Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Leeuwarden
Bestuursrecht
zaaknummers: LEE 21/3325
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 augustus 2023 in de zaak tussen
[eiseres], [eisers 1], [eisers 2] en [eisers 3], gevestigd te [plaats 1], eiseres en eisers (eisers),
(gemachtigde: mr. M.J.P. Kamp),
en
de burgemeester van de gemeente Terschelling, verweerder,
(gemachtigden: mr. D. Oosterveen en A. Veenstra).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de aan haar opgelegde last onder dwangsom.
1.1.
Met het bestreden besluit van 24 augustus 2021 op het bezwaar van eisers is verweerder bij de oplegging van de last gebleven.
1.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 24 mei 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, vertegenwoordigd door [eisers 4] en [eisers 2] en hun gemachtigde en de gemachtigden van verweerder.
Totstandkoming van het besluit
2. Eisers hebben een bedrijf dat verschillende activiteiten aanbiedt en organiseert op [plaats 2].
2.1.
Volgens een proces-verbaal van bevindingen van 23 februari 2021 zag de verbalisant op die dag op het strand een Landrover met achterop een oranje driehoek rijden. Deze was voorzien van bedrijfsreclame van [eiseres]. Er bevonden zich passagiers in het voertuig die volgens de bestuurder, […] geboekt hadden voor een strandrit. Passagiers en bestuurder zaten in één ruimte binnen anderhalve meter van elkaar.
2.2.
Op 5 maart 2021 heeft verweerder een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom uitgebracht.
2.3.
Op 7 maart 2021 hebben eisers hun zienswijze hierop gegeven.
2.4.
Bij besluit van 19 maart 2021 (primair besluit) heeft verweerder aan eisers een last opgelegd onder verbeurte van een dwangsom van € 2.500,- per constatering met een maximum van € 10.000,-. Verweerder heeft daaraan primair overtreding van artikel 58i van de Wet publieke gezondheid (Wpg) in samenhang met artikel 5.1, eerste lid, van de Tijdelijke regeling maatregelen covid-19 (Tijdelijke regeling) ten grondslag gelegd. Volgens verweerder dient het verkopen van strandritten, dan wel het anderszins vervoeren van mensen die niet tot het huishouden van eisers behoren, in een auto over het stand tot vermaak en is het aan te merken als een evenement. Subsidiair heeft verweerder aan de last overtreding van artikel 58f, van de Wpg ten grondslag gelegd omdat geen veilige afstand is gehouden door personen die niet tot hetzelfde huishouden behoren en meer subsidiair overtreding van artikel 58f van de Wpg omdat personen in een auto zijn vervoerd, waarbij geen veilige afstand is gehouden. Eisers zijn gelast om per direct alle activiteiten die zien op vermaak, waaronder in ieder geval begrepen het organiseren, aanbieden en/of faciliteren van strandritten in een 4x4 of ander vervoermiddel te staken en gestaakt te houden. Ook het anderszins vervoeren van personen die niet tot het eigen huishouden van eisers behoren in een auto of ander vervoermiddel ter vermaak, waaronder in ieder geval begrepen het vervoeren van personen over het strand en [plaats 3], dienen eisers te staken en gestaakt te houden.
2.5.
In een besluit van 31 mei 2021 heeft verweerder geconstateerd dat eisers op 22 mei 2021 een huifkartocht hebben georganiseerd en daarmee de last onder dwangsom heeft overtreden. Dit betekent dat eisers van rechtswege de dwangsom hebben verbeurd. Verweerder heeft overwogen dat de verbeurde dwangsom deze keer niet zal worden ingevorderd. Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen dit besluit
2.6.
Op 24 augustus 2021 heeft verweerder, overeenkomstig het advies van de bezwaarschriftencommissie, het bezwaar van eisers tegen de last onder dwangsom ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten.
2.7.
Eisers hebben tegen dit besluit (bestreden besluit) beroep ingesteld.
Beoordeling door de rechtbank
Het invorderingsbesluit van 31 mei 2021
3. Gelet op artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moet het beroep worden geacht mede te zijn gericht tegen het invorderingsbesluit van 31 mei 2021 omdat eisers dit besluit betwisten.
3.1.
De rechtbank oordeelt dat eisers geen actueel en reëel belang hebben bij beoordeling van de invorderingsbesluit, omdat verweerder heeft besloten niet tot over te gaan tot invordering. Van (voldoende) procesbelang is alleen sprake als het resultaat dat de indiener van een beroepschrift met het instellen van beroep nastreeft, daadwerkelijk kan worden bereikt en het realiseren van dat resultaat voor de indiener feitelijke betekenis kan hebben.
Daarvan is in dit geval geen sprake nu eisers met dit beroep alleen kunnen bereiken dat het invorderingsbesluit wordt vernietigd en verweerder al heeft besloten de dwangsom niet in te vorderen.
3.2.
De conclusie is dat eisers geen procesbelang hebben bij beroep tegen het invorderingsbesluit. Het beroep tegen het invorderingsbesluit is niet-ontvankelijk.
De last onder dwangsom ten tijde van het primaire besluit
4. De rechtbank beoordeelt de ongegrondverklaring van het bezwaar van eisers tegen de last onder dwangsom. Zij doet dat aan de hand de beroepsgronden van eisers.
4.1.
De voor de beoordeling belangrijke wet- en regelgeving staat in de bijlage bij deze uitspraak.
5. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Was sprake van een overtreding en waren eisers overtreder?
6. Eisers stellen zich op het standpunt dat het vervoer dat eisers uitvoerden onterecht is aangemerkt als evenement in de zin van artikel 58a van de Wpg. Voorafgaand aan de lockdown was het mogelijk om bij eisers strandritten te boeken met een Landrover, met afsluitend een kampvuurtje of anderszins een activiteit of versnaperingen. Populaire bestemmingen hierbij zijn [plaats 4] en [plaats 5], die beide alleen over onverharde paden of het strand te bereiken zijn. Gasten krijgen daarbij de tijd om rond te wandelen op de bestemming en foto’s te maken. Daarna worden ze weer teruggebracht naar de plek waar ze afgezet willen worden. Ten tijde van de lockdown zijn er geen kampvuren of andere aansluitende activiteiten georganiseerd en er zijn geen versnaperingen aangeboden. Het boeken daarvan is onmogelijk gemaakt door die opties op ‘uitverkocht’ te zetten. Tijdens de lockdown heeft er enkel passagiersvervoer van A naar B plaatsgevonden. Volgens eisers is sprake van ‘ander bedrijfsmatig vervoer’, zoals bedoeld in artikel 1.1. en artikel 6.5. van de Tijdelijke regeling en is dit uitgezonderd van de veilige afstandsnorm. Het vervoer is taxivervoer als bedoeld in artikel 1 van Pro de Wet personenvervoer 2000 (Wpv 2000). Eisers beschikken over een taxipas en het strand waar werd gereden dient als openbare weg aangemerkt te worden. Het besluit is onzorgvuldig tot stand gekomen en niet goed gemotiveerd, omdat het oordeel is gebaseerd op onjuiste feiten en aannames.
6.1.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat een strandrit met een Landrover ook zonder het aanbieden van versnaperingen en het organiseren van aansluitende activiteiten is aan te merken als evenement. Anders dan eisers stellen was geen sprake van taxivervoer in de zin van artikel 1 van Pro de Wpv 2000. Op grond van artikel 2 van Pro de WPV 2000 is de wet van toepassing op taxivervoer over voor het openbaar verkeer openstaande wegen. Het Noordzeestrand is niet te kwalificeren als een voor het openbaar verkeer openstaande weg, al omdat voor het rijden op het strand en specifiek strandritten, een ontheffing noodzakelijk is. Bovendien was sprake van het vervoeren van personen die niet tot het eigen huishouden behoren, in het kader van een recreatieve activiteit, zoals bedoeld in artikel 6.5. eerste lid, van de Tijdelijke regeling. Daarom is de veilige afstandsnorm van 1,5 meter van toepassing.
6.2.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat een strandrit in een Landrover kan worden aangemerkt als een verrichting van vermaak en daarmee als een evenement in de zin van artikel 58a, eerste lid, van de Wpg. Daarbij betrekt de rechtbank dat eisers een bedrijf hebben dat recreatieve activiteiten organiseert, dat bij het proces-verbaal van bevindingen van 23 februari 2021 een afdruk van de website is gevoegd waaruit blijkt dat werd geadverteerd met ‘unieke avondritten 4x4 afsluitend met een kampvuurtje’ en dat de bestemmingen waar eisers met de Landrover heen rijdt alleen via onverharde paden en het strand te bereiken zijn. Dat, zoals eisers hebben gesteld, de met de strandritten gepaard gaande overige activiteiten als ‘uitverkocht’ zijn aangemerkt maakt dat niet anders. Gelet daarop was ten tijde van de oplegging van de last sprake van een overtreding van artikel 58i van de Wpg in samenhang met artikel 5.1, eerste lid, van de Tijdelijke regeling. Daargelaten of sprake is van ander bedrijfsmatig personenvervoer als bedoeld in artikel 1.1. en artikel 6.5 van de Tijdelijke regeling gold gold ten tijde van de oplegging van de last de veilige afstandsnorm van 1,5 meter als bedoeld in artikel 58f, eerste lid, van de Wpg omdat sprake is van een recreatieve activiteit. Niet in geschil is dat geen sprake was van een afstand van 1,5 meter tussen de inzittenden van de Landrover. Ook in zoverre was dus sprake van een overtreding. Omdat de last al kon worden gebaseerd op de overtreding van artikel 58i van de Wpg samenhang met artikel 5.1. van de Tijdelijke regeling konden eisers als overtreder worden aangemerkt. Verweerder was dus bevoegd een last onder dwangsom op te leggen ten tijde van het primaire besluit. De beroepsgrond faalt.
Waren er bijzondere omstandigheden op grond waarvan van handhaving moest worden afgezien?
7. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
8. Eisers voeren aan dat sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel. Eisers stellen dat slechts in hun geval is gehandhaafd en niet bij alle andere overtreders. Eisers voeren ook aan dat sprake is van vooringenomenheid van verweerder en van willekeur. Volgens eisers reed verweerder zelf over het strand met familieleden die niet tot haar huishouding behoorden. Ook zou verweerder eisers een ‘moeilijk bedrijf’ hebben genoemd.
8.1.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat eisers dit niet hebben onderbouwd en geen bewijs hiervoor hebben geleverd. Verweerder heeft steeds op inhoudelijke wijze met eisers contact onderhouden over de bedrijfsmatige mogelijkheden voor de onderneming, binnen de kaders van de op dat moment geldende coronamaatregelen.
8.2.
De rechtbank oordeelt dat eisers dit standpunt in de stukken en op de zitting niet concreet heeft gemaakt. De enkele stelling dat sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel, vooringenomenheid en willekeur is onvoldoende.
Gelet daarop is niet gebleken van bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien. De beroepsgrond slaagt niet.
Is de last te breed en onduidelijk geformuleerd?
9. Eisers voeren verder aan dat de last te breed is geformuleerd. De last heeft met name geen duidelijk begin en eind. Dit leidt tot rechtsonzekerheid en gebrek aan legitimiteit. Er is sprake van strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel.
9.1.
Verweerder bestrijdt dat de last te breed is geformuleerd. De geconstateerde overtreding houdt het organiseren van een evenement in. Omdat het organiseren van evenementen verboden is op grond van artikel 58i van de Wpg in samenhang met artikel 5.1. van de Tijdelijke regeling gaat de last niet verder dan nodig is om te voorkomen dat een herhaling van de overtreding plaatsvindt. Verder is er geen rechtsregel die bepaalt dat een last onder dwangsom slechts voor een bepaalde tijd mag gelden.
9.2.
De rechtbank oordeelt dat volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State [1] het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd is dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen. Naar het oordeel van de rechtbank is dat niet het geval en is duidelijk wat eisers moeten laten om overtreding van artikel 58a, in samenhang met artikel 5.1. van de Tijdelijke regeling te voorkomen. In de last is verder voldoende duidelijk omschreven vanaf welke moment de last geldt, namelijk vanaf het moment van het opleggen van de last op 19 maart 2021. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat een last geen einddatum hoeft te hebben en dat eisers om opheffing van de last hadden kunnen verzoeken op grond van artikel van de Algemene wet bestuursrecht. Deze beroepsgrond slaagt evenmin.
De last onder dwangsom ten tijde van het bestreden besluit
10. De rechtbank stelt vast dat artikel 5.1. van de Tijdelijke regeling ten tijde van het bestreden besluit was gewijzigd en dat het organiseren van evenementen onder bepaalde voorwaarden was toegestaan. Verweerder heeft in het bestreden besluit niet gemotiveerd op grond waarvan hij bevoegd was de last vanaf het moment van de aanpassing van dat artikel te handhaven. Voor zover moet worden aangenomen dat eisers ook als overtreder van het ten tijde van het bestreden besluit ongewijzigde voorschrift in artikel 58f, eerste lid, van de Wpg moeten worden aangemerkt, wat zij betwisten, heeft verweerder verder niet onderbouwd dat de last niet verder gaat dan nodig is om te voorkomen dat een herhaling van de overtreding van die bepaling plaatsvindt. Deze beroepsgrond slaagt in zoverre.
Conclusie en gevolgen
11. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit van 24 augustus 2021.
12. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van de proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgen eisers een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 837,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.674,-.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart eisers niet-ontvankelijk in het beroep tegen het invorderingsbesluit van
31 mei 2021;
verklaart het beroep tegen de last onder dwangsom gegrond;
vernietigt het bestreden besluit van 24 augustus 2021 voor zover daarin niet is gemotiveerd op grond waarvan de last onder dwangsom vanaf het moment van aanpassing van artikel 5.1. van de Tijdelijke regeling is gehandhaafd;
bepaalt dat het college het griffierecht van € 360,- aan eisers moet vergoeden;
veroordeelt het college tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan eisers.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, rechter, in aanwezigheid van mr. T. Meijer, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 11 augustus 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:39
1. Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom heeft mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
[…]
Wet personenvervoer 2000
Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…]
taxivervoer: personenvervoer per auto tegen betaling, niet zijnde openbaar vervoer;
[…]
Artikel 2
1. Deze wet is van toepassing op:
a. openbaar vervoer, besloten busvervoer of taxivervoer over voor het openbaar verkeer openstaande wegen, daaronder begrepen uitsluitend voor openbaar vervoer openstaande wegen;
[…]
Wet publieke gezondheid
Hoofdstuk Va. Tijdelijke bepalingen bestrijding epidemie covid-19
§ 1. Algemene bepalingen
Artikel 58a. Begripsbepalingen
1. In dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…]
evenement: elke voor het publiek toegankelijke verrichting van vermaak, alsmede een herdenkingsplechtigheid, braderie, optocht op de weg, voorstelling of feest op een andere plaats dan in een woning of op een daarbij behorend erf of in een gebouw of op een plaats als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Grondwet, wedstrijd, beurs of congres. Onder evenementen worden niet begrepen betogingen, vergaderingen en godsdienstige en levensbeschouwelijke samenkomsten als bedoeld in de Wet openbare manifestaties;
Artikel 58f. Veilige afstand
1. Degene die zich buiten een woning ophoudt, houdt een veilige afstand tot andere personen.
2. De veilige afstand wordt vastgesteld bij algemene maatregel van bestuur, gehoord het RIVM. De voordracht voor de algemene maatregel van bestuur wordt niet eerder gedaan dan een week nadat het ontwerp aan beide Kamers van de Staten-Generaal is overgelegd.
[…]
Artikel 58g. Groepsvorming
1. Bij ministeriële regeling kunnen plaatsen, niet zijnde woningen, worden aangewezen, waar het niet is toegestaan zich in groepsverband op te houden met meer dan een bij die regeling vast te stellen aantal personen.
[…]
Artikel 58i. Evenementen
Bij ministeriële regeling kunnen evenementen worden aangewezen die niet of slechts onder voorwaarden mogen worden georganiseerd. Tot de voorwaarden kan behoren dat ten hoogste een bij die regeling vast te stellen aantal personen aan het evenement mag deelnemen.
Tijdelijke regeling maatregelen covid-19, zoals deze gold op 19 maart 2021
Artikel 1.1. Begripsbepalingen
In deze regeling wordt verstaan onder:
– ander bedrijfsmatig personenvervoer: besloten busvervoer en taxivervoer als bedoeld in artikel 1 van Pro de Wet personenvervoer 2000, alsmede bedrijfsmatig vervoer van personen op andere wijze dan met een bus of taxi, niet zijnde openbaar vervoer;
[…]
Artikel 3.1. Groepsvorming boven vier personen
1. Plaatsen waar het niet is toegestaan zich in groepsverband op te houden met meer dan vier personen, zijn:
a. een openbare plaats;
[…]
[…]
Artikel 5.1. Evenementen
1. Evenementen worden niet georganiseerd.
[…]
Artikel 6.5. Uitzonderingen personenvervoer
1. De veilige afstandsnorm geldt niet voor personen in het openbaar vervoer, ander bedrijfsmatig personenvervoer en personen in vervoer voor privédoeleinden, mits:
a. het vervoer primair de verplaatsing van de ene naar de andere locatie behelst; en
b. het vervoer geen recreatieve activiteit is.
[…]
Tijdelijk besluit veilige afstand
Artikel 1
De veilige afstand is anderhalve meter
Tijdelijke regeling maatregelen covid-19 zoals deze gold op 24 augustus 2021
Artikel 3.1
Vervallen
Artikel 5.1. Evenementen
1. Een evenement wordt slechts georganiseerd, indien de organisator er zorg voor draagt dat: a. bij aankomst van de deelnemers een gezondheidscheck wordt uitgevoerd;
b. de deelnemers in de gelegenheid gesteld worden de volgende gegevens beschikbaar te stellen ten behoeve van de mogelijke uitvoering van bron- en contactopsporing door de gemeentelijke gezondheidsdienst:
1°. volledige naam;
2°. datum en tijdstip van aankomst;
3°. e-mailadres; en
4°. telefoonnummer;
c. toestemming gevraagd wordt voor de verwerking en overdracht van de onder b bedoelde gegevens ten behoeve van de uitvoering van bron- en contactopsporing door de gemeentelijke gezondheidsdienst. Daarbij wordt vermeld dat het geven van deze toestemming vrijwillig is.
d. de onder b genoemde gegevens op zodanige wijze worden verwerkt dat daarvan geen kennis kan worden genomen door ander publiek;
e. de onder b genoemde gegevens uitsluitend worden verwerkt voor de uitvoering van bron- en contactopsporing door de gemeentelijke gezondheidsdienst, veertien dagen worden bewaard en daarna worden vernietigd;
f. hygiënemaatregelen worden getroffen;
g. stromen van publiek gescheiden worden;
h. de daar aanwezige personen de bij of krachtens artikel 58f van de wet gestelde regels in acht kunnen nemen;
i. deelnemers geplaceerd worden door het toewijzen van een vaste zitplaats.
2 Het eerste lid, onder a tot en met e en i, geldt niet voor uitvaarten en warenmarkten.
3 Het eerste lid, onder a tot en met e en i, gelden niet voor evenementen in doorstroomlocaties, mits ten hoogste één deelnemer per 5 m² voor publiek toegankelijke oppervlakte wordt toegelaten.