Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Bestuursrecht
locatie Groningen
zaaknummer: LEE 22/3352
uitspraak van de enkelvoudige kamer van de rechtbank van 15 december 2023 in de zaak tussen
[eiser], te [plaats], eiser,
(gemachtigde: mr. E.E. Grit),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Eemsdelta, verweerder,
(gemachtigde: mr. M.J. Paulusma).
Als
derde-partijenhebben aan het geding deelgenomen:
derde-partijenhebben aan het geding deelgenomen:
1. [belanghebbende], te [plaats], derde-belanghebbende sub 1.,
2. [belanghebbenden], te [plaats], derde-belanghebbenden sub 2.,
(gemachtigde: mr. H.R. ten Broeke),
hierna gezamenlijk te noemen: derde-belanghebbenden.
Procesverloop
Op 23 december 2021 heeft verweerder aan eiser bekendgemaakt dat aan hem van rechtswege een omgevingsvergunning op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is verleend voor het bouwen van een woning op een perceel aan de [adres] te [plaats] (het primair besluit).
Bij (afzonderlijke) brieven van 22 juli 2022, verzonden op 25 juli 2022, heeft verweerder aan derde-belanghebbenden en twee andere bezwaarmakers [1] bekendgemaakt dat hun bezwaren gegrond worden verklaard en dat het primaire besluit van 23 december 2021 wordt vernietigd (lees: herroepen). Deze brieven vormen gezamenlijk het bestreden besluit.
Tegen het bestreden besluit heeft eiser beroep ingesteld bij de rechtbank.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Derde-belanghebbende heeft een schriftelijke reactie ingediend.
De zaak is behandeld op de zitting van 24 november 2023. Eiser is in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Derde-belanghebbende sub 1. is in persoon verschenen, vergezeld door zijn echtgenote W.N. Drent. Derde-belanghebbenden sub 2. zijn in persoon verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1. Bij haar oordeelsvorming betreft de rechtbank de navolgende feiten en omstandigheden.
1.1. Eiser heeft op 3 november 2020 een aanvraag om omgevingsvergunning voor het bouwen van een woning op het perceel aan de [adres] te [plaats] bij verweerder ingediend.
1.2. Op 23 december 2021 heeft verweerder aan eiser bekendgemaakt dat aan hem van rechtswege een omgevingsvergunning op grond van de Wabo is verleend voor het bouwen van een woning op het perceel aan de [adres] te [plaats] (primair besluit).
1.3. Tegen het primaire besluit hebben derde-belanghebbenden (en enkele anderen) bij afzonderlijke brieven een bezwaarschrift bij verweerder ingediend.
1.4. Derde-belanghebbenden hebben de bezwaren mondeling toegelicht op een hoorzitting van 25 mei 2022 van de commissie bezwaarschriften, algemene zaken, van de gemeente Eemsdelta (hierna: de commissie). Een verslag van deze hoorzitting bevindt zich onder de gedingstukken.
1.5. De commissie heeft verweerder bij brief van 22 juni 2022 geadviseerd om de bezwaren van derde-belanghebbenden (en twee andere bezwaarmakers) gegrond te verklaren en met inachtneming van dit advies een beslissing op bezwaar te nemen. Verder heeft de commissie in dit advies vermeld dat verweerder in dit geval de uitgebreide voorbereidingsprocedure had moeten toepassen en dat om die reden niet van rechtswege een omgevingsvergunning is verleend. Daaruit volgt in de visie van de commissie dat verweerder alsnog een besluit op de aanvraag dient te nemen.
2. Onder overneming van het advies van de commissie heeft verweerder met het bestreden besluit de bezwaren van derde-belanghebbenden en twee andere bezwaarmakers gegrond verklaard en het primaire besluit van 23 december 2021 herroepen.
Toepasselijke regelgeving
3. De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Overwegingen
Het geschil
4. Tussen partijen is in geschil of verweerder terecht de van rechtswege aan eiser verleende omgevingsvergunning voor de bouw van een woning naar aanleiding van de daartegen naar voren gebrachte bezwaren heeft herroepen en heeft bepaald dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure dient te worden doorlopen. Dienaangaande overweegt de rechtbank als volgt.
Procedureel
5. Tussen partijen is niet in geschil dat er in dit geval in strijd met het bepaalde in artikel 7:11, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een onvolledige heroverweging in de bezwaarfase heeft plaatsgevonden. De rechtbank ziet geen aanleiding om daarover anders te oordelen. Aangezien het college van mening was dat geen vergunning van rechtswege was ontstaan, mocht het college niet volstaan met het enkel herroepen van de vergunning van rechtswege. Dit brengt met zich dat deze grond van eiser slaagt en dat het bestreden besluit om die reden voor vernietiging in aanmerking komt.
5.1. De rechtbank dient aansluitend te bezien welk vervolg aan deze uitkomst wordt gegeven. Daarbij staat voorop dat de bestuursrechter bij een (te verwachten) vernietiging van een besluit op kenbare wijze de mogelijkheden tot definitieve beslechting van het geschil behoort te onderzoeken. Dit houdt in dat de bestuursrechter eerst dient na te gaan of de rechtsgevolgen van een te vernietigen besluit in stand kunnen worden gelaten dan wel of hijzelf in de zaak kan voorzien. Ligt een van deze mogelijkheden redelijkerwijs niet binnen bereik, dan dient de bestuursrechter na te gaan of een bestuurlijke lus een reële mogelijkheid is.
Toepasselijke procedure
6. Eiser betoogt dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte van mening is dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure dient te worden gevolgd. In dit verband wijst eiser erop dat met de omgevingsvergunning de activiteit bouwen wordt vergund en enkele afwijkingen op het bestemmingsplan ten aanzien van bouwregels. In de visie van eiser kunnen deze afwijkingen allemaal binnenplans dan wel met toepassing van de kruimellijst worden vergund. Discussie bestaat volgens eiser echter ten aanzien van een planregel in het bestemmingsplan ten aanzien van het aantal binnen het plangebied toegestane woningen. Daaruit blijkt dat het bouwplan van eiser ten aanzien van het toegestaan aantal woningen, naar eigen zeggen past binnen het geldende bestemmingsplan en dat ten aanzien van de overige afwijkingen de reguliere procedure van toepassing is. Nu (veel) te laat is beslist op de aanvraag was naar de mening van eiser terecht een omgevingsvergunning van rechtswege verleend.
6.1. Op grond van artikel 10 van Pro de planregels van het bestemmingsplan “Doklanden” gelden voor het bouwen van hoofdgebouwen de volgende regels:
a.-f. (…)
g. het aantal woningen mag niet meer dan het bestaande aantal bedragen, in geval van een nieuwbouwlocatie gelden aanvullend de volgende regels:
- het aantal nieuw te bouwen woningen in het gehele plangebied bedraagt ten hoogste 13;
- het aantal maximaal te bouwen woningen per bouwstrook wordt per aanduiding weergegeven op de verbeelding;
- de woningen worden vrijstaand gebouwd;
- tenminste één gevel van de woning wordt gebouwd in de lijn met de aanduiding ‘gevellijn’;
- ter plaatse van de aanduiding ‘nokrichting’, dient de kap in loodrechte positie ten opzichte van de weg te zijn gesitueerd;
- ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke bouwaanduiding - restricties dakverdieping’ worden, in geval de woning in twee bouwlagen met kap wordt gebouwd, op de dakverdieping geen geluidsgevoelige ruimten ingericht of wordt het dak als een dove gevel uitgevoerd als bedoeld in de Wet geluidhinder.
6.2. Partijen worden verdeeld gehouden door de vraag of de uitgebreide uniforme voorbereidingsprocedure in dit geval van toepassing was op de aanvraag om omgevingsvergunning. Het antwoord op de vraag of op een aanvraag om omgevingsvergunning de reguliere dan wel de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is, is, gelet op artikel 3.10, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) afhankelijk van de activiteit waarvoor een vergunning is aangevraagd en - onder meer - of deze activiteit past binnen het bestemmingsplan en de eventuele afwijkingsmogelijkheden die de regels van het bestemmingsplan bieden. Dienaangaande overweegt de rechtbank als volgt.
6.3. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS), onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2019:607, volgt dat de op de verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels bepalend zijn voor het antwoord of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Omwille van de rechtszekerheid moet een planregel letterlijk worden uitgelegd. De rechtbank overweegt in dit verband dat, wat er ook zij van de bedoeling van de planwetgever, voormelde planregel met betrekking tot het aantal nieuw te bouwen woningen in het gehele plangebied, duidelijk is. In hetgeen eiser daaromtrent naar voren heeft gebracht onder verwijzing naar de onduidelijkheid in de plantoelichting, ziet de rechtbank geen aanleiding om tot een andere conclusie te komen. Niet in geschil is dat er al 13 woningen in het gehele plangebied waren gebouwd. Dit brengt naar het oordeel van de rechtbank met zich dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de door eiser ingediende aanvraag om omgevingsvergunning in strijd is met voormelde planregel van het bestemmingsplan en dat vanwege deze strijdigheid ten tijde van het bestreden besluit de uitgebreide uniforme voorbereidingsprocedure van toepassing was op deze aanvraag. Hieruit volgt dat verweerder naar aanleiding van de heroverweging in de bezwaarfase terecht de van rechtswege verleende omgevingsvergunning heeft herroepen. In zoverre slaagt deze grond van eiser niet.
Conclusie
7. De rechtbank constateert dat uit rechtsoverweging 6.3. volgt dat verweerder zich ex tunc terecht op het standpunt heeft gesteld dat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure op de aanvraag om omgevingsvergunning van toepassing was en dat de van rechtswege verleende omgevingsvergunning terecht is herroepen. Uit rechtsoverweging 5. volgt dat er sprake is van een onvolledige heroverweging in de bezwaarfase, zodat het beroep van eiser om die reden gegrond is en het bestreden besluit om die reden voor vernietiging in aanmerking komt. Nu een voldragen bestuurlijk standpunt van verweerder in het kader van een heroverweging in de bezwaarfase thans niet kenbaar is, ziet de rechtbank geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de verplichting, als bedoeld in artikel 7:11, eerste lid, van de Awb, om op grondslag van het bezwaarschrift een besluit te heroverwegen, zich rechtstreeks richt tot verweerder. Gelet hierop volstaat de rechtbank met de opdracht aan verweerder om opnieuw te beslissen op de bezwaren van eiser, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Bij het nog te nemen besluit op bezwaar zal verweerder in elk geval aandacht dienen te besteden aan de vraag of de aanvraag om omgevingsvergunning ex nunc toetsend al dan niet in strijd is met de op het moment van het nemen van het nieuwe besluit geldende planregels en zo ja, of daarvan al dan niet kan worden afgeweken en via welke procedure dat kan. Verder zal verweerder bij het nog te nemen besluit op bezwaar aandacht dienen te besteden aan de door eiser gestelde schending van het vertrouwensbeginsel naar aanleiding van de al dan niet gedane toezeggingen door of namens verweerder.
7.1. Aangezien het beroep gegrond wordt verklaard, ziet de rechtbank aanleiding om verweerder op grond van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten van eiser. Onder toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht kunnen deze kosten worden begroot op kunnen deze kosten worden begroot op € 1.674,- (één punt voor het indienen van een beroepschrift, één punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde van € 837,- per punt en een gemiddeld gewicht van de zaak) in verband met door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. De rechtbank ziet aanleiding om te bepalen dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht van € 184,- aan hem dient te vergoeden.
Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep van eiser gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder opnieuw dient te beslissen op de bezwaren van eiser, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser ten bedrage van € 1.674,- en bepaalt dat verweerder deze kosten aan hem dient te vergoeden;
- bepaalt dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht van € 184,- aan hem dient te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Hardenberg, rechter, in aanwezigheid van
mr. H.L.A. van Kats als griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 december 2023.
De griffier De rechter
Rechtsmiddel
Tegen de uitspraak op het beroep kan binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Afschrift verzonden op:
Bijlage
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
b. (…),
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
(…).
Artikel 2.10
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
a. (…),
b. (…),
c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12,
(…),
2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
Artikel 3.9
1. Het bevoegd gezag beslist op de aanvraag om een omgevingsvergunning binnen acht weken na de datum van ontvangst van de aanvraag. Tegelijkertijd met of zo spoedig mogelijk na de bekendmaking:
a. doet het mededeling van die beschikking op de wijze waarop het overeenkomstig artikel 3.8 kennis heeft gegeven van de aanvraag, en
b. zendt het in bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen de daarbij aangewezen bestuursorganen een afschrift van die beschikking.
2. Het bevoegd gezag kan de in het eerste lid bedoelde termijn eenmaal met ten hoogste zes weken verlengen. Het maakt zijn besluit daartoe bekend binnen de eerstbedoelde termijn. Het doet daarvan tevens zo spoedig mogelijk mededeling op de wijze waarop het overeenkomstig artikel 3.8 kennis heeft gegeven van de aanvraag.
3. Paragraaf. 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht is, met uitzondering van de artikelen 4:20b, derde lid (https://wetten.overheid.nl/jci1.3:c:BWBR0005537&artikel=4:20b&g=2023-11-20&z=2023-11-20), en 4:20f (https://wetten.overheid.nl/jci1.3:c:BWBR0005537&artikel=4:20f&g=2023-11-20&z=2023-11-20), van toepassing op de voorbereiding van de beslissing op de aanvraag. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen categorieën gevallen worden aangewezen waarin de voorbereiding van de beslissing op een aanvraag wegens strijd met een voor Nederland verbindend verdrag of een voor Nederland verbindend besluit van een volkenrechtelijke organisatie is uitgezonderd van de toepassing van de eerste volzin.
4. Het bevoegd gezag doet zo spoedig mogelijk mededeling van de bekendmaking, bedoeld in artikel 4:20c van de Algemene wet bestuursrecht (https://wetten.overheid.nl/jci1.3:c:BWBR0005537&artikel=4:20c&g=2023-11-20&z=2023-11-20), op de wijze waarop het overeenkomstig artikel 3.8 kennis heeft gegeven van de aanvraag.
Artikel 3.10
1. Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op:
a. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor zover er strijd is met het bestemmingsplan of een beheersverordening en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°.
(…).
Bestemmingsplan “Doklanden”
Artikel 10 Wonen Pro – 1A
10.1
Bestemmingsomschrijving
De voor ‘Wonen - 1A' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. wonen al dan niet in combinatie met ruimte voor een aan-huis-verbonden beroep en/of bedrijf;
met de daarbij behorende:
b. groenvoorzieningen en water;
c. verkeers- en verblijfsvoorzieningen;
d. openbare nutsvoorzieningen.
In de bestemming zijn niet begrepen:
- seksinrichtingen.
10.2
Bouwregels
10.2.1
Voor het bouwen van hoofdgebouwen gelden de volgende regels:
a. als hoofdgebouw mogen uitsluitend woonhuizen worden gebouwd;
b. een hoofdgebouw zal binnen een bouwvlak worden gebouwd, met dien verstande dat per hoofdgebouw één (of in geval van hoekpercelen meerdere) gevel(s) in de naar de weg gekeerde bouwgren(s)(zen) word(t)(en) gebouwd;
c. de woningen worden vrijstaand gebouwd;
d. de afstand van hoofdgebouwen tot de zijdelingse bouwperceelgrens bedraagt niet minder dan 3 m, dan wel de bestaande afstand indien deze minder bedraagt;
e. de maximale goothoogte bedraagt niet meer dan 4 m;
f. de minimale dakhelling bedraagt 45º en de maximale dakhelling 60º;
g. het aantal woningen mag niet meer dan het bestaande aantal bedragen, in geval van een nieuwbouwlocatie gelden aanvullend de volgende regels:
- het aantal nieuw te bouwen woningen in het gehele plangebied bedraagt ten hoogste 13;
- het aantal maximaal te bouwen woningen per bouwstrook wordt per aanduiding weergegeven op de verbeelding;
- de woningen worden vrijstaand gebouwd;
- tenminste één gevel van de woning wordt gebouwd in de lijn met de aanduiding ‘gevellijn’;
- ter plaatse van de aanduiding ‘nokrichting’, dient de kap in loodrechte positie ten opzichte van de weg te zijn gesitueerd;
- ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke bouwaanduiding - restricties dakverdieping’ worden, in geval de woning in twee bouwlagen met kap wordt gebouwd, op de dakverdieping geen geluidsgevoelige ruimten ingericht of wordt het dak als een dove gevel uitgevoerd als bedoeld in de Wet geluidhinder;
h. een bouwperceel mag niet meer dan 50% worden bebouwd, dan wel het bestaande percentage indien dit meer is.
10.4
Afwijken van de bouwregels
Burgemeester en wethouders kunnen, mits geen onevenredige aantasting plaatsvindt van:
- de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden;
- het straat- en bebouwingsbeeld;
- de verkeersveiligheid;
met een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in:
a. lid 10.2.1 onder e:
ten behoeve van een kleinere afstand tot de grens van het bouwperceel, dan wel het bouwen op de grens van het bouwperceel;
b. lid 10.2.2 onder a:
ten behoeve van een kleinere afstand tot de afstand van de weg gekeerde gevel c.q. toestaan dat voor de naar de weg gekeerde gevel wordt gebouwd;
c. lid 10.2.2 onder a:
voor de bouw van erkers en toegangsportalen voor de naar de weg gekeerde gevel tot een diepte van 1,5 m gemeten vanuit de voorgevel en voor maximaal 75% van de lengte van de gevel, waarbij de bouwhoogte maximaal 0,25 m meer mag bedragen dan de hoogte van de vloer van de eerste verdieping tot een maximum van 4 m;
d. lid 10.2.2 onder b:
ten behoeve van een kleinere afstand tot de grens van het bouwperceel, dan wel het bouwen op de grens van het bouwperceel;
e. lid 10.2.2 onder e:
- ten behoeve van een vergroting van de oppervlakte met aan- en uitbouwen met maximaal 45 m², mits de vergroting ten dienste staat van de huisvesting van mindervaliden en zorgbehoevenden;
of,
- ten behoeve van een vergroting van de oppervlakte met aan- en uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen met maximaal 45 m², mits de vergroting ten dienste staat van de uitoefening van een aan huis verbonden beroep/bedrijf.