Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 22/3862
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 juli 2024 in de zaak tussen
Stichting Dierenrecht, uit Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. H.P. Wellenberg),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Fryslân, het college.
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van de aanvraag van eiseres. Eiseres heeft gevraagd om een besluit uit 2005 om verwilderde katten te mogen bejagen, in te trekken.
1.1.
Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 29 april 2022 afgewezen. Met het bestreden besluit van 10 oktober 2022 op het bezwaar van eiseres is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
1.2.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
Eiseres heeft op 5 april 2024 nog een aanvullend stuk met bijlagen ingediend.
1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 25 april 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 1], [naam 2] en [naam 3] namens het college en de gemachtigde van eiseres, samen met [naam 4] en [naam 4], medewerkers van eiseres.
Totstandkoming van het besluit
2. In 2005 heeft het college op grond van de destijds geldende Flora en faunawet (Ffw) besloten dat verwilderde katten bejaagd mogen worden ter bescherming van de fauna. [1] In 2017 is de Flora en faunawet vervangen door de Wet natuurbescherming (Wnb). Daarin is opgenomen dat een besluit zoals de hiervoor genoemde toestemming om verwilderde katten te bejagen, geldt als een opdracht zoals genoemd in artikel 3.18 van de Wnb. Deze toestemming uit 2005 wordt voor de leesbaarheid van deze uitspraak verder ‘de opdracht’ genoemd.
2.1.
Op 21 januari 2022 heeft eiseres verzocht om de opdracht in te trekken, omdat deze in strijd zou zijn met de Nota Faunabeleid Fryslân 2021 (Nota Faunabeleid). Volgens eiseres bestaat er een alternatief voor het doden van verwilderde katten waarmee hetzelfde doel – bescherming van de fauna - kan worden bereikt. Het doden staat volgens haar niet in verhouding tot de schade die de katten zouden toebrengen aan weidevogels. Er is namelijk onvoldoende duidelijk hoeveel verwilderde katten er zijn en welke schade zij aanrichten, aldus eiseres. Tot slot meent zij dat er steeds minder maatschappelijk draagvlak is voor het afschieten van dieren.
2.2.
Het college heeft de aanvraag op 28 april 2022 afgewezen. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
2.3.
Op advies van de commissie voor bezwaar- en beroepschriften en klachten van de provincie Fryslân (de commissie) heeft het college de afwijzing in stand gelaten, maar de motivering en grondslag ervan aangepast. Volgens de commissie geldt artikel 5.4 van de Wnb ook voor de opdracht. De commissie vond echter dat er geen sprake is van gewijzigde omstandigheden. Het faunabeheerbeleid is inhoudelijk niet veranderd met de Nota Faunabeleid. Daarom is de afwijzing volgens haar terecht. Het college heeft de afwijzing vervolgens gebaseerd op artikel 5.4 van de Wnb en met een verwijzing naar een analoge toepassing van artikel 4:6 van de Awb.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt de afwijzing. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
4. De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
4.1.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Welk recht is van toepassing?
5. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het beroep tegen het besluit van 10 oktober 2022 is het recht zoals dat gold ten tijde van het nemen van dat besluit bepalend.
Is er sprake van gewijzigde omstandigheden?
6. Tussen partijen is niet in geschil dat gewijzigde omstandigheden kunnen maken dat een onherroepelijk besluit kan worden ingetrokken. Dat is op grond van artikel 5.4, eerste lid, onder d, van de Wnb het geval indien de omstandigheden sinds het tijdstip van dat onherroepelijke besluit zodanig zijn gewijzigd dat dit, kort gezegd, niet zou zijn genomen indien die omstandigheden ook al ten tijde van het nemen van het onherroepelijke besluit zouden hebben bestaan. Partijen zijn het niet eens over de vraag of er sprake is van dergelijke gewijzigde omstandigheden sinds de opdracht uit 2005.
6.1.
Volgens eiseres blijken de gewijzigde omstandigheden uit de Nota Faunabeleid zelf. Daarin staat immers dat de maatschappelijke opvattingen over het afschieten zijn veranderd. Het alternatief is vangen, castreren, (op een andere plaats) terugzetten en chippen (Trap, Neuter, Relocate and Chip, verder: TNR-C). TNR-C wordt sinds 2021 ook in Friesland ingezet. Volgens eiseres is door dit alternatief afschieten niet meer nodig en dus in strijd met de Nota Faunabeleid. Het is bovendien onduidelijk hoeveel schade verwilderde katten aan weidevogels toebrengen. Katten eten vooral woelmuizen en hazen en hebben volgens eisers geen grote impact op broedkolonies. Intensieve landbouw is volgens eiseres de grootste bedreiging voor weidevogels. Zij verwijst hiervoor naar een artikel van Rigal. [2]
6.2.
Het college is van mening dat er geen sprake is van relevante gewijzigde feiten of omstandigheden of relevant gewijzigd recht, een zogenoemd novum. De Nota Faunabeleid levert volgens het college geen novum op. Het college meent dat met de Nota Faunabeleid voor wat betreft het doden van verwilderde katten geen inhoudelijke beleidswijziging is bedoeld. Er is tijdens de behandeling van die nota door provinciale staten juist expliciet, langs de weg van de behandeling van een afzonderlijke motie, besloten om de manier van bestrijden van de verwilderde katten niet te wijzigen. Eiseres heeft volgens het college onvoldoende geconcretiseerd waaruit blijkt dat de maatschappelijke opvatting over het afschieten van dieren is gewijzigd. Bovendien is dit geen feitelijke omstandigheid en kan daarom geen novum opleveren, aldus het college. De methode TNR-C was volgens het college in 2005 ook al bekend, dus dat kan ook geen novum zijn. Als het al een novum is, dan is het niet relevant, omdat voor opdrachten met betrekking tot verwilderde katten geen overweging met betrekking tot alternatieven nodig is.
6.3.
De rechtbank overweegt dat verwilderde dieren geen beschermde diersoort zijn in de zin van artikel 3.10 van de Wnb zoals dat gold ten tijde van belang. Als de verwilderde dieren schade of overlast veroorzaken, kan de hoeveelheid dieren in opdracht van het college van gedeputeerde staten worden beperkt. Er moet dan wel aan bepaalde voorwaarden worden voldaan. Dit volgt uit artikel 3.18, vierde lid, van de Wnb. Beperking van de hoeveelheid dieren mag alleen om de redenen genoemd in artikel 3.17, eerste lid, onderdelen a, b en c; waaronder bescherming van de fauna. Enkele bepalingen die van toepassing zijn op beschermde diersoorten gelden niet voor de beperking van de hoeveelheid exoten en verwilderde dieren. Alleen als er opdracht door gedeputeerde staten is gegeven mag een verwilderde kat bejaagd worden met een geweer. Dit volgt uit artikel 3.26, eerste lid, onder d van de Wnb.
6.4.
De rechtbank volgt het college dat geen sprake is van gewijzigde omstandigheden. Het college hoefde de opdracht niet te heroverwegen. De rechtbank komt tot dat oordeel op basis van het volgende.
6.4.1.
Met eiseres is de rechtbank van oordeel dat nieuw beleid, zoals de Nota Faunabeleid, op zichzelf een gewijzigde omstandigheid kan opleveren. In dit geval is dit echter niet zo. Het college heeft voldoende duidelijk gemaakt dat het beleid ten opzichte van de opdracht tot het bejagen van verwilderde katten niet is gewijzigd. Dit volgt alleen al uit de motie voor het stoppen met het bestrijden van de verwilderde kat die in 2021 is verworpen bij de behandeling van de Nota Faunabeleid. Het enkele feit dat er een nieuwe beleidsnota is, levert in dit geval geen gewijzigde omstandigheden op.
6.4.2.
Dat de maatschappelijke opvattingen over het afschieten van katten zodanig zijn gewijzigd dat de opdracht moet worden gewijzigd, heeft eiseres naar het oordeel van de rechtbank niet voldoende onderbouwd. De rechtbank acht daarbij van belang dat de meerderheid van provinciale staten (een democratisch gekozen orgaan) juist vóór voortzetting van het beleid heeft gestemd. De algemene vermelding van veranderde maatschappelijke opvattingen in de Nota Faunabeleid kan het standpunt van eiseres niet dragen. De verwijzing naar beleidsveranderingen over verwilderde katten in andere provincies doet daar niet aan af.
6.4.3.
Eiseres voert aan dat het niet precies duidelijk is hoeveel schade verwilderde katten aan de fauna toebrengen. Het college heeft toegelicht dat dat ten tijde van de opdracht in 2005 niet anders was. Met de door eiseres in bezwaar [3] en beroep [4] ingebrachte stukken heeft zij naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat de situatie dusdanig is gewijzigd dat sprake is van een gewijzigde omstandigheid die voor het college aanleiding had moeten zijn voor een inhoudelijke heroverweging van de opdracht uit 2005. De rechtbank merkt daarbij op dat de door eiseres overlegde rapporten die dateren van ná het bestreden besluit, niet bij haar beoordeling kunnen worden betrokken. Deze stukken [5] zeggen immers niets over de feiten en omstandigheden die bij het college bekend waren ten tijde van het nemen van het bestreden besluit.
6.4.4.
De rechtbank kan het college volgen dat de verdere ontwikkeling van de methode TNR-C en dat deze sinds 2021 in Fryslân wordt ingezet geen relevante nieuwe omstandigheid is. Het college heeft toegelicht dat de methode TNR-C ook al bestond ten tijde van het besluit in 2005 en dat deze methode naast het bejagen wordt ingezet. De rechtbank is van oordeel dat het college in deze omstandigheid geen aanleiding heeft hoeven te zien het onherroepelijke besluit te heroverwegen en in te trekken. Dat andere provincies hier anders mee omgaan, zoals eiseres stelt, maakt dit niet anders. De beroepsgrond slaagt niet.
Vereisen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur dat de opdracht wordt ingetrokken?
7. Eiseres heeft haar algemene stelling (ten overvloede) dat de algemene beginselen van behoorlijk bestuur maken dat het college de opdracht 2005 moet heroverwegen, onvoldoende onderbouwd. Eiseres heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat het in stand laten van de opdracht uit 2005 evident onredelijk is. De verwijzing naar het tijdsverloop en de inhoudelijke uitgangspunten in de Nota Faunabeleid acht de rechtbank daarvoor niet voldoende. Deze beroepsgrond kan dan ook niet slagen.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het college de opdracht uit 2005 niet hoefde in te trekken. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Hardenberg, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.P. Voorham, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Flora en faunawet
Artikel 67
1. Gedeputeerde staten kunnen bepalen dat, wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat, in afwijking van het bepaalde in de artikelen 9, 11, 12, 50, 51 en 53, door door hen aan te wijzen personen of categorieën van personen de stand van bij ministeriële regeling aangewezen beschermde inheemse diersoorten of andere diersoorten of verwilderde dieren op door gedeputeerde staten aan te wijzen gronden kan worden beperkt:
[…]
d. ter voorkoming van schade aan flora en fauna.
Wet natuurbescherming
Artikel 3.3
[…]
4.Een ontheffing of een vrijstelling wordt uitsluitend verleend, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:
a. er bestaat geen andere bevredigende oplossing;
b. zij is nodig:
[…]
4°. ter bescherming van flora of fauna;
[…]
c. de maatregelen leiden niet tot verslechtering van de staat van instandhouding van de desbetreffende soort.
5. In een ontheffing, onderscheidenlijk vrijstelling worden in elk geval voorschriften opgenomen, onderscheidenlijk regels gesteld, over:
a.de middelen, installaties of methoden voor het vangen of doden, waarbij enkel het gebruik wordt toegestaan van bij algemene maatregel van bestuur aangewezen middelen, installaties of methoden;
b.de tijd en plaats waarvoor de ontheffing of vrijstelling geldt, en
c.de wijze waarop het risico voor het behoud van de vogelstand wordt beperkt.
Artikel 3.8
[…]
5. Een ontheffing of een vrijstelling wordt uitsluitend verleend, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:
a. er bestaat geen andere bevredigende oplossing;
b. zij is nodig:
1°. in het belang van de bescherming van de wilde flora of fauna, of in het belang van de instandhouding van de natuurlijke habitats;
[…]
c.er wordt geen afbreuk gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan.
Artikel 3.10
2. Artikel 3.8, met uitzondering van het derde en vierde lid, is van overeenkomstige toepassing op de verboden, bedoeld in het eerste lid, met dien verstande dat, in aanvulling op de redenen, genoemd in het vijfde lid, onderdeel b, de noodzaak voor de ontheffing of vrijstelling ook verband kan houden met handelingen:
[…]
Artikel 3.17
1. Ten behoeve van de beperking van de omvang van een populatie van vogels als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, of van dieren van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid, of 3.10, eerste lid, verlenen gedeputeerde staten ontheffing als bedoeld artikel 3.3, eerste, vierde en vijfde lid, 3.4, tweede lid, 3.8, eerste en vijfde lid, 3.9, tweede lid, of 3.10, tweede lid, in samenhang met artikel 3.8, tweede lid, indien deze beperking nodig is:
a. in geval van vogels:
[…]
4°. ter bescherming van flora en fauna;
b. in geval van dieren van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid:
1°.in het belang van de bescherming van de wilde flora en fauna en van de instandhouding van de natuurlijke habitats;
[…]
c. ingeval dieren van soorten als bedoeld in 3.10, eerste lid, met uitzondering van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid:
1°.om de redenen genoemd in onderdeel b;
[…]
Artikel 3.18
1. Gedeputeerde staten kunnen aan faunabeheereenheden of wildbeheereenheden, aan andere samenwerkingsverbanden van personen, of aan personen opdracht geven om, in afwijking van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 3.1, 3.4, eerste lid, 3.5, 3.9, eerste lid, en 3.10, eerste lid, de omvang van een bij de opdracht aangeduide populatie van vogels of van dieren van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid, of 3.10, eerste lid, te beperken als dat nodig is om de onderscheidenlijke redenen, genoemd in artikel 3.17, eerste lid, onderdelen a, b en c. De artikelen 3.3, vierde en vijfde lid, 3.8, vijfde lid, en 3.10, tweede lid, zijn van overeenkomstige toepassing op die opdracht.
2. Gedeputeerde staten kunnen ten aanzien van één of meer van de door hen krachtens het eerste lid aangewezen personen of groepen van personen bepalen dat zij, ter uitvoering van de opdracht, bedoeld in het eerste lid:
a. toegang hebben tot gronden, zo nodig met behulp van de sterke arm, of
b. handelen overeenkomstig een vastgesteld en goedgekeurd faunabeheerplan.
3. Gedeputeerde staten kunnen bepalen wat met de ingevolge het eerste lid bemachtigde dieren gebeurt.
4. Het eerste tot en met derde lid, met uitzondering van de tweede volzin van het eerste lid, zijn van overeenkomstige toepassing op het beperken van de omvang van populaties van dieren die zijn aan te merken als exoten of van verwilderde dieren.
Artikel 5.4
1. Een bij of krachtens deze wet verleende vergunning of ontheffing kan worden ingetrokken of gewijzigd indien:
[…]
d. de omstandigheden sedert het tijdstip waarop de vergunning, onderscheidenlijk ontheffing is verleend zodanig zijn gewijzigd, dat deze niet, niet zonder beperkingen of voorwaarden, of onder andere beperkingen of voorwaarden zou zijn verleend, indien deze omstandigheden op het tijdstip waarop de vergunning, onderscheidenlijk ontheffing is verleend zouden hebben bestaan.
Artikel 9.5
[…]
6. Besluiten als bedoeld in artikel 67, eerste lid, van de Flora- en faunawet gelden als besluiten tot het geven van opdracht als bedoeld in artikel 3.18, eerste lid.
Aanvullingswet natuur Omgevingswet
Artikel 2.9 (eerbiedigend overgangsrecht procedures)
1. Als voor de inwerkingtreding van deze wet een aanvraag om een besluit op grond van de Wet natuurbescherming is ingediend, blijft het oude recht van toepassing:
a. als tegen het besluit beroep openstaat, tot het besluit onherroepelijk is,
b. als tegen het besluit geen beroep open staat, tot het besluit van kracht is.