Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 22/4442
uitspraak van de meervoudige kamer van 4 april 2024 in de zaak tussen
[naam] , uit Groningen, eiser
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Groningen, het college
(gemachtigde: mr. R.O. Bakker).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser over de toevoeging van zijn woning aan het Lokaal Plan van Aanpak (LPA).
1.1.
Met het bestreden besluit van 17 november 2022 heeft het college het bezwaar van eiser kennelijk niet-ontvankelijk verklaard.
1.2.
Eiser heeft eveneens beroepen ingesteld tegen twee besluiten van het Instituut Mijnbouwschade Groningen (IMG) en tegen een besluit van de Nationaal Coördinator Groningen (NCG). Eiser heeft verzocht al deze zaken gevoegd op zitting te behandelen en om een geluidsopname van deze zitting te maken.
1.3.
De rechtbank heeft eiser medegedeeld dat zij verwacht dat voeging de ordelijke behandeling van elk van de zaken zal schaden en heeft daarom het verzoek tot voeging afgewezen. Ook het verzoek tot het maken van opnames is afgewezen.
1.4.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.5.
De rechtbank heeft het beroep op 22 februari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en namens het college de gemachtigde, A.H. Bakker, Y. Bakker, K. Gooijert en L. Marinissen.
Totstandkoming van het besluit
2.1.
Eiser is, samen met zijn echtgenote, eigenaar en bewoner van de woning (hierna: de woning) op het [adres] . De bouw van de woning is, in opdracht van eiser, voltooid in 1992. Eiser verricht vanuit de woning ook beroepsmatige werkzaamheden.
2.2.
In 2019 heeft eiser bij de NCG aan de orde gesteld dat de woning naar zijn mening versterkt behoort te worden.
2.3.
Na een melding door eiser van een acuut onveilige situatie (AOS-melding) heeft het bureau W2N Groningen B.V., in opdracht van het IMG, op 14 december 2019 een inspectie verricht. De deskundige heeft geconcludeerd dat er ondanks scheurvorming geen sprake was van een acuut onveilige situatie.
2.4.
Op 27 mei 2020 heeft eiser bij het Loket Opname op Verzoek (LOOV) een verzoek ingediend tot een opname door een deskundige van de woning. De uitkomst daarvan vormt voor de NCG de basis voor de beslissing of verder onderzoek nodig is.
2.5.
In opdracht van eiser heeft het adviesbureau Ab Nanninga op 17 juli 2020 een rapport opgesteld over de versterking van de woning. Als onderwerp wordt genoemd: berekening versterkingsmaatregelen in verband met aardbevingsbelasting.
2.6.
Op 24 maart 2021 heeft een deskundige van Zonneveld Ingenieurs B.V. (Zonneveld) in opdracht van de NCG een opname van de woning verricht. Op 22 april 2021 heeft Zonneveld een adviesrapport opgesteld.
2.7.
In een primair besluit van 14 februari 2022 heeft de NCG besloten dat de woning in aanmerking komt voor een beoordeling. Over het vervolg vermeldt het besluit het volgende:
‘NCG geeft uw gegevens door aan uw gemeente. Uw gemeente neemt uw gebouw dan op in het programma van aanpak. In dit programma van aanpak staat welke gebouwen in dat jaar worden onderzocht. Uw gemeente maakt elk jaar een programma van aanpak.
Het lukt niet altijd om een gebouw meteen op te nemen in het programma van aanpak. Is uw gebouw aan de beurt voor een beoordeling? Dan ontvangt u hierover bericht van uw gemeente en NCG. Uw gemeente kan bij dringende gevallen gebouwen met voorrang laten beoordelen door NCG’.
Het bezwaar van eiser tegen dit primaire besluit heeft de NCG bij besluit van 24 april 2023 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft het daartegen ingestelde beroep (LEE 23/1908) heden niet-ontvankelijk verklaard.
2.8.
Op 10 maart 2022 heeft de Lokale Stuurgroep (LSG) de woning toegevoegd aan het Lokaal Plan van Aanpak (LPA). Bij e-mailbericht van 12 september 2022, gericht aan eiser, heeft het college deze toevoeging bevestigd.
2.9.
Op 12 oktober 2022 heeft eiser bezwaar gemaakt tegen de toevoeging van de woning aan het LPA. Bij het nu bestreden besluit van 17 november 2022 heeft het college dit bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk verklaard, omdat de LSG geen bestuursorgaan is en het e-mail bericht van 12 september 2022 geen besluit is. Dit besluit van 17 november 2022 ligt in deze procedure ter beoordeling voor.
2.10.
In een besluit van 14 juni 2023 heeft de NCG geconcludeerd dat de woning voldoet aan de veiligheidsnorm. Het bezwaar van eiser hiertegen heeft de NCG ongegrond verklaard. Het beroep tegen dit besluit op bezwaar is aanhangig bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS).
Beoordeling door de rechtbank
3. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4. In het bestreden besluit stelt het college dat de LSG een overlegstructuur is. Dit volgt uit de Toelichting bij het Besluit versterking gebouwen Groningen. De LSG is daarom geen bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Beslissingen van de LSG zijn dus geen besluiten in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Omdat het bezwaar zich richt tegen een niet-besluit is het, aldus het college, niet- ontvankelijk.
5.1.
De rechtbank overweegt dat de LSG een samenwerkingsverband is waarbinnen overleg plaatsvindt tussen de gemeente Groningen, de NCG en woningbouwverenigingen. In de Toelichting bij het Besluit versterking gebouwen Groningen [1] is over deze overlegvorm het volgende opgenomen:
‘Iedere gemeente heeft een lokale stuurgroep. Deze staat onder voorzitterschap van een gemeentelijke bestuurder met mogelijke deelname van o.a. woningbouwcorporaties, de uitvoeringsorganisatie, maatschappelijke organisaties en/of verenigde particuliere woningbezitters. De gemeente bepaalt zelf de inrichting van de lokale stuurgroep. De lokale stuurgroep bereidt de plannen van aanpak van de gemeenten voor’.
Hieruit blijkt dat de LSG zich bezighoudt met het voorbereiden van het gemeentelijke plan van aanpak. Een dergelijk LPA gaat, gezien artikel 6 van het Besluit versterking gebouwen Groningen, over de versterking van gebouwen in de betrokken gemeente en bevat onder meer de planning voor de uitvoering van het opnemen van gebouwen en het uitvoeren van de werkzaamheden aan de gebouwen.
5.2.
Naar het oordeel van de rechtbank betekent dit dat de LSG geen bestuursorgaan is in de zin van artikel 1:1 van de Awb: het is geen orgaan van een publiekrechtelijke rechtspersoon en het is ook niet anderszins met enig openbaar gezag bekleed. Het is niet meer dan een middel tot overleg tussen instanties die betrokken zijn bij de versterkingsopgave.
5.3.
Het college en de NCG zijn wel bestuursorganen. Uit de stukken en uit de onderliggende regelgeving valt echter niet af te leiden dat, bij het overleg in het kader van de LSG, óf het college afzonderlijk óf de NCG afzonderlijk besluiten neemt. Hierbij speelt ook mee dat de toevoeging van een woning aan het LPA niet als een besluit kan worden aangemerkt, zoals hierna zal worden uitgelegd.
6.1.
De rechtbank overweegt dat de toevoeging van de woning aan het LPA en de uitvoering van het LPA wordt voorafgegaan door een besluit van de NCG over de beoordeling van de woning (zie 2.7.) en dat dit besluit wordt gevolgd door een normbesluit van de NCG (zie 2.10.). In het wettelijk stelsel is er niet voor gekozen om de toevoeging aan en uitvoering van het LPA ook als een besluit aan te merken. Steun voor dit oordeel vindt de rechtbank in de toelichting bij het Besluit versterking gebouwen Groningen waaruit volgt dat de rechtsbescherming in het kader van de versterkingsopgave in beginsel is beperkt tot het normbesluit (2.10.) en, in het geval dat een woning niet voldoet aan de veiligheidsnorm, het versterkingsbesluit.
6.2.
De toevoeging van de woning aan het LPA op 10 maart 2022 (zie 2.8.) is vastgelegd in een ‘Mutatieformulier Lokaal Plan van April’. Vermeld wordt: ‘Adres toegevoegd o.b.v. besluit Loket Opname Op Verzoek’. Dit is dus een verwijzing naar het besluit van de NCG (zie 2.7.). Het enkele feit dat op dit formulier het logo van de gemeente Groningen is afgedrukt, betekent niet dat de toevoeging van de woning aan het LPA als een voor bezwaar vatbaar besluit moet worden aangemerkt. Verder blijkt duidelijk dat met het ‘besluit’ dat in het mutatieformulier wordt genoemd, het besluit dat door de LOOV is genomen wordt bedoeld, en niet het e-mailbericht van 12 september 2022.
6.3.
Naar het oordeel van de rechtbank is de toevoeging aan het LPA een beslissing die aangemerkt kan worden als onderdeel van de voorbereiding van het normbesluit. Uit artikel 6:3 van de Awb volgt dat tegen een dergelijke voorbereidingshandeling geen bezwaar of beroep openstaat.
6.4.
Op grond van het voorgaande oordeelt de rechtbank dat geen sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb dat door een bestuursorgaan is genomen.
7. Omdat de LSG geen bestuursorgaan is in de zin van artikel 1:1 van de Awb en omdat de toevoeging van de woning aan het LPA geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Awb, staat tegen deze toevoeging het rechtsmiddel van bezwaar niet open. De door eiser genoemde jurisprudentie [2] leidt niet tot een ander oordeel omdat in die zaken niet in geschil was, anders dan in deze zaak, dat de betrokken instantie een bestuursorgaan was. Het college heeft daarom het bezwaar terecht niet-ontvankelijk verklaard.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is ongegrond. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.E.A. Jonkers-Vellinga, voorzitter, en mr. J.Y.B. Jansen en mr. P. van der Stroom, leden, in aanwezigheid van mr. H.A. Hulst, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 4 april 2024.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 1:1
1. Onder bestuursorgaan wordt verstaan:
a. een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of
b. een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.
Artikel 1:3
1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Artikel 6:3
Een beslissing inzake de procedure ter voorbereiding van een besluit is niet vatbaar voor bezwaar of beroep, tenzij deze beslissing de belanghebbende los van het voor te bereiden besluit rechtstreeks in zijn belang treft.
Artikel 6:6
Het bezwaar of beroep kan niet-ontvankelijk worden verklaard, indien:
a. niet is voldaan aan artikel 6:5 of aan enig ander bij de wet gesteld vereiste voor het in
behandeling nemen van het bezwaar of beroep, of
b. het bezwaar- of beroepschrift geheel of gedeeltelijk is geweigerd op grond van artikel 2:15,
mits de indiener de gelegenheid heeft gehad het verzuim te herstellen binnen een hem daartoe gestelde termijn.
Artikel 8:1
Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.
Artikel 7:1
1. Degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken (…)
Besluit versterking gebouwen Groningen
(geldend van 08-07-2022 t/m 30-06-2023)
Artikel 6. Gemeentelijk plan van aanpak
1. De gemeenteraad kan een plan van aanpak voor de versterking vaststellen en na goedkeuring van de inspecteur-generaal der mijnen indienen bij de uitvoeringsorganisatie. De gemeenteraad kan beslissen dat het college van burgemeester en wethouders het plan kan vaststellen en indienen.
2. De inspecteur-generaal der mijnen beoordeelt of het plan van aanpak voldoende gericht is op het zo snel als mogelijk realiseren van het gehele plan, of het plan en voldoet aan de eisen, genoemd in het vierde tot en met het achtste lid.
3. De uitvoeringsorganisatie voert de versterking uit conform het ingediende plan van aanpak.
4. Het plan van aanpak bevat tenminste:
a. uitvoeringskaders voor de versterking binnen de gemeente;
b. de planning voor het opnemen van gebouwen; en
c. de planning voor de uitvoering van de werkzaamheden aan de gebouwen, bedoeld in artikel 2, tweede lid.
5. In de planning voor het opnemen en beoordelen van gebouwen wordt bepaald dat eerst gebouwen met een verhoogd risicoprofiel, vervolgens gebouwen met een langjarig licht verhoogd risico en vervolgens gebouwen met een licht verhoogd risico worden opgenomen.
6. In het plan van aanpak kunnen gebouwen met een normaal risicoprofiel worden toegevoegd en gebouwen met een lager risicoprofiel voorrang krijgen als dit:
a. de snelheid van de uitvoering van het algehele plan ten goede komt;
b. het draagvlak voor de versterking ten goede komt; en
c. geen onredelijke vertraging oplevert voor de versterking van gebouwen met een verhoogd risicoprofiel.
7. In het plan van aanpak wordt rekening gehouden met de jaarlijks beschikbare capaciteit, zoals aangegeven door de Uitvoeringsorganisatie, als bedoeld in artikel 5, tweede lid.
8. Het plan van aanpak wordt tenminste jaarlijks herzien naar aanleiding van de actualisatie, bedoeld in artikel 4, tweede lid.