Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 22/2965 en LEE 22/2966
uitspraak van de meervoudige kamer van 5 maart 2024 in de zaken tussen
1. Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A.eiseres sub 1;
2. Vereniging Leefmilieueiseres sub 2,
beiden gevestigd te Nijmegen, samen te noemen eiseressen,
(gemachtigde: mr. V. Wösten),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Drenthe, verweerder,
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [adres] ,
(gemachtigde: mr. D.B. Pors).
Procesverloop
Bij besluit van 30 juni 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan [derde belanghebbende] (vergunninghouder) een vergunning verleend voor het in werking hebben en wijzigen van een melkrundveehouderij op het adres [adres] .
Eiseressen hebben bij brieven van respectievelijk 5 en 9 augustus 2022 tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Op 27 oktober 2023 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de zaak ter zitting van 14 november 2023 behandeld. Voor eiseressen is de gemachtigde verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. P. Mendelts en L. Riddersma. Voor derde-partij zijn [derde belanghebbende] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
De derde-partij drijft een melkrundveehouderij aan de [adres] .
1.2.
Aan het bedrijf is op 10 februari 2015 een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend. De vergunde milieusituatie situatie was aldus:
Diersoort
Rav-categorie
Aantal
NH₃ emissiefactor
Totaal NH₃ emissie kg/jr
Melk- en kalfkoeien
A 1.71
240
7,5
1800,00
Vrouwelijk jongvee tot 2 jaar
A 3
130
3,9
507,0
Totaal
2307,0
1.2.
Vergunninghouder is sinds 22 februari 2017 tevens in bezit van een melkveehouderij op de locatie [adres] . Deze locatie is sinds 1 mei 1975 in bezit van een Hinderwetvergunning. Voor deze locatie is daarbij vergund:
Diersoort
Rav-categorie
Aantal
NH₃ emissiefactor
Totaal NH₃ emissie kg/jr
Melkkoeien, ouder dan 2 jaar
A 1.100
73
13,00
949,00
Vrouwelijk jongvee tot 2 jaar
A 3.100
22
4,4
96,80
Totaal
1.045,80
1.3.
Op 26 maart 2019 heeft vergunninghouder een nieuwe aanvraag bij verweerder ingediend voor een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb). Vergunninghouder wil de activiteiten op de locatie [adres] beëindigen en op de locatie [adres] uitbreiden.
1.4.
Verweerder heeft op 30 juni 2022 de gevraagde vergunning verleend. Hierbij is door verweerder overwogen dat de vergunning door intern en extern salderen kan worden verleend. Thans is vergund:
Diersoort
Rav-categorie
Aantal
NH₃ emissiefactor
Totaal NH₃ emissie kg/jr
Melk- en kalfkoeien
A 1.15
210
10,3
2.163,0
Vrouwelijk jongvee tot 2 jaar
A 3.100
120
4,4
528,0
Melk- en kalfkoeien
A 1.100
6
13
78,0
Vrouwelijk jongvee tot 2 jaar
A 3.100
9
4,4
39,6
Overig rundvee
A 7.100
1
6,2
6,2
Melk- en kalfkoeien
A 1.13
50
6,0
300
Totaal
3114,8
1.5.
Voor vervoersbewegingen, bedrijfswoning en andere mobiele bronnen rekent verweerder aanvullend een emissie van 0,9 NH₃ per jaar, waardoor de totale emissie op 3.115,7 NH₃ emissie kg/jr komt.
Regelgeving
2. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een natuurvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtredingvan de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
3.1.
De aanvraag om een natuurvergunning is ingediend op 26 maart 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wet natuurbescherming, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Beoordeling door de rechtbank
Procedureel
4. Eiseres sub 2 betoogt dat de ter inzage legging van zowel het ontwerpbesluit met de daarop betrekking hebbende stukken als ook het bestreden besluit gebrekkig is geweest.
In de toelichting op de aanvraag is essentiële informatie onleesbaar gemaakt. Volgens eiseres handelt verweerder hiermee in strijd met artikel 3:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
4.1.
Verweerder is van mening dat vanwege de privacywetgeving bepaalde documenten geanonimiseerd moeten worden. Verweerder is echter eveneens van mening dat de teksten van de publicatie goed leesbaar zijn.
4.2.
Uit de door eiseres geciteerde tekst maakt de rechtbank op dat verweerder de naam van de derde-partij in de publicatie heeft weggelakt. De saldo nemende locatie en de saldo gevende locatie, worden in de publicatie genoemd. Ook wordt het aantal koeien genoemd waarvoor vergunning wordt verleend. De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat de publicatie gebrekkig is, aangezien op basis van deze gegevens voldoende duidelijk blijkt wat de inhoud van het besluit is. De naam van vergunninghouder of de eigenaar van het bedrijf is daarbij van ondergeschikt belang. Ook is niet gebleken dat eiseres sub 2 door deze werkwijze in haar belangen is geschaad.
Referentiesituatie
5. Eiseressen stellen zich beiden op het standpunt dat uitgegaan wordt van een onjuiste referentiesituatie.
5.1.
Allereerst voeren zij hiertoe aan dat de salderingsberekeningen onjuist zijn. Zij menen dat de vergunning die is verleend op grond van de Natuurbeschermingswet een maximale emissie toestaat van 2307,0 NH₃ emissie kg/jr, terwijl verweerder nu rekent met een maximale uitstoot van 3.080 NH₃ per jaar.
Eiseres sub 2 betoogt daarbij dat de omvang van de referentiesituatie voor het houden van vee in stallen te hoog is ingeschat. Hiertoe voert zij aan dat de bedrijfsvoering van een melkveehouderij voor 1975 niet vergelijkbaar is met de huidige bedrijfsvoering. In 1975 had een melkkoe een lagere emissie dan tegenwoordig. Het bovenstaande ziet eiseres bevestigd in het feit dat de emissiefactor voor een reguliere melkveestal (A1.100) in de loop der jaren omhoog is bijgesteld van 8,8 kg/jaar NH3 per dierplaats in 1991 naar 13 kg/jaar NH3 per dierplaats vanaf 2002.
5.2.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat geen maximale emissie is vergund, maar dat een project is vergund, waarbij het houden van een maximaal aantal dieren is toegestaan. Verweerder verwijst naar uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 1 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1528 en deze rechtbank van 12 januari 2023, ECLI:NL:RBNNE:2023:540.
5.3.1.
Uit vaste jurisprudentie van de AbRS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2013:1891, volgt dat de vergunde situatie op de referentiedatum kan worden ontleend aan hetgeen is vergund krachtens de Wet milieubeheer of is vergund krachtens de daaraan voorafgaande Hinderwet. Met betrekking tot de referentiesituatie is meermalen uitgesproken dat voor de beoordeling van de toegestane omvang van de emissies van het bedrijf van derde-belanghebbende in de referentiesituatie moet worden uitgegaan van het totale aantal dieren dat op de referentiedatum door vergunninghouder mocht worden gehouden en de stalsystemen die daartoe vergund zijn. De natuurvergunning geeft immers toestemming om een bepaald project uit te voeren en geeft geen toestemming voor een bepaalde stikstofemissie of -depositie, vergelijk AbRS, 1 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1528.
5.3.2.
In de omstandigheid dat in de natuurvergunning van 2015 een maximale ammoniakemissie is opgenomen voor de [adres] ziet de rechtbank onvoldoende aanleiding om tot een ander oordeel te komen, zoals bepleit door eiseressen. Het voorschrift in de vergunning dat de emissie maximaal 2307,0 NH₃ kg/jr mag bedragen, bevat immers ook de overweging dat “een toekomstige wijziging van de Rav en de bijlage met Rav-codes en emissies in kg NH3 per dierplaats per jaar, zal niet leiden tot een wijziging van de middels deze vergunning toegestane dieraantallen, noch in positieve zin, noch in negatieve zin”. De rechtbank leidt daaruit af dat het aantal dieren leidend is geweest bij de verlening van de natuurvergunning en niet de emissie.
5.3.3.
Een aanvraag voor een natuurvergunning moet worden beoordeeld naar het recht zoals dat geldt ten tijde van het nemen van het besluit. Dit heeft tot gevolg dat de referentiesituatie moet worden beoordeeld op basis van de Rav-emissiefactoren zoals die gelden op het moment dat op de aanvraag wordt beslist, zodat eerder vergunde bedrijfssituatie kan worden vergeleken met de aangevraagde bedrijfssituatie, vergelijk AbRS, 23 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3108 en deze rechtbank, 12 januari 2023, ECLI:NL:RBNNE:2023:540. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om eiseressen te volgen in hun betoog dat er een bepaalde groei is vergund in toestemmingen. Weliswaar kunnen de gevolgen van hetgeen is vergund veranderen, maar daaruit volgt niet dat het rekenen met de ten tijde van de aanvraag geldende emissiefactoren in strijd is met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn.
6. Eiseressen zijn tevens van mening dat verweerder voor de saldo-gevende locatie [adres] ten onrechte rekent met 73 melkkoeien en 22 stuks jongvee. Eiseressen zijn van mening dat op de staltekening slechts 70 en 20 dierplaatsen zijn ingetekend.
6.1.
Verweerder telt 95 dierplaatsen. De rechtbank ziet gelet op de staltekening geen aanleiding voor het oordeel dat dit onjuist is.
Strijd met de beleidsregels
7. Eiseressen zijn beiden van mening dat verweerder ten onrechte niet heeft onderzocht en onderbouwd dat de intrekking van de Hinderwetvergunning van de
[adres] niet noodzakelijk is voor het realiseren van een goede staat van instandhouding. Verweerder heeft hiermee in strijd met de beleidsregels gehandeld.
[adres] niet noodzakelijk is voor het realiseren van een goede staat van instandhouding. Verweerder heeft hiermee in strijd met de beleidsregels gehandeld.
7.1.
Verweerder erkent dat het, gelet op de uitspraak van de AbRS van 24 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2627, had moeten bezien of de te nemen mitigerende maatregel ook als instandhoudingsmaatregel of als passende maatregel kan en/of moet worden genomen. Verweerder stelt dat dat niet het geval is. Verweerder is niet bevoegd deze vergunning in te trekken. Vergunninghouder zal de activiteiten op de saldo gevende locatie niet beëindigen als hij de dieren niet naar de [adres] mag verplaatsen.
7.2.
Op grond van artikel 2.6, vierde lid, van de Beleidsregels Wet natuurbescherming provincie Drenthe, betrekken Gedeputeerde Staten bij de beoordeling van de aanvraag voor extern salderen uitsluitend de N-emissie van de saldo-gevende activiteit voor zover intrekking van de daaraan ten grondslag liggende toestemming niet noodzakelijk is in verband met toepassing van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.
7.3.
De beëindiging van het saldo-gevende bedrijf door aankoop en intrekking van de vergunning is een maatregel die naar zijn aard ook geschikt is om ingezet te worden als instandhoudings- of passende maatregel. Uit overweging 13-13.8 van de uitspraak van de AbRS van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603 volgt - kort gezegd - dat een maatregel die als instandhoudings- of passende maatregel kan worden ingezet alleen als mitigerende maatregel in een passende beoordeling kan worden betrokken als, gelet op de staat van instandhouding en de instandhoudingsdoelstelling, het behoud van natuurwaarden is geborgd of in geval een verbeter- of hersteldoelstelling geldt, dat doel ook op andere wijze kan worden gerealiseerd. Bovendien dient de maatregel verbonden te zijn aan het plan of project.
7.4.
De rechtbank stelt voorop dat verweerder bij de vaststelling van het bestreden besluit niet heeft bezien of de beëindiging van het saldo-gevende bedrijf, gelet op het hiervoor geschetste kader, in dit geval als mitigerende maatregel in de passende beoordeling kan worden betrokken. In het verweerschrift heeft verweerder aangegeven dat deze maatregel enkel voor dit project kan worden ingezet, aangezien de belanghebbende de activiteiten op de saldo-gevende locatie anders niet zal beëindigen. De rechtbank is van oordeel dat verweerder hiermee onvoldoende heeft gemotiveerd of hiermee het behoud van natuurwaarden is geborgd of in geval een verbeter- of hersteldoelstelling geldt, dat doel ook op andere wijze kan worden gerealiseerd (vergelijk de uitspraak van de AbRS van 28 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:831). Verweerder geeft hiermee immers geen inzicht in andere maatregelen die eventueel genomen kunnen worden. Voorts is de mitigerende maatregel niet beoordeeld in een passende beoordeling.
De beroepsgrond slaagt
Rav-factoren
8. Eiseressen stellen dat een deugdelijke onderbouwing voor de gebruikte Rav-factoren ontbreekt. Zij zijn van mening dat deze een onderschatting kunnen geven van de daadwerkelijk emissie.
8.1.
In het onderhavige geval betreft het stalsysteem A1.13. In haar uitspraak van 12 oktober 2022 heeft de AbRS zich reeds uitgelaten over dit stalsysteem. De AbRS heeft daarin overwogen dat het CBS-rapport en CDM-advies concrete aanknopingspunten bevatten dat de Rav-emissiefactoren voor emissiearme stallen de werkelijke ammoniakemissie van deze stalsystemen waarschijnlijk onderschatten en dat deze rapportages voldoende aanleiding vormen om aan de juistheid van de Rav-emissiefactor voor het emissiearme stalsysteem A1.13 te twijfelen
.Daarom is niet op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat de aangevraagde wijziging van de veehouderij ten opzichte van de referentiesituatie significante gevolgen heeft. Verweerder erkent dat het besluit op dit punt niet voldoet.
.Daarom is niet op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat de aangevraagde wijziging van de veehouderij ten opzichte van de referentiesituatie significante gevolgen heeft. Verweerder erkent dat het besluit op dit punt niet voldoet.
8.2.
De beroepsgrond slaagt.
Mestopslag
9. Volgens eiseres sub 2 heeft verweerder de vaste mestopslag van 25 m³ ten onrechte niet meegenomen bij het bepalen van de emissie in de nieuwe situatie.
9.1.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat dit een vaste mestopslag betreft die bij de inrichting hoort en impliciet is vergund met de stalsystemen.
9.2.
De rechtbank stelt vast dat uit tekening S-02 en tekening M-02 blijkt dat een aparte mestopslag bij de inrichting hoort. In de Aerius-berekening is deze opslag niet meegenomen als aparte bron van emissie. De stelling van verweerder dat deze opslag bij de inrichting hoort, kan door de rechtbank niet worden gevolgd. Immers, bij de beschrijving van het stalsysteem A1.13 en de daarbij behorende emissiefactor worden een mestkelder en mestafvoer genoemd. Een separate mestopslag hoort daar niet bij. De beroepsgrond van eiseres slaagt derhalve.
Ten aanzien van het gestelde handhavingstekort
10. Voor zover eiseressen stellen dat er in dit geval sprake is van een handhavingstekort aan de zijde van verweerder, is de rechtbank van oordeel dat deze grond de rechtmatigheid van het bestreden besluit niet raakt. Reeds om die reden slaagt deze grond niet.
Conclusie
11. Bovenstaande overwegingen leiden tot de conclusie dat de beroepen gegrond zijn. Het bestreden besluit zal worden vernietigd omdat deze in strijd is met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb. Gelet op de aard van het geconstateerde gebrek, ziet de rechtbank geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien of de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand te laten.
Proceskosten en griffierecht
12. Aangezien de beroepen gegrond zijn dient verweerder het betaalde griffierecht aan eiseressen te vergoeden. Dit is twee maal een bedrag van € 365,-.
13. De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten die eiseressen hebben moeten maken. Deze proceskosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor eiseressen voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.625,- (2 punten voor het indienen van twee beroepschriften, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van
€ 875,-).
Beslissing
De rechtbank:
verklaart de beroepen gegrond;
vernietigt het bestreden besluit van 30 juni 2022;
bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 365,- aan eiseres sub 1 en € 365,- aan eiseres sub 2 te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseressen tot een bedrag van in totaal
€ 2.625,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.S. van den Berg, voorzitter en mr. E.M. Visser, rechter en mr. J.J.M. Lamme, rechter, in aanwezigheid van mr. A.M. Veenstra, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 maart 2024.
griffier voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Afschrift verzonden aan partijen op:
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:11
1. Het bestuursorgaan legt het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage, met uitzondering van stukken waarvoor bij wettelijk voorschrift mededeling op de in artikel 12 van de Bekendmakingswet bepaalde wijze is voorgeschreven.
Wet natuurbescherming
Artikel 2.7
1. Een bestuursorgaan stelt een plan dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, uitsluitend vast indien is voldaan aan artikel 2.8.
2. Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
3. Gedeputeerde staten verlenen een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan artikel 2.8.
4. Het verbod, bedoeld in het tweede lid, is niet van toepassing op projecten ten aanzien waarvan bij of krachtens enige wettelijke bepaling een besluit is vereist, indien bij of krachtens die wet is bepaald dat dat besluit uitsluitend wordt vastgesteld indien is voldaan aan artikel 2.8.
Artikel 2.8
1. Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.
3. Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
Habitatrichtlijn
Artikel 6
3. Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden".