ECLI:NL:RBNNE:2024:1278

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND

Zittingsplaats Leeuwarden

Bestuursrecht

zaaknummer: LEE 22/2322

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 april 2024 in de zaak tussen

[eiseres], uit [woonplaats], eiseres

(gemachtigde: K. Lanting),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Terschelling

(gemachtigde: mr. J.S. Haakmeester).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep tegen de weigering om een omgevingsvergunning te verlenen voor het agrarisch composteren van organisch materiaal van buiten de inrichting, op het veehouderijbedrijf aan de [adres] in [woonplaats].

1.1.

Het college heeft de aanvraag om omgevingsvergunning op 10 mei 2022 afgewezen.

1.2.

Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

1.3.

De rechtbank heeft het beroep op 20 maart 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres met [naam] en de gemachtigde van het college met mr. F.E. Stiemsma.

Beoordeling door de rechtbank

2. De rechtbank beoordeelt of het college de gevraagde omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.

3. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Feiten

4. Eiseres heeft een veehouderij met kaasmakerij aan de [adres] in [woonplaats]. Op het bedrijf wordt het organische materiaal van de eigen inrichting gecomposteerd. Eiseres heeft de wens om op het naastgelegen perceel, het perceel ten zuiden van de [naam weg], organisch materiaal afkomstig van derden te composteren via de Controlled Microbial Composting (CMC) methode. Over deze uitbreidingsplannen heeft zij vooroverleg gehad met het college en het college van gedeputeerde staten van Fryslân.

4.1.

Eiseres heeft op 15 september 2020 een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor een termijn van vijf jaar, voor het agrarisch composteren van groenafval (snoeimateriaal, maaisel en slootschoonsel) van buiten de inrichting, op het perceel ten zuiden van de [naam weg]. De aanvraag ziet op de activiteiten handelen in strijd met het bestemmingsplan en het veranderen van een inrichting.

4.2.

Het college heeft op 11 maart 2021 verzocht om de aanvraag aan te vullen met milieu-informatie omdat het geen verandering van de inrichting betreft maar het oprichten van een inrichting, en met informatie die nodig is om een verklaring van geen bedenkingen (vvgb) van het college van gedeputeerde staten te verkrijgen in het kader van de Wet natuurbescherming (Wnb). Ook is verzocht de aanvraag aan te vullen met de activiteiten het uitvoeren van een werk voor de verharding en het maken van een in- en uitweg. Daarnaast heeft het college eiseres in overweging gegeven de omvang van de benodigde verharding terug te brengen en de constructie daarvan te wijzigen in verband met respectievelijk de ruimtelijk inpasbaarheid en de benodigde milieutoestemming.

4.3.

Eiseres heeft op 16 mei 2021 de aanvraag aangevuld met de activiteit uitvoeren van een werk/werkzaamheden voor het aanleggen van de verharding. Op 27 juni 2021 heeft eiseres de aanvraag aangevuld met de activiteit oprichten van een inrichting. Deze aanvulling omvat de oprichting van de gehele inrichting en ziet ook op het verwerken van groenafval (natuurlijk plantaardig restmateriaal).

4.4.

Het college van gedeputeerde staten van Fryslân heeft op 2 augustus 2021 de vvgb in het kader van de Wnb geweigerd.

4.5.

Het college heeft de aangevraagde vergunning op 10 mei 2022 geweigerd omdat niet planologisch kan worden meegewerkt omdat de forse omvang van de activiteiten niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Daarnaast kan de gevraagde vergunning niet worden verleend omdat het college van gedeputeerde staten van Fryslân geweigerd heeft een vvgb voor natuur te verlenen. Met betrekking tot het oprichten van de inrichting zijn er onvoldoende gegevens om te beoordelen of voor de aangevraagde activiteiten een vergunning verleend zou kunnen worden.

Overgangsrecht

5. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).

5.1.

De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 15 september 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

Heeft het college de aanvraag terecht afgewezen?

6. Eiseres voert – samengevat - aan dat het college ten onrechte uitgaat van een afvalstof en dat ten onrechte de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (uitgebreide voorbereidingsprocedure) is toegepast met als gevolg de aanhaakplicht van de Wnb. Als het college de Leidraad Afvalstof of Product 1.2 had toegepast, zou het college tot het oordeel zijn gekomen dat er geen sprake is van een afvalstof maar van voortgezet gebruik van een product. In dat geval was geen sprake geweest van verplicht aanhaken van de vvgb op grond van de Wnb en had de vergunning verleend kunnen worden. Eiseres is ook van mening dat de aanvraag qua aard en omvang overeenkomt met hetgeen is toestaan op grond van paragraaf 3.5 van het Activiteitenbesluit milieubeheer.

Toepasselijke voorbereidingsprocedure

7. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat voor de gronden waarop eiseres het plan wil realiseren, het bestemmingsplan “Buitengebied Polder” van toepassing is en dat het aangevraagde plan niet bij recht is toegestaan. De activiteiten passen niet binnen de bestemming ‘Agrarisch’ en een deel van het plan is voorzien buiten het bouwperceel. Aan het plan van eiseres kan alleen planologisch worden meegewerkt met een buitenplanse afwijkingsvergunning als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, 3°, van de Wabo. Gelet op het bepaalde in artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, is daarom op de aanvraag, de uitgebreide voorbereidingsprocedure uit afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing.
De rechtbank overweegt dat als voor één van de aangevraagde activiteiten de uitgebreide voorbereidingsprocedure moet worden gevolgd, die procedure voor alle aangevraagde activiteiten moet worden gevolgd. Nu voor één aangevraagde activiteit vaststaat dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure moet worden gevolgd, geldt dat ook voor de overige door eiseres aangevraagde activiteiten, waaronder de milieutoestemming.

7.1.

Daarnaast staat vast dat het project significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Voor het project is niet separaat een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb aangevraagd, waardoor de natuurtoestemming verplicht aanhaakt bij de door eiseres ingediende aanvraag^[1]. Omdat de natuurtoestemming aanhaakt, mag de vergunning niet worden verleend dan nadat het college van gedeputeerde staten heeft verklaard daartegen geen bedenkingen te hebben^[2]. Als een vvgb vereist is, moet op grond van artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo, ook de uitgebreide voorbereidingsprocedure worden gevolgd.

7.2.

De vraag of het in te nemen materiaal een afvalstof is of niet, is, anders dan eiseres stelt, niet relevant voor de toepasselijke voorbereidingsprocedure nu door de buitenplanse afwijking van het bestemmingsplan en de vvgb al de uitgebreide voorbereidingsprocedure gevolgd moet worden voor de door eiseres ingediende aanvraag. Ook de vraag of de inrichting een vergunningplichtige inrichting type C is of een meldingplichtige inrichting type B, is – nog daargelaten het feit dat eiseres zelf een aanvraag voor oprichting van een inrichting heeft ingediend - niet relevant voor de voor deze aanvraag te volgen voorbereidingsprocedure. Ook als de inrichting niet vergunningplichtig maar meldingplichtig zou zijn, zou er nog steeds, vanwege de buitenplanse afwijking en de vvgb, een uitgebreide voorbereidingsprocedure gevolgd moeten worden.

Vvgb

8. De rechtbank overweegt dat het college van gedeputeerde staten van Fryslân de vvgb heeft geweigerd omdat er geen wetenschappelijke zekerheid is dat er geen stikstofdepositie is op stikstofgevoelige natura 2000-gebieden, en omdat er onvoldoende informatie is overgelegd voor een vvgb vanwege extern salderen.

8.1.

De rechtbank overweegt dat eiseres niet betwist dat er onvoldoende wetenschappelijke zekerheid is over de stikstofemissie als gevolg van composteren met de CMC-methode, maar stelt dat er overeenstemming was met het college van gedeputeerde staten voor een tijdelijke vergunning van twee jaar. Gedurende die twee jaar zou de stikstofemissie als gevolg van de compostering wetenschappelijk vastgesteld kunnen worden middels monitoring.

De rechtbank is van oordeel dat uit de door eiseres overgelegde mailwisselingen blijkt dat het college van gedeputeerde staten van Fryslân in de fase van het vooroverleg inderdaad heeft voorgesteld om een tijdelijke vergunning voor twee jaar af te geven met een monitoringsverplichting. Ook in de overwegingen behorende bij de weigering van de vvgb, is gerefereerd naar de mogelijkheid voor een tijdelijke vergunning van twee jaar als er geen duidelijkheid is over de effecten van de CMC-methode. Eiseres heeft echter geen vergunning aangevraagd voor een periode van twee jaar maar voor een periode van vijf jaar, en daarbij niet de vereiste wetenschappelijke zekerheid gegeven dat het project geen significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Het betoog slaagt niet.

8.2.

De rechtbank overweegt verder dat het college van gedeputeerde staten van Fryslân ook heeft beoordeeld of het kan meewerken aan het plan van eiseres middels extern salderen. Bij extern salderen wordt de toename van de stikstofdepositie van het project weggestreept tegen de afname van de stikstofdepositie van een activiteit die is of zal worden beëindigd. Het college van gedeputeerde staten had weliswaar explicieter kunnen vragen om benodigde stukken voor medewerking met behulp van extern salderen, maar vaststaat dat eiseres niet heeft voldaan aan het verzoek tot toezending van de wel expliciet door het college van gedeputeerde staten genoemde stukken, waaronder een juist uitgevoerde AERIUS-berekening met de verkeersbewegingen.

8.3.

Omdat er geen wetenschappelijke zekerheid is over de emissie als gevolg van het plan en bovendien onvoldoende informatie beschikbaar was om een vvgb te verlenen met behulp van extern salderen, heeft het college van gedeputeerde staten de vvgb, gerelateerd aan een aanvraag voor een periode van vijf jaar, terecht geweigerd. Het betoog van eiseres faalt.

Strijdig gebruik

9. Ten aanzien van het met het bestemmingsplan strijdige gebruik voert eiseres aan dat het ruimtelijk aspect pas getoetst zou worden na uitvoering van de pilot en dat het college ten onrechte aan het bestemmingsplan heeft getoetst omdat de uitkomst van die toets op voorhand vaststond.

9.1.

De rechtbank overweegt dat uit artikel 2.20a en artikel 2.21 van de Wabo volgt dat een omgevingsvergunning in beginsel in zijn geheel moet worden geweigerd, als de vvgb wordt geweigerd. Een gedeeltelijke verlening van de omgevingsvergunning kan alleen op verzoek van de aanvrager en alleen voor niet onlosmakelijke activiteiten als bedoeld in artikel 2.7 van de Wabo.

9.1.1.

Uit het overgelegde dossier volgt dat eiseres een aanvraag heeft gedaan voor de activiteiten uitvoeren van een werk/werkzaamheden, strijdig gebruik, het oprichten van een inrichting en natuur. De rechtbank kan uit het overgelegde procesdossier niet herleiden dat er ook een aanvraag is gedaan voor een in- of uitrit, zoals het college wel geadviseerd heeft in zijn brief van 11 maart 2021. Nu de vvgb is geweigerd en eiseres geen verzoek om gedeeltelijke weigering heeft gedaan, heeft het college terecht de hele aanvraag afgewezen. Zoals het college gesteld heeft, had het kunnen volstaan met een afwijzing van de aanvraag gelet op de geweigerde vvgb. Maar nu in het bestreden besluit ook expliciet is overwogen dat de aanvraag wordt afgewezen vanwege de planologische inpasbaarheid beoordeelt de rechtbank ook de beroepsgronden die zien op de weigering om planologisch mee te werken.

9.2.

Zoals onder 7 is overwogen, is niet in geschil dat aan het plan van eiseres alleen planologisch kan worden meegewerkt met een buitenplanse afwijkingsvergunning als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, 3°, van de Wabo. Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.

9.3.

De rechtbank is van oordeel dat het college redelijkerwijs planologische medewerking heeft kunnen weigeren. Uit het procesdossier blijkt dat het college meerdere malen kenbaar heeft gemaakt onder voorwaarden tijdelijk planologische medewerking te willen verlenen. Tussen partijen is een convenant opgesteld. Eiseres heeft dit convenant niet ondertekend maar uit het convenant blijkt wel de begrenzing van de medewerkingsbereidheid van het college. Het college heeft aangegeven mee te willen werken aan een betonplaat van 3200 m2 omdat die ruimtelijk ondergeschikt aan de hoofdbedrijfsvoering van eiseres op het naastgelegen perceel. Dat perceel waarop de hoofdbedrijfsvoering plaats vindt heeft een omvang van 8000 m2. Het college vindt een verharding met een omvang van 3200 m2 ruimtelijk aanvaardbaar omdat dat vrijwel exact de oppervlakte is van het bouwperceel op die gronden. Eiseres heeft echter een verharding van 5000 m2 aangevraagd. De rechtbank is van oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat een plan van dergelijke omvang op gronden die bestemd zijn voor grondgebonden agrarische bedrijfsvoering, in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.

Dat de aangevraagde verharding overeenstemt met de plannen waar de gemeenteraad mee kon instemmen, zoals eiseres stelt, is niet relevant omdat niet de gemeenteraad, maar het college het bevoegde gezag is om de door eiseres ingediende aanvraag te beoordelen.
Overigens heeft het college op de zitting kenbaar gemaakt zich nog steeds in te willen spannen voor medewerking aan het plan van eiseres om organisch materiaal van buiten de inrichting te composteren, maar dan wel binnen de kaders van het convenant. Om tot een vergunbaar plan te komen moet eiseres daarnaast ook natuurtoestemming hebben van het college van gedeputeerde staten.

Milieu

10. Voor zover eiseres stelt dat de activiteiten van de inrichting vergunningvrij zijn, overweegt de rechtbank dat eiseres zelf een aanvraag heeft ingediend voor een omgevingsvergunning voor oprichting van een inrichting waarin onder andere groenafval van buiten de inrichting wordt verwerkt. Op de zitting heeft eiseres ook erkend dat het innemen van afvalstoffen van buiten de inrichting vergunningplichtig is.

Op de zitting heeft het college onderkend dat de inrichting in de verleende omgevingsvergunning ten onrechte is aangemerkt als een inrichting waartoe een IPPC-installatie behoort. Die onterechte vermelding laat echter onverlet dat er, vanwege het feit dat er afvalstoffen (groenafval) afkomstig van buiten de inrichting worden ingenomen in de aangevraagde situatie, sprake is van een vergunningplichtige inrichting gelet op categorie 28 van onderdeel C van bijlage I bij het Bor.

10.1.

Voor wat betreft de stelling van eiseres dat het in te nemen organische materiaal geen afvalstof is maar een voortgezet product, overweegt de rechtbank dat eiseres in de door haar ingediende aanvraag zelf heeft aangegeven dat er afvalstoffen (groenafval) van buiten de inrichting wordt verwerkt. Eiseres heeft de aanvraag om oprichting van een inrichting niet ingetrokken nadat zij zich op het standpunt heeft gesteld dat dit materiaal geen afvalstof is. Gelet op het feit dat de rechtbank een beoordeling moet geven van de door eiseres aangevraagde situatie, is voor een beantwoording van de vraag of het in te nemen organisch materiaal een afvalstof is of niet, geen plaats in deze procedure.
Overigens merkt de rechtbank op dat eiseres op de zitting en in de stukken heeft erkend dat de derde die het materiaal aan eiseres zal gaan leveren, dit ziet als een last, en zich hiervan moet ontdoen. Met dat uitgangspunt kan men in het door eiseres aangehaalde stappenplan (pagina 14 en 15 van de Leidraad 1.2, afvalstof of product) niet uitkomen op voortgezet gebruik.

10.2.

De rechtbank merkt nog op dat een discussie over het begrip afvalstof voor wat betreft deze procedure niet kan leiden tot het oordeel dat de gevraagde vergunning verleend had moeten worden. Zoals toegelicht onder 7.1 staat vast dat het project significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied en is daarom een natuurtoestemming nodig. Omdat de natuurtoestemming verplicht aanhaakt bij de aanvraag en omdat de gehele aanvraag moet worden afgewezen bij een geweigerde vvgb, kan een kwalificatie als voortgezet gebruik of welke vorm van niet-afval dan ook, niet leiden tot het verlenen van de gevraagde omgevingsvergunning.

Conclusie en gevolgen

11. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het college terecht de aangevraagde vergunning heeft geweigerd. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.S. van den Berg, rechter, in aanwezigheid van mr. S. G. Steenbergen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 8 april 2024.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.