste rechtspraak^[1]kan immers degene die geen eigenaar is van de grond waarop gebouwd wordt, en die ook geen toestemming heeft om op die grond te bouwen, niet als belanghebbende worden aangemerkt. Een verzoek om een omgevingsvergunning van iemand die geen eigenaar is en geen toestemming heeft, is daarom geen aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb.

7.2.2.

Eiser heeft nog aangevoerd dat hij de grond wil kopen. Het college heeft verwezen naar het advies van de afdeling Vastgoed waaruit blijkt dat dat verkoop niet tot de mogelijkheden behoort, onder andere omdat zich een lantaarnpaal op de grond bevindt en zich kabels en leidingen in de grond bevinden. Voor zover eiser heeft willen betogen dat de grond aan hem in bruikleen wordt gegeven overweegt de rechtbank dat volgens het college bij in bruikleen geven van gemeentegrond als voorwaarde wordt gesteld dat er geen bouwwerken mogen worden opgericht. De overkapping kan dan ook niet gelegaliseerd worden.

Is gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel?

8. Eiser stelt dat door een medewerker van bouw- en woningtoezicht toestemming is gegeven om een afdak te plaatsen.

9. De voorzieningenrechter overweegt dat uit vaste rechtspraak^[2]volgt dat degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk moet maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij of zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat is het geval als betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of gedrag verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.

9.1.

Eiser heeft ter onderbouwing van zijn beroep op het vertrouwensbeginsel een kopie van zijn agenda overgelegd waarin staat genoteerd dat hij op een dinsdag 7 januari een afspraak heeft bij het Loket bouwen en wonen aan het Harm Buiterplein. Wat daar is besproken staat niet vast. Uit dit afschrift en het overige wat door eiser gesteld is, blijkt niet dat er een toezegging is gedaan op grond waarvan eiser er op mocht vertrouwen dat de aanwezigheid van de overkapping gedoogd zou worden. De beroepsgrond slaagt niet.

Is gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel?

10. Verder voert eiser aan dat het college ongelijk handelt door aan hem wel een last onder dwangsom op te leggen en aan anderen niet. Eiser vindt het willekeur dat het college alleen handhavend optreedt als er concrete adressen worden genoemd waar overtredingen plaats vinden.

11. De rechtbank overweegt dat voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel er sprake moet zijn van ongelijke behandeling van rechtens gelijke gevallen. Uit vaste rechtspraak^[3]volg dat het gelijkheidsbeginsel een consistent en doordacht bestuursbeleid vergt. Het veronderstelt dat het bestuur welbewust richting geeft en een algemene gedragslijn volgt ten aanzien van zijn optreden in vergelijkbare gevallen.

11.1.

Eiser heeft in het kader van zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel in de bezwaarfase drie concrete adressen genoemd waarbij volgens hem sprake is van een vergelijkbare situatie. Daarnaast heeft hij een aantal foto’s overgelegd. Bij deze foto’s heeft eiser geen adressen genoemd maar volgens eiser betreft het gelijke situaties in zijn woonwijk. Op de zitting heeft hij toegelicht dat het gaat om volgens hem visueel gelijke gevallen omdat die overkappingen op dezelfde plek staan naast de woning als zijn overkapping.

11.2.

Het college heeft in het bestreden besluit, onder verwijzing naar het advies van de adviescommissie, overwogen dat eiser onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat er sprake is van gelijke gevallen omdat van de door eiser genoemde gevallen niet vast staat dat deze bouwwerken zich op andermans grond bevinden en niet vast staat dat deze bouwwerken zonder de vereiste vergunning zijn opgericht. Op de zitting heeft het college toegelicht dat geconstateerd is dat aan de [adres 3] inderdaad sprake is van een overtreding. Het college is van plan om handhavend op te treden tegen het illegale bouwwerk op gemeentegrond maar wacht daarmee tot de voorzieningenrechter uitspraak heeft gedaan. De bouwwerken aan de [adres 1] en [adres 2] zijn wellicht visueel vergelijkbaar (het betreft een overkapping op eenzelfde plek naast de woning als de overkapping van eiser), maar dit zijn geen rechtens vergelijkbare gevallen. Met betrekking tot [adres 2] heeft het college toegelicht dat er geen sprake is van een gelijk geval omdat dat bouwwerk op eigen grond staat, niet op gemeentegrond, en het bouwwerk legaliseerbaar is omdat het niet aan een parkeerplaats of openbaar terrein grenst. Het bouwwerk bij [adres 1] staat op eigen grond en voor dit bouwwerk is een omgevingsvergunning verleend.

11.3.

Gelet op het voorgaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat het beroep van eiser op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt.

Is handhaving onevenredig?

12. Eiser heeft verder aangevoerd dat handhaving onevenredig is. De overkapping is niet te zien vanaf de openbare weg of de huiskamer van de derde-partij die het verzoek om handhaving heeft ingediend. Eiser heeft de overkapping met zorg gebouwd zodat zijn aanhanger droog staat en daardoor langer mee gaat.

13. Uit vaste rechtspraak^[4]volgt dat de geschiktheid, de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid een rol kunnen spelen bij de toetsing van een besluit aan de norm van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Omdat eisers beroepsgrond zich richt op de evenwichtigheid van het bestreden besluit, beperkt de voorzieningenrechter haar beoordeling daartoe. Bij de beoordeling van de evenwichtigheid komt gewicht toe aan de aard en ernst van de overtreding en aan de al dan niet doorlopende gevolgen van de overtreding.

13.1.

De rechtbank overweegt dat hier geen sprake is van een geringe overtreding. De overkapping is ongeveer vier meter lang, twee meter breed en ruim twee meter hoog. Dat eiser door het plaatsen van beplanting rondom de overkapping het rechtstreekse zicht op de overkapping grotendeels heeft weggenomen, nog daargelaten dat ook deze beplanting is aangebracht door eiser op grond die niet in zijn eigendom is, maakt nog niet dat handhaving onevenredig is. De aangebrachte beplanting laat onverlet dat dit geen overtreding van geringe aard en ernst is. De gevolgen van de overtreding zijn doorlopend, in die zin dat het bouwwerk blijft bestaan. Zonder eisers overkapping en de beplanting zou het uitzicht van de derde-partij vanuit de woning anders zijn.

13.2.

Dat het afbreken van de overkapping voor eiser leidt tot kapitaalvernietiging maakt ook niet dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is, omdat het bouwen van de overkapping zonder een daartoe benodigde vergunning en op andermans eigendom, voor risico van eiser komt^[5]. Van overige redenen waarom handhaving zo onevenredig is dat het belang van eiser bij afzien van handhaving zwaarder zou moeten wegen dan het algemeen belang bij handhaving, is niet gebleken. Ook deze grond van eiser slaagt niet.

14. Nu vaststaat dat er sprake is van een overtreding en niet is gebleken van bijzondere omstandigheden, op grond waarvan het college van handhavend aftreden had moeten afzien, heeft het college de last onder dwangsom terecht opgelegd.

Zorgvuldigheid besluit op bezwaar

15. Eiser voert aan dat de behandeling van het bezwaar ten onrechte is voortgezet omdat niet voldaan is aan de voorwaarden voor hervatten van de bezwaarprocedure die het college in zijn brief van 17 november 2022 heeft gesteld. Voor zover eiser zich hiermee op het standpunt heeft willen stellen dat het besluit op bezwaar niet zorgvuldig tot stand is gekomen volgt de rechtbank hem daarin niet.

16. De rechtbank overweegt dat het college in zijn brief van 17 november 2022 aan eiser heeft gemeld dat er gemeentebreed een inventarisatie heeft plaatsgevonden naar in gebruik genomen gemeente grond en dat de gemeente werkt aan een plan van aanpak hoe hier mee om te gaan. Omdat het mogelijk is dat de overkapping van eiser met de nieuwe aanpak mogelijk te legaliseren is heeft het college de uitvoering van de last onder dwangsom op dat moment opgeschort tot er meer duidelijkheid is over het onderzoek en het plan van aanpak.

Het college heeft verder in een e-mail van 28 november 2022 aan eiser medegedeeld dat hij verder gaat met de behandeling van het bezwaarschrift als het gemeentebrede onderzoek naar gebruik van gemeentegrond er niet toe leidt dat de overkapping gelegaliseerd kan worden.

16.1.

Naar het oordeel van de rechtbank is het niet onredelijk dat het college in november 2023 de afhandeling van het bezwaarschrift weer heeft hervat omdat er op dat moment sprake was van gewijzigde omstandigheden. Inmiddels was door de derde-partij een verzoek om handhaving ingediend waarin was gesteld dat de overkapping ook deels op grond van de derde-partij is gebouwd. Verder heeft het college op de zitting toegelicht dat er wel een inventarisatie is geweest van in gebruik genomen stukken gemeentegrond, maar dat er geen project is opgestart voor een integrale aanpak van illegaal in gebruik genomen stukken gemeentegrond zodat het college weer is teruggevallen op de vaste gedragslijn van de gemeente met betrekking tot illegaal in gebruik genomen gemeentegrond. Daarom heeft het college de afdeling Vastgoed gevraagd om een advies over de mogelijkheid om de grond aan eiser te verkopen of in bruikleen te geven. Zoals hiervoor is overwogen blijkt uit het advies van de afdeling Vastgoed dat verkoop in dit geval niet tot de mogelijkheden behoort. Daarnaast is een vaste werkwijze dat bij in bruikleen geven van gemeentegrond als voorwaarde wordt gesteld dat er geen bouwwerken mogen worden opgericht.

16.2.

Ook verder is niet gebleken dat er onzorgvuldig is gehandeld in de bezwaarfase. Na het hervatten van de procedure is eiser in de gelegenheid gesteld om te worden gehoord. Eiser heeft gebruik gemaakt van die gelegenheid waarna de commissie een advies heeft uitgebracht en het college een beslissing op eisers bezwaar heeft genomen. In die beslissing op bezwaar is ook gereageerd op eisers bezwaren tegen het hervatten van de bezwaarprocedure.

Conclusie en gevolgen

17. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het besluit waarin eiser gelast wordt de overkapping te verwijderen in stand blijft. Omdat het beroep ongegrond is, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. Eiser krijgt het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten. Alleen al omdat het beroep ongegrond is bestaat geen aanleiding voor toewijzing van het verzoek om schadevergoeding van eiser.

17.1.

De rechtbank ziet wel aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb de begunstigingstermijn die is verbonden aan de last onder dwangsom te verlengen tot acht weken na verzending van deze uitspraak. Dit omdat eiser, gelet op de beoordeling van het beroep, direct na deze uitspraak van rechtswege dwangsommen verbeurt als hij niet aan de opgelegde last heeft voldaan. Om dit te voorkomen en om hem enige tijd te geven om uitvoering te geven aan de last, treft de rechtbank de genoemde voorlopige voorziening.

Beslissing

De voorzieningenrechter:

- verklaart het beroep ongegrond;

- wijst het verzoek om toekenning van schadevergoeding af;

- wijst het verzoek om voorlopige voorziening van eiser af;

- bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat de begunstigingstermijn die is verbonden aan het bestreden besluit van 23 april 2024 wordt gesteld op acht weken na verzending van deze uitspraak.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. S. G. Steenbergen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 31 juli 2024.

griffier

voorzieningenrechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.