ECLI:NL:RBNNE:2024:2469

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND

Zittingsplaats Groningen

Bestuursrecht

zaaknummer: LEE 23/1535

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 juli 2024 in de zaak tussen

1. [naam 1],eiseres sub 1,

2. [naam 2]eiser sub 2,

3. [naam 3],eisers sub 3,

4. [naam 4],eiser sub 4,

5. [naam 5],eiseres sub 5,

6. [naam 6],eiser sub 6,

allen uit [plaats], gezamenlijk aangeduid als eisers

(gemachtigde: mr. M.A. Jansen),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Het Hogeland, het college

(gemachtigden: C. Groenewolt en A.M. Stapert).

Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
Rebel Beheer Zeeland B.V.uit Goes (vergunninghoudster)

(gemachtigde: mr. J.M. van Koeveringe-Dekker).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de omgevingsvergunning voor de herontwikkeling van de camping aan de [adres] in [plaats]. De 120 toeristische plaatsen worden vervangen door 71 toeristische plaatsen in 76 zogenoemde tenthuisjes die het hele jaar te gebruiken zijn. De omgevingsvergunning van 22 juni 2022 is verleend voor het afwijken van de beheersverordening.^[1]De tenthuisjes zijn inmiddels geplaatst.

1.1.

Eisers hebben tegen de verleende omgevingsvergunning bezwaar gemaakt. Met het bestreden besluit van 26 januari 2023 heeft het college de bezwaren van eisers sub 4, 5 en 6 niet-ontvankelijk verklaard, omdat zij te ver weg wonen van de camping om rechtstreeks gevolgen te merken van de verandering. De bezwaren van de andere eisers waren volgens het college wel ontvankelijk, maar geen reden om de omgevingsvergunning te herroepen.

1.2.

Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift en op een later moment aanvullende stukken gestuurd. Vergunninghoudster heeft ook gereageerd op het beroepschrift.

1.3.

De rechtbank heeft het beroep op 21 mei 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseressen sub 1 en sub 3 met hun gemachtigde, de gemachtigden van het college en [naam 7] namens vergunninghoudster, samen met mr. J. Tordoff, als vervanger van de gemachtigde van vergunninghoudster.

Beoordeling door de rechtbank

2. De rechtbank beoordeelt de verleende omgevingsvergunning. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.

3. De rechtbank is van oordeel dat het beroep van eisers sub 1, 2 en 3 gegrond is. Het beroep van eisers sub 4, 5 en 6 is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

3.1.

De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

Het beroep van eisers sub 4, 5 en 6

4. Eisers sub 4, 5 en 6 zijn door het college niet-ontvankelijk verklaard in hun bezwaren. In het beroepschrift en ter zitting hebben eisers 4, 5 en 6 niet aangegeven waarom dat niet klopt. De rechtbank ziet geen aanleiding om anders dan het college te oordelen over de ontvankelijkheid van deze eisers. Het beroep van deze eisers is ongegrond.

Het beroep van eisers sub 1, 2, en 3

Zijn eisers sub 1, 2 en 3 belanghebbenden bij de verleende omgevingsvergunning?

5. Voordat de rechtbank een beroep inhoudelijk beoordeelt, moet zij nagaan of aan alle formelen vereisten voor het instellen van beroep is voldaan. Eén van die eisen is dat alleen belanghebbenden beroep kunnen instellen tegen een besluit. Dit staat in artikel 8:1 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Vergunninghoudster heeft gesteld dat eisers 1, 2 en 3 geen belanghebbenden zijn, omdat zij geen gevolgen van enige betekenis ondervinden van de herontwikkeling van de camping. Dat betekent volgens vergunninghoudster dat het college ook het bezwaar van deze eisers niet-ontvankelijk had moeten verklaren.

6. In artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in dat artikel. Wie rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit - zoals een bestemmingsplan of een vergunning - toestaat, is in beginsel belanghebbende bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ van de activiteit is een correctie op dit uitgangspunt. Zonder gevolgen van enige betekenis heeft iemand geen persoonlijk belang bij het besluit. Hij onderscheidt zich dan onvoldoende van anderen. Om te bepalen of er gevolgen van enige betekenis voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van iemand zijn, kijkt de rechtbank naar de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (o.a. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat. Zij bekijkt die factoren zo nodig in onderlinge samenhang. Ook de aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.^[2]

6.1.

De rechtbank stelt vast dat eisers sub 1 en 2 hemelsbreed op ongeveer 100 meter afstand van de camping wonen, en eiseres sub 3 ongeveer 150 meter. Tussen de camping en de woning van eisers sub 1 en 2 ligt een begraafplaats. Eisers sub 1 en 2 kunnen de camping zien vanuit hun slaapkamerraam. Eisers 1 en 3 hebben ter zitting onweersproken aangegeven dat er door de wijziging van het type camping meer lichtuitstraling en geluid vanaf de camping komt. Ook wonen zij langs de enige weg in het dorp waarover verkeer van en naar de camping rijdt. Daarmee staat naar het oordeel van de rechtbank vast dat zij feitelijke gevolgen van de herinrichting ondervinden. Gelet op de relatief korte afstand tot hun woning en de omvang van het project, ook ten opzichte van de omgeving, is niet uitgesloten dat deze gevolgen van enige betekenis zijn. Eisers 1, 2 en 3 zijn belanghebbenden. De rechtbank beoordeelt hun beroep daarom inhoudelijk.

Welk recht is van toepassing?

7. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). De aanvraag voor de omgevingsvergunning is ingediend op 2 mei 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

Kon het besluit worden voorbereid met de reguliere voorbereidingsprocedure?

8. Partijen zijn het erover eens dat het gebruik van het terrein voor recreatie in tenthuisjes is toegestaan. Partijen zijn het er ook over eens het bouwen van tenthuisjes alleen een omgevingsvergunning nodig is, als de tenthuisjes buiten het (in de beheersverordening aangegeven) bouwvlak worden gebouwd.^[3]De rechtbank ziet geen aanleiding om daarover anders te oordelen. Omdat een groot deel van de tenthuisjes buiten het bouwvlak worden gebouwd, is een omgevingsvergunning nodig voor het afwijken van de beheersverordening.^[4]Een dergelijke vergunning kan met de reguliere procedure van paragraaf 3.2 van de Wabo worden voorbereid als het gaat om bepaalde gevallen. Anders geldt de uitgebreide procedure van paragraaf 3.3 van de Wabo.^[5]

8.1.

Partijen zijn verdeeld over de vraag of de juiste procedure is gevolgd. Eisers vinden dat het college de uitgebreide procedure had moeten volgen. Die heeft volgens hen meer waarborgen. Het college meent dat het bouwen van de tenthuisjes buiten het bouwvlak een geval is dat met de reguliere procedure kan worden voorbereid, omdat het gaat om zogenoemde ‘bijbehorende bouwwerken’.^[6]De rechtbank ziet zich gesteld voor de vraag of de tenthuisjes zijn aan te merken als ‘bijbehorende bouwwerken’ in de zin van artikel 1, bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor).

8.2.

Een bijbehorend bouwwerk is een uitbreiding van een hoofdgebouw, dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak. Het hoofdgebouw is een gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is.

8.3.

Op de gronden waarop de camping ligt is de beheersverordening ‘Kleine kernen’ (de beheersverordening) van toepassing. Uit artikel 3, aanhef en onder a, ten eerste, van de beheersverordening volgt dat hier de regels uit het voorgaande bestemmingsplan ‘Kleine Kernen’ (het bestemmingsplan) van toepassing zijn. De gronden hebben daarin de bestemming ‘Verblijfsrecreatie’ en zijn onder andere bestemd voor: staanplaatsen voor kampeermiddelen, gastenverblijven, trekkershutten, voorzieningen gericht op dienstverlening en beheer en sport-, speel- en recreatievoorzieningen.^[7]

8.4.

Het college heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de herberg [X] (de herberg) het hoofdgebouw is, omdat het architectonisch het belangrijkste gebouw is en een centrale functie vervult voor het gebruik van de overige bouwwerken, namelijk de verhuur van tenthuisjes. Het gebouw dient als receptie, winkel, backoffice, keuken, spoelkeuken en opslag. Het is volgens het college noodzakelijk voor de exploitatie van de camping. Gasten moeten worden ontvangen voordat zij de tenthuisjes kunnen gebruiken. Daarom zijn de tenthuisjes volgens het college bijbehorende bouwwerken bij de herberg.

8.5.

De rechtbank volgt het college niet. De rechtbank is van oordeel dat de tenthuisjes de belangrijkste gebouwen voor de verwezenlijking van de bestemming zijn. Zij baseert dat op de bestemmingsomschrijving van artikel 11 van Pro het bestemmingsplan. De receptie en de winkel in de herberg staan ten dienste van het recreatieve verblijf in de huisjes. In de huisjes zijn alle voorzieningen voor recreatief nachtverblijf, inclusief keuken en sanitaire voorzieningen, aanwezig. Ook zonder de herberg kunnen de huisjes gebruikt worden voor recreatief nachtverblijf. Zonder de voorzieningen vermeld in artikel 11, eerste lid, onder a en b van het bestemmingsplan zouden de receptie en winkel onnodig zijn. De herberg is daarmee niet noodzakelijk voor de verwezenlijking van de bestemming. De rechtbank verwijst ter vergelijking naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 18 mei 2022.^[8]De stelling van vergunninghoudster dat de aanwezigheid van een receptie in de herberg voor haar specifieke bedrijfsvoering op deze locatie noodzakelijk is, maakt dat niet anders. Het gaat om de noodzakelijkheid voor de verwezenlijking van de bestemming in het bestemmingsplan.

8.5.1.

Vergunninghoudster heeft verder verwezen naar het Gemeenteblad van de gemeente Het Hogeland. Daarin is kennisgegeven van de op 16 januari 2023 verleende omgevingsvergunning voor de verbouwing van de herberg tot receptie en winkel. In de kennisgeving is vermeld dat de herberg een hoofdgebouw is. De rechtbank kan de verwijzing niet volgen. De enkele vermelding van het woord ‘hoofdgebouw’ in een kennisgeving over een andere procedure heeft geen waarde in deze procedure. Ter zitting heeft vergunninghoudster dit ook erkend. Of een gebouw een hoofdgebouw is in de zin van het Bor, volgt uit het Bor zelf. Ook de definitie van een hoofdgebouw in de beheersverordening is bij de beantwoording van deze vraag niet van belang.

8.5.2.

Ook het standpunt van het college en vergunninghoudster dat ‘dienstverlening en beheer’ zelfstandige bestemmingen zijn die ruim dienen te worden uitgelegd, kan de rechtbank niet volgen. Gelet op de het opschrift van artikel 11 van Pro het bestemmingsplan, te weten: ‘Verblijfsrecreatie’ en de tekst van dit artikel valt niet in te zien waarom andere diensten dan diensten ten behoeve van verblijfsrecreatie ter plaatse zouden zijn toegestaan.

8.5.3.

Het college heeft daarmee ten onrechte de herberg als hoofdgebouw aangemerkt. De tenthuisjes zijn dan ook geen bouwwerken die kunnen worden aangemerkt als bijbehorende bouwwerken in de zin van artikel 4, onderdeel 1, van bijlage II van het Bor. Ook vallen de bouwwerken niet onder één van de andere onderdelen van dit artikel. Dat betekent dat de omgevingsvergunning had moeten worden voorbereid met de uitgebreide procedure van paragraaf 3.3 van de Wabo. De beroepsgrond slaagt.

Conclusie

9. Het college heeft de verkeerde procedure toegepast en moet een nieuwe beslissing op de aanvraag nemen. Het beroep is gegrond vanwege strijd met artikel 3.10 van de Wabo. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Gelet op de aard van het gebrek zal de rechtbank zelf in de zaak voorzien en het primaire besluit herroepen.

Hoe nu verder?

10. Het college moet, nu het bestreden besluit wordt vernietigd en het primaire besluit

herroepen, opnieuw op de aanvraag om een omgevingsvergunning van vergunninghoudster beslissen. Het verlenen van medewerking aan de herontwikkeling van de camping kan alleen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 3°, van de Wabo. De beslissing op de aanvraag moet dus worden voorbereid met de uitgebreide voorbereidingsprocedure uit de Wabo. Het college kan de procedure opnieuw starten met het ter inzage leggen van een ontwerpbesluit, waarbij moet worden bepaald of de gemeenteraad een verklaring van geen bedenkingen moet verlenen.

11. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten.

Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgen eisers een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 624,-. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 875,-. Eisers hebben in bezwaar gevraagd om vergoeding van de proceskosten. De gemachtigde heeft de hoorzitting bijgewoond. De gemachtigde heeft een beroepschrift opgesteld en is verschenen op de zitting bij de rechtbank. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 2.374,- Deze vergoeding is voor eisers sub 1, 2 en 3 gezamenlijk, omdat er één beroepschrift is ingediend en éénmaal griffierecht is betaald. Van andere kosten is niet gebleken.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep van eisers sub 4, 5 en 6 ongegrond;

- verklaart het beroep van eisers sub 1, 2 en 3 gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit van 26 januari 2023;

- herroept het primaire besluit van 22 juni 2022;

- bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eisers sub 1, 2 en 3 (gezamenlijk) moet vergoeden;

- veroordeelt het college tot betaling van € 2.374,- aan proceskosten aan eisers sub 1, 2 en 3 (gezamenlijk).

Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Hardenberg, rechter, in aanwezigheid van mr. A.P. Voorham, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 2 juli 2024.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 8:1

Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Artikel 2.1

1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

a. het bouwen van een bouwwerk,

[…]

c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, […]

Artikel 2.12

1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:

a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:

[…]

2°.in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of

3°.in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;

[…]

Artikel 3.10

1.Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op:

a. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor zover er strijd is met het bestemmingsplan of een beheersverordening en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°;

[…]

Besluit omgevingsrecht

Bijlage II

1. In deze bijlage wordt verstaan onder:

bijbehorend bouwwerk:uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak;

hoofdgebouw:gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is;

Artikel 4

Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:

1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen:

a. niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf,

b.de oppervlakte niet meer dan 150 m²;

[…]

Beheersverordening

Artikel 3 Algemene Pro bouw- en gebruiksregels

In het verordeningsgebied gelden de volgende regels:

a. ten aanzien van het gebruik, het bouwen en het uitvoeren van werken en werkzaamheden geldt, ter plaatse van het besluitsubvlak:

1. Kleine kernen': de regeling zoals opgenomen in bijlage 1 en de daarbij behorende kaarten zoals opgenomen in bijlage 2 - met inachtneming van het bepaalde in lid b, c en d;

Bestemmingsplan Kleine kernen

Artikel 11 Verblijfsrecreatie Pro

1. Bestemmingsomschrijving

De op de plankaart voor verblijfsrecreatie aangewezen gronden zijn bestemd voor:

a. staanplaatsen voor kampeermiddelen;

b. gastenverblijven en trekkershutten;

c. voorzieningen gericht op dienstverlening en beheer, waaronder ten hoogste één dienstwoning, ten behoeve van het beheer van het complex;

d. horeca, categorie I, voorzover de gronden op de plankaart zijn aangeduid met “horeca I”; e. sport-, speel- en recreatievoorzieningen;

met bijbehorende parkeervoorzieningen, wegen, voet- en fietspaden en nutsvoorzieningen.

Vernietiging omgevingsvergunning wegens onjuiste voorbereidingsprocedure voor tenthuisjes op camping