ECLI:NL:RBNNE:2024:1486

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND

Zittingsplaats Leeuwarden

Bestuursrecht

zaaknummer: LEE 22/3179

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 april 2024 in de zaak tussen

[eiseres], te [plaatsnaam], eiseres

(gemachtigde: mr. S. Maakal),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Ameland

(gemachtigde: mr. I. van der Meer).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de omgevingsvergunning die is verleend aan [naam] (vergunninghouder) voor onder andere het uitbreiden van het terras bij restaurant [naam] aan de [adres] in [plaats] (gemeente Ameland).

1.1.

Het college heeft deze vergunning op 18 januari 2022 verleend. Met het bestreden besluit van 14 juli 2022 op het bezwaar van eiseres is het college bij de verlening van de vergunning gebleven.

1.2.

Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

1.3.

De rechtbank heeft het beroep op 12 december 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres met [naam] en [naam] en de gemachtigde van het college met A. Akkerman. Ook vergunninghouder [naam] heeft aan de zitting deelgenomen, vergezeld door [naam].

Beoordeling door de rechtbank

2. De rechtbank beoordeelt de omgevingsvergunning die is verleend voor onder andere het uitbreiden van het terras bij een restaurant. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.

3. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

4. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Uit het overgangsrecht dat bij die wet hoort vloeit voort dat op deze procedure het recht van toepassing is zoals dat gold voor 1 januari 2024.

Feiten

5. Op 18 januari 2022 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het uitbreiden van het terras, plaatsen van een erfafscheiding, plaatsen van een speeltoestel en het maken van een nieuwe duinrand bij restaurant [naam] aan de [adres] in [plaats]. De omgevingsvergunning is verleend voor het bouwen van een bouwwerk, het handelen in strijd met regels van de ruimtelijke ordening en het uitvoeren van een werk/werkzaamheden.

5.1.

Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt en daarbij, in eerste instantie, alle onderdelen van het primaire besluit bestreden.

5.2.

Eiseres heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank verzocht om het primaire besluit (gedeeltelijk) te schorsen (LEE 22/401). De voorzieningenrechter heeft op 18 maart 2022^[1]het verzoek om een voorlopige voorziening te treffen afgewezen.

5.3.

Het college heeft op 21 maart 2022 een aanvullende motivering op de omgevingsvergunning gegeven met betrekking tot de ruimtelijke toelaatbaarheid van de ontwikkeling waar de vergunning op ziet. Daarbij wordt de uitbreiding van het terras aangemerkt als het bouwen van een bouwwerk.

5.4.

Het college heeft op 5 juli 2022 het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en het besluit van 18 januari 2022, aangevuld op 21 maart 2022, in stand gelaten.

Omvang van het geding

6. Uit de stukken en wat op de zitting is besproken blijkt dat het in deze procedure alleen gaat over de vergunning die is verleend voor de uitbreiding van het terras. De plaatsing van het speeltoestel, de ophoging van de duinrand en het plaatsen van een erfafscheiding staan in deze procedure niet ter discussie. Zoals ter zitting is besproken kan het in deze procedure ook niet gaan over verschillende bouwwerken of activiteiten waarvan eiseres zegt dat vergunninghouder ze uitvoert of heeft uitgevoerd zonder of in afwijking van de benodigde vergunningen, zoals het draaien van versterkte muziek en de aanwezigheid van een foodtruck. Ook op die punten wordt in deze uitspraak daarom niet ingegaan.
Procesbelang

7. Voordat de rechtbank het beroep inhoudelijk kan behandelen, toetst de rechtbank, naar aanleiding van vragen van het college daarover, of eiseres procesbelang heeft bij de beoordeling van haar beroep. Het college voert in dit verband aan dat niet uit de stukken blijkt dat plaatsen op de camping onverhuurd blijven vanwege de aanwezigheid van het restaurant.

7.1.

Bij het procesbelang gaat het erom of het doel dat de belanghebbende voor ogen staat, met het rechtsmiddel kan worden bereikt en voor de belanghebbende van feitelijke betekenis is. De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat eiseres geen procesbelang zou hebben bij de beoordeling van haar beroep. Niet in geschil is dat eiseres als beheerder van de camping optreedt en althans een deel van de plaatsen en stacaravans op het campingterrein zelf verhuurt. De beroepsgronden die eiseres heeft aangevoerd zien op de aanleg en exploitatie van het terras en met het beroep beoogt eiseres klaarblijkelijk haar bedrijfsvoering te beschermen. De camping ligt op korte afstand naast het restaurant aan de zijde van het terras en mogelijke gevolgen van de uitbreiding van het terras voor de bedrijfsvoering voor eiseres, zijn niet op voorhand uit te sluiten. De rechtbank ziet niet in dat het doel dat eiseres voor ogen staat met het ingestelde rechtsmiddel niet kan worden bereikt of voor haar feitelijk geen betekenis heeft. De rechtbank zal het beroep daarom inhoudelijk behandelen.

Planologisch regime

8. Eiseres voert aan dat er sprake is van een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling waarvoor de beheersverordening geen juridische basis biedt. Indien en voor zover er in planologische zin al ruimte zou bestaan voor het uitbreiden van de bestaande situatie, dan is niet gemotiveerd dat voldaan wordt aan het bebouwingspercentage van ten hoogste 70 en een maximale oppervlakte van 200 m2 aan bebouwing.

8.1.

De rechtbank overweegt dat tussen partijen niet ter discussie staat dat de aangevraagde en vergunde uitbreiding van het terras een omvang heeft van 6 bij 11 meter en bestaat uit een constructie van houten palen, steenschotten als bodembedekking en een afscheiding (windschermen van glas) van 1,80 meter hoog. Volgens de vergunning moet één en ander worden uitgevoerd conform het bestaande terras. Ook staat niet ter discussie dat de activiteiten van [naam] kunnen worden aangeduid als café/restaurant.

8.2.

Voor het perceel waarop het restaurant gevestigd is, geldt de beheersverordening Strandweg Nes. In artikel 2, aanhef en onder a, van de beheersverordening is bepaald dat ten aanzien van het gebruik, het bouwen en het uitvoeren van werken en werkzaamheden de regeling geldt zoals opgenomen in de voorschriften van het (voorheen geldende) bestemmingsplan Strandweg Nes en de daarbij behorende kaart. Op grond van artikel 2, aanhef en onder b, van de beheersverordening zijn, in afwijking van het bepaalde onder a, de bepalingen uit dat bestemmingsplan niet van toepassing voor zover het betreft de in de artikelen genoemde leden 'Nadere eisen' en 'Wijzigingsbevoegdheid', alsmede de artikelen, 'Overgangsbepalingen', 'Strafbepaling' en 'Slotbepaling'.
Het perceel waarop het restaurant en het terras gerealiseerd zijn, heeft de bestemming “Natuurgebied met recreatieobjecten” en de aanduiding “C” (café/restaurant). Rondom het perceel is op de plankaart een rode onderbroken lijn getekend en binnen die belijning staat “70%”.

8.3.

De rechtbank ziet geen aanleiding de standpunten van eiseres te volgen dat slechts een restaurant mag worden uitgeoefend in de vorm waarop het betreffende horecabedrijf aanwezig was op het moment van tervisielegging van het ontwerpbestemmingsplan en dat iedere verandering buiten de begrenzing van de aanduiding C, een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling is, die daarom niet is toegestaan. Uit de legenda blijkt niet dat de dunne zwarte lijnen waarbinnen de aanduiding C is opgenomen, de begrenzing van die aanduiding zouden vormen, maar veeleer dat die lijnen de topografische ondergrond weergeven. Ook op andere gedeelten van de plankaart is de topografische ondergrond zichtbaar door dergelijke dunne zwarte lijnen, die de contouren weergeven van de ter plaatse aanwezige bebouwing, wegen en sloten. Noch uit de kaart en legenda, noch uit de planregels kan de rechtbank afleiden dat bedoeld is met deze belijning de begrenzing aan te geven van op de kaart aangebrachte aanduidingen.
De zinsnede “voor zover aanwezig” in artikel 4.1.1 van de planregels brengt naar het oordeel van de rechtbank mee dat nieuwvestiging van een café-restaurant ten opzichte van de situatie ten tijde van ter inzagelegging van het ontwerpplan niet is toegestaan, maar dat betekent niet dat uitbreiding van de bebouwing die op dat moment ten behoeve van een bestaand café-restaurant aanwezig was is uitgesloten. Een andere lezing van deze bepaling ligt ook niet voor de hand tegen de achtergrond van artikel 4.3.1. Voor zomerhuizen en woningen wordt daarin namelijk uitdrukkelijk bepaald dat ze uitsluitend in hun gegeven afmetingen ten tijde van de ter visie legging van het ontwerpplan in stand mogen worden gehouden. Voor het café-restaurant wordt echter een maximale oppervlakte van 250 m² voorgeschreven, en een verwijzing naar de afmetingen ten tijde van de ter visie legging van het ontwerpplan ontbreekt. Ook uit de hiervoor bedoelde zinsnede in artikel 4.1.1 vloeit dus niet voort dat uitbreiding van het restaurant ten opzichte van de situatie op het moment dat het ontwerpplan ter inzage werd gelegd is uitgesloten.

8.4.

Uit de legenda bij de plankaart volgt dat de rode onderbroken lijn de begrenzing is van het gedeelte waarvoor een (afwijkend) bebouwingspercentage geldt en dat het genoemde percentage het maximum bebouwingspercentage is. In artikel 4.9.1. van het bestemmingsplan was een bevoegdheid voor het college opgenomen om het café-restaurant te wijzigen in een hotel, onder andere onder de voorwaarde dat het bebouwingspercentage niet meer dan aangegeven op de kaart zou bedragen. Aan artikel 4.9.1 van het bestemmingsplan is echter goedkeuring onthouden door het college van gedeputeerde staten. Nu de rode onderbroken lijn en het genoemde percentage van 70% ziet op de situatie bij wijziging en daaraan goedkeuring is onthouden, en andere verwijzingen naar een maximaal bebouwingspercentage niet voorkomen in het plan, komt de rechtbank tot de conclusie dat voor het perceel geen maximaal bebouwingspercentage geldt.

8.5.

Voor het perceel geldt wel het bepaalde in artikel 4.3.1, aanhef en onder c, van de regels van het bestemmingsplan, waarin is opgenomen dat de oppervlakte van het café/restaurant ten hoogste 250m2 mag bedragen. De maximale oppervlakte geldt echter alleen voor gebouwen, zoals blijkt uit de aanhef van die bepaling en het opschrift van lid 4.3. Op grond van artikel 1 van het bestemmingsplan wordt onder gebouw verstaan: elk bouwwerk dat een voor mensen toegankelijke, overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt. Het terras zoals dat is vergund is, vanwege het ontbreken van een overdekking, naar het oordeel van de rechtbank geen gebouw en het bepaalde in artikel 4.3.1, aanhef en onder c, uit het bestemmingsplan over het maximale oppervlakte voor gebouwen, staat dan ook niet in de weg aan uitbreiding van het terras.

8.6.

De rechtbank ziet gelet op het voorgaande geen aanleiding voor de conclusie dat er sprake is van een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling die niet zou passen binnen het planologisch toegestane gebruik. De beroepsgrond slaagt niet. Dat in de toelichting bij het bestemmingsplan en de beheersverordening staat dat dit gebied zo weinig mogelijk moet worden aangetast maakt dat niet anders. Los van de vraag of de zinsnede “zo weinig mogelijk” iedere uitbreiding van het restaurant bij voorbaat onmogelijk zou maken, komt aan de toelichting behorende bij het bestemmingsplan geen juridisch bindende betekenis toe^[2].

Vergunningplichtig bouwwerk

9. Eiseres voert verder -samengevat- aan dat het college niet heeft onderkend dat het terras waarvoor hier een uitbreiding is gevraagd, in juridische zin is aan te merken als vergunningplichtig bouwwerk omdat het gedeeltelijk overkapt is. Ook is veel meer bijgebouwd dan op grond van de verleende omgevingsvergunning is toegestaan en is in afwijking van de verleende vergunning gebouwd. Daarnaast is volgens eiseres de uitbreiding van het terras in strijd met artikel 4.3.3 van de planregels, dat bepaalt dat de gezamenlijke oppervlakte van gebouwen ten hoogste 200 m² mag bedragen.

9.1.

Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a van de (ten tijde van de besluitvorming geldende) Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk. In de Wabo ontbreekt een definitie van bouwwerk. In artikel 1 van het bestemmingsplan wordt onder bouwwerk verstaan; elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, welke hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond. Deze definitie komt grotendeels overeen met de definitie die volgt uit vaste rechtspraak^[3].
Uit de aanvraag en de daarbij behorende tekeningen en uit de toelichting op de zitting blijkt dat het terras, zoals dat is vergund, in essentie bestaat uit een constructie van houten palen met windschermen van glas. Tegen die achtergrond is de rechtbank van oordeel dat het gerealiseerde terras een bouwwerk is. Omdat noch uit de aanvraag, noch uit de besluiten blijkt dat de vergunning ziet op het aanbrengen van overkapping van enige soort, is het terras niet aan te merken als gebouw.

9.2.

De door vergunninghouder ingediende aanvraag ziet voor zover het het terras betreft, ook op de activiteit bouwen. Hoewel het college in het primaire besluit van 18 januari 2022 geen vergunning heeft verleend voor de activiteit bouwen maar een vergunning voor het uitvoeren van een werk voor het realiseren van het terras, volgt uit het besluit op bezwaar, gelezen in samenhang met de aanvullende motivering van 21 maart 2022, dat het college in het bestreden besluit wel een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen heeft verleend voor het realiseren van het terras. Aangezien het terras niet als gebouw is aan te merken geldt het maximum van 200 m² uit artikel 4.3.3 niet voor het terras. Deze beroepsgrond slaagt niet.

9.3.

Voor zover vergunninghouder in afwijking van de verleende vergunning heeft gebouwd of meer gebouwd heeft dan vergund, valt dat buiten de omvang van dit geding. Deze procedure gaat alleen over de vraag of het college de gevraagde omgevingsvergunning terecht heeft verleend.

Akoestiek

10. Eiseres wijst op de Nadere regels terrassen en uitstallingen 2021, waarin is bepaald dat het bevoegd gezag plaatsing van een terras kan verbieden indien het woon- en leefklimaat in de omgeving van het terras op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed door aanwezigheid van het terras. Er heeft geen akoestische beoordeling van de voorgenomen uitbreiding van het terras plaatsgevonden. De afstand tussen het horecabedrijf en het campingterrein is (veel) minder dan de minimale afstand die in de VNG-brochure “Bedrijven en milieuzonering” wordt aanbevolen, aldus eiseres .

Het college had volgens eiseres in de ruimtelijke afweging de te verwachten vormen van overlast moeten betrekken en redelijkerwijs van vergunningverlening moeten afzien.

10.1.

De rechtbank overweegt dat ten aanzien van het terras een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen is verleend en een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan met betrekking tot de hoogte van de terrasafscheiding (zie hierna). In artikel 2.10 van de Wabo is bepaald dat een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit alleen wordt geweigerd in de in dat artikel genoemde gevallen. Het toetsingskader voor de afwijking van het bestemmingsplan vanwege de maximale hoogte van de terrasafscheiding, staat in artikel 4.6 van het bestemmingsplan.

10.2.

De Nadere regels terrassen en uitstallingen 2021 vormen geen toetsingskader voor een bouwactiviteit als bedoeld in artikel 2.10 van de Wabo of de binnenplanse afwijking vanwege de hoogte van de terrasafscheiding. Ook de VNG-brochure, die overigens niet ziet op de afstand tussen recreatieve functies en bedrijven, is geen toetsingskader voor een bouwactiviteit als bedoeld in artikel 2.10 van de Wabo of de binnenplanse afwijking vanwege de hoogte van de terrasafscheiding. De akoestische gevolgen van het gebruik van het terras zouden in het kader van een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c van de Wabo kunnen worden beoordeeld. Maar er is geen omgevingsvergunning voor het gebruik van het terras als zodanig verleend. Dat is ook niet nodig omdat het gebruik van het terras bij recht is toegestaan. Nu er geen sprake is van een planologische toestemming voor het gebruik van het terras, is er ook geen noodzaak voor een akoestische beoordeling van het geluid afkomstig van het gebruik van het terras. Deze beroepsgrond van eiseres slaagt niet.

Het uitvoeren van een werk

11. Nu het terras, zoals hiervoor overwogen, een bouwwerk is en de omgevingsvergunning wat het terras betreft voor de activiteit bouwen is verleend en niet voor de activiteit het uitvoeren van een werk, is er geen aanleiding om in te gaan op de door eiseres (meer) subsidiair ingediende gronden voor zover de omgevingsvergunning betrekking zou hebben op het uitvoeren van een werk of werkzaamheden.

Afwijking bestemmingsplan

12. Eiseres voert ten slotte aan dat de vergunde afwijking van de maximale hoogte van 1 meter voor bouwwerken die geen gebouw zijn niet voldoende is onderbouwd. Het college neemt, in navolging van de bezwaarschriftencommissie, ten onrechte aan dat de geluidhinder vanwege het terras niet in aanzienlijke mate zal toenemen. Er is geen akoestisch onderzoek uitgevoerd. Het college gaat voorbij aan de door eiseres aangehaalde jurisprudentie waaruit volgt dat de weging die in het ruimtelijke spoor van een bestuursorgaan mag worden verlangd als het gaat om eventuele (geluids-)overlast van terrasbezoekers, verder gaat dan mogelijk is met inachtneming van het toetsingskader van de Wet milieubeheer en de APV^[4].

12.1.

De rechtbank overweegt dat de hoogte van de terrasafscheiding (1,80 meter) niet voldoet aan artikel 4.5 van het bestemmingsplan waarin een maximale hoogte van 1 meter voor andere bouwwerken is voorgeschreven. Op grond van artikel 4.6 is een binnenplanse afwijking tot 9 meter hoogte mogelijk mits deze bouwwerken noodzakelijk zijn voor het meest doelmatige gebruik van de aan de grond gegeven bestemming en door middel van de afwijking geen blijvende onevenredige afbreuk gedaan zal worden aan de beschrijving in hoofdlijnen als bedoeld in 4.2.

12.2.

Hoewel het college in het primaire besluit van 18 januari 2022 geen afwijking heeft vergund voor de hoogte van de terrasafscheiding, blijkt uit de aanvullende motivering van 21 maart 2022 met voldoende duidelijkheid dat de zojuist bedoelde afwijking vergund is. De rechtbank ziet in de door eiseres aangevoerde gronden geen aanleiding voor het oordeel dat het college de gevraagde omgevingsvergunning voor strijdig gebruik ten aanzien van de hoogte van de terrasafscheiding niet in redelijkheid heeft kunnen verlenen. Het college heeft zich namelijk in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de terrasafscheiding noodzakelijk is voor het meest doelmatige gebruik van de aan de grond gegeven bestemming. Die bestemming is immers “Natuurgebied met recreatieobjecten” en zij voorziet in de aanwezigheid van het café/restaurant van vergunninghouder, inclusief terras, waarbij zoals hiervoor overwogen het gebruik van het terras bij recht is toegestaan. Ook heeft het college in redelijkheid het standpunt kunnen innemen dat de afwijking ten behoeve van de geluidsschermen geen blijvende onevenredige afbreuk doet aan de beschrijving in hoofdlijnen, vastgelegd in lid 4.2 van de planregels. Daarbij is van belang dat juist door de aanwezigheid van de vergunde terrasafscheiding, de geluidsbelasting als gevolg van het terras op de omgeving naar verwachting beperkt zal worden ten opzichte van de situatie van een terras zonder terrasafscheiding van 1,80 meter hoog, die in overeenstemming zou zijn geweest met de planregels en dus bij recht zou zijn toegestaan.

12.3.

Met betrekking tot de opmerkingen van eiseres over de noodzaak om grenzen te stellen aan de wensen tot uitbreiding van de horecaondernemer, merkt de rechtbank op dat zij geen oordeel kan geven over mogelijke toekomstige uitbreidingen. De rechtbank beoordeelt alleen de aan haar voorgelegde verleende omgevingsvergunning.

Conclusie en gevolgen

13. Het beroep is ongegrond. Het college heeft terecht een omgevingsvergunning voor het bouwen van het terras verleend en heeft ook redelijkerwijs de afwijking vanwege de hoogte van de terrasafscheiding kunnen vergunnen. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. T.A. Oudenaarden, rechter, in aanwezigheid van
mr.S.G. Steenbergen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
19 april 2024.

griffier

rechter

de rechter is verhinderd deze uitspraak
mede te ondertekenen

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.