Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 22/4511
uitspraak van de meervoudige kamer van 11 augustus 2023 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigden: mr. D. Swildens, mr. R.S. Bosch, mr. J.C. Kotteman),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Groningen, het college
(gemachtigden: W. Ravenshorst, F.H. Grommers, mr. R. Snel).
Inleiding
1. Eiser heeft bij het college een aanvraag gedaan voor de eenmalige energietoeslag (Energietoeslag). Het college heeft deze aanvraag afgewezen omdat eiser op de datum van aanvraag studeerde en recht had op een studiebeurs volgens de Wet studiefinanciering 2000.
1.1.
Met het bestreden besluit van 6 december 2022 op het bezwaar van eiser is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
1.2.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 16 mei 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigden van eiser en de gemachtigden van het college.
Achtergrond van het geschil
2. Vanwege de hoge stijging van de energiekosten heeft het kabinet op 10 december 2021 besloten om een eenmalige energietoeslag voor huishoudens met een laag inkomen mogelijk te maken. [1] Dit heeft zijn uitwerking gekregen in artikel 35, vierde en vijfde lid, van de Participatiewet (Pw) in de vorm van categoriale bijzondere bijstand.
2.1.
Op grond van artikel 35, eerste lid, van de Pw heeft de alleenstaande of het gezin recht op bijzondere bijstand voor zover de alleenstaande of het gezin niet beschikt over de middelen om te voorzien in de uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan en deze kosten naar het oordeel van het college niet kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm, de langdurigheidstoeslag, het vermogen en het inkomen voor zover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm, waarbij artikel 31, tweede lid, en artikel 34, tweede lid, niet van toepassing zijn.
2.2.
Op grond van het vierde lid kan, in afwijking van het eerste lid, tot en met 30 juni 2023 bijzondere bijstand ook aan een alleenstaande of een gezin worden verleend in de vorm van een Energietoeslag, zonder dat wordt nagegaan of die alleenstaande of dat gezin in dat jaar een sterk gestegen energierekening had. Op grond van het vijfde lid kan de in het vierde lid bedoelde toeslag in afwijking van artikel 43, eerste lid, ambtshalve worden vastgesteld.
2.3.
In de memorie van toelichting bij de Wet van 22 augustus 2022 tot wijziging van de Participatiewet in verband met het eenmalig categoriaal verstrekken van een energietoeslag aan huishoudens met een laag inkomen (Wet Eenmalige energietoeslag lage inkomens) wordt benoemd dat gemeenten beleidsvrijheid hebben ten aanzien van de vormgeving van de energietoeslag. [2] Ten aanzien van de doelgroep van de energietoeslag wordt benoemd dat het moet gaan om huishoudens met een laag inkomen en dat het college van burgemeester en wethouders de bevoegdheid krijgt om dit in te vullen. [3] Ook wordt benoemd dat het kabinet samen met de Vereniging Nederlandse Gemeenten landelijke richtlijnen opstelt, waarin gemeenten wordt geadviseerd om onder meer studenten van de eenmalige energietoeslag uit te sluiten. Ten aanzien van studenten geldt, volgens de memorie van toelichting, dat hun woonsituatie erg divers is, ook wat betreft de energiekosten en -rekening. Om die reden is een categoriale regeling voor deze groep minder geschikt, aldus de memorie van toelichting.
2.4.
Het college heeft beleidsregels opgesteld, te weten Beleidsregels eenmalige energietoeslag 2022 Groningen (de Beleidsregels). De rechtbank gaat bij de beoordeling van het beroep uit van de beleidsregels die op 6 december 2022 golden.
2.5.
Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Beleidsregels is de eenmalige Energietoeslag 2022 van € 1.500,- bedoeld voor een huishouden met een laag inkomen en wordt deze Energietoeslag ambtshalve of op aanvraag als bijzondere bijstand verleend.
2.6.
Op grond van het derde lid heeft een huishouden een laag inkomen als gedurende de referteperiode het in aanmerking te nemen inkomen in minimaal een volledige maand niet hoger is dan 120% van de toepasselijke bijstandsnorm.
2.7.
Op grond van artikel 2, vierde lid, aanhef en onder c, van de Beleidsregels wordt tot een huishouden niet gerekend de persoon die op de peildatum aanspraak maakt op studiefinanciering anders dan een levenlanglerenkrediet, op grond van de Wet studiefinanciering 2000.
Standpunten van partijen
3. In beroep betoogt eiser dat artikel 2, vierde lid, aanhef en onder c, van de Beleidsregels, waarop de afwijzing van zijn aanvraag berust, in strijd is met het discriminatieverbod van artikel 14 van het EVRM [4] en artikel 1 van het twaalfde protocol bij het EVRM. Onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 5 augustus 2022, [5] betoogt eiser dat het college de rechtvaardiging om studenten van de Energietoeslag uit te sluiten onvoldoende heeft gemotiveerd. Het doel van het categoriaal uitkeren van een Energietoeslag is namelijk om te voorkomen dat huishoudens met een laag inkomen als gevolg van de gestegen energiekosten in de financiële problemen raken. Het college gaat hieraan voorbij door bij voorbaat iedere student uit te sluiten van de Energietoeslag. Onder studenten bevinden zich immers ook huishoudens die zich voor wat betreft inkomen, de woonsituatie en gestegen energiekosten in een identieke situatie bevinden als niet-studenten. Eiser betoogt dat hij zich in een vergelijkbare situatie bevindt met de groep minima die volgens het college wel onder de Energietoeslag vallen. Daarnaast is de individuele bijzondere bijstand volgens eiser geen redelijk alternatief omdat voor deze regeling geheel verschillende criteria gelden dan voor de Energietoeslag die geldt als categoriale bijzondere bijstand. Volgens eiser is de uitsluiting van studenten van de Energietoeslag geen redelijke beleidsbepaling en kan die bepaling niet worden toegepast.
3.1.
Het college weerspreekt het standpunt van eiser en betoogt dat er sprake is van gerechtvaardigde ongelijke behandeling. Volgens het college heeft de Energietoeslag tot doel om een tegemoetkoming te bieden aan huishoudens met een laag inkomen voor sterk gestegen energielasten en moest die regeling op korte termijn beschikbaar zijn zodat de ergste nood op korte termijn kon worden gelenigd. Daarbij achtte het college van belang dat overcompensatie zo veel mogelijk werd tegengegaan. De woonsituatie van studenten en de wijze waarop zij voor hun energie betalen is volgens het college divers zodat er forse overcompensatie plaatsvindt als studenten ook de Energietoeslag krijgen. Daarnaast krijgen studenten volgens het college ook in mindere mate te maken met stijging van de energielasten. Een preciezere regeling was volgens het college niet mogelijk omdat dit ten koste zou gaan van de snelle (en met weinig uitvoeringslasten gepaard gaande) uitvoering van de Energietoeslag. Het college acht de individuele bijzondere bijstand een reëel alternatief voor de categoriale Energietoeslag.
Beoordeling door de rechtbank
4. Het discriminatieverbod en ook het gelijkheidsbeginsel verbieden behandeling van gelijke gevallen zonder dat daarvoor een rechtvaardiging bestaat. In dat kader zal de rechtbank beoordelen of er sprake is van gelijke gevallen. Indien dat het geval is, beoordeelt de rechtbank of met het gemaakte onderscheid een legitiem doel wordt nagestreefd, of dat onderscheid passend is om het doel te bereiken en of het gemaakte onderscheid proportioneel is.
4.1.
De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat er sprake is van vergelijkbare gevallen die ongelijk worden behandeld.
4.2.
Met het college is de rechtbank van oordeel dat er met de Energietoeslag legitieme doelen worden nagestreefd. Vanwege de hoge stijging van de energiekosten zagen huishoudens zich geconfronteerd met hogere uitgaven voor hun energieverbruik. Het is een legitiem doel van de wet- en regelgever om daarvoor een regeling in het leven roepen. Ook het tweede doel, kort gezegd doelmatige besteding van overheidsmiddelen is een legitiem doel. Het is immers in het belang van alle burgers dat overheidsgeld zo veel als mogelijk terecht komt bij degenen die dat - conform het doel van de regeling- nodig hebben.
4.3.
De rechtbank kan het college ten aanzien van de doelmatigheid van de regeling ten dele volgen. Uit de door het college ingenomen en voldoende onderbouwde stellingen volgt dat de kans op overcompensatie bij studenten in het algemeen een stuk groter is dan bij overige minima. Echter, het streven naar het beperken van overcompensatie gaat ten koste van een groep studenten die zich qua woonsituatie en financiën in een gelijke situatie bevinden met de groep minima die niet worden uitgesloten voor de Energietoeslag. Om die reden is het uitsluiten van studenten maar ten dele een geschikt middel om de door het college gestelde doelen te bereiken.
4.4.
De rechtbank is van oordeel dat het uitsluiten van studenten van de Energietoeslag niet voldoet aan het vereiste van proportionaliteit. Het college heeft becijferd en ter zitting nader toegelicht dat van de studentenpopulatie in Groningen 16% zelfstandig in een meerkamerwoning woont. Daarnaast woont, volgens het college, 25% van de Groningse studentenpopulatie zelfstandig in een zogenaamde HAT-eenheid. [6] Het college stelt dat alleen de groep studenten die in een zelfstandige meerkamerwoning woont (dus 16%) zich in een vergelijkbare situatie bevindt met overige minima, omdat de energiekosten voor een HAT-eenheid gering zijn. De rechtbank volgt dit standpunt niet en overweegt hiertoe dat dit standpunt niet nader is onderbouwd. Daarnaast heeft het college erkend dat overige minima die in een HAT-eenheid wonen, wel in aanmerking komen voor de Energietoeslag en niet precies bekend is hoeveel minima in een HAT-eenheid wonen. Dit betekent dat 41% van de Groningse studentenpopulatie in vergelijkbare woonomstandigheden verkeert met andere minima terwijl zij wél worden uitgesloten van de Energietoeslag. De rechtbank is van oordeel dat hiermee feitelijk een grote groep niet wordt gecompenseerd. Daarnaast hebben ook studenten te maken gehad met een stijging van de energiekosten. Het college heeft dit ter zitting ook aangegeven. Er was bij het ontwerp van de regeling geen aanleiding om te veronderstellen dat studenten niet te maken zouden krijgen met een stijging van de energielasten. Tot slot acht de rechtbank van belang dat het college een redelijke mogelijkheid had de thans uitgesloten groep te verkleinen, bijvoorbeeld door de eis te stellen van een energiecontract op naam, of het verstrekken van één Energietoeslag per woning. Ook had het college bij de thans uitgesloten groep kunnen differentiëren in het bedrag van de Energietoeslag, door bijvoorbeeld de hoogte van de Energietoeslag afhankelijk te stellen van de woonsituatie. Dat het college daarvoor aangeleverde informatie diende te beoordelen zal niet een veel grotere verzwaring van de (uitvoerings)lasten zijn nu aanvragers immers ook moeten aantonen dat ze minder dan 120% van de bijstandsnorm aan inkomen hebben. Bovendien blijft het college de bevoegdheid hebben om ambtshalve de Energietoeslag te verstrekken. Een mogelijke stijging van de (uitvoerings)lasten doordat mogelijk meer aanvragen moeten worden beoordeeld, weegt daarbij niet op tegen de belangen van de groep die nu enkel vanwege het feit dat zij student zijn, worden uitgesloten. Dat studenten via de individuele bijzondere bijstand om ondersteuning kunnen verzoeken voor gestegen energiekosten, maakt het oordeel niet anders nu de vereisten voor ondersteuning bij de individuele bijzondere bijstand hoger liggen dan bij de categoriale Energietoeslag; zo wordt bij de individuele bijstand rekening gehouden met de draagkracht en wordt ook de stijging van de energiekosten meegenomen. Dit laatste is nu juist uitgesloten bij de categoriale Energietoeslag.
4.5.
Omdat het onderscheid zoals dat nu wordt gemaakt maar ten dele voldoet aan de eisen van doelmatigheid en niet proportioneel is, is artikel 2, vierde lid, aanhef en onder c, van de Beleidsregels, in strijd met het discriminatieverbod en het gelijkheidsbeginsel en dus onverbindend.
Conclusie en gevolgen
5. Het beroep van eiser is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank heeft onvoldoende informatie om zelf in de zaak te voorzien. Het college dient met inachtneming van de uitspraak opnieuw een beslissing op het bezwaar van eiser te nemen en te beoordelen of eiser aan de overige vereisten van de regeling voldoet. De rechtbank stelt daarvoor een termijn van zes weken.
5.1.
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.674,- omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen (gelet op het Besluit proceskosten bestuursrecht). Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 6 december 2022;
- bepaalt dat het college, met inachtneming van deze uitspraak, binnen zes weken een nieuw besluit neemt op het bezwaarschrift;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 50,- aan eiser moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.E.A. Jonkers-Vellinga, voorzitter, en mr. J. Boerlage-van den Bosch en mr. T.A. Oudenaarden, leden, in aanwezigheid van mr. S. Derks, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 11 augustus 2023.
de griffier is verhinderd de de voorzitter is verhinderd de
uitspraak te ondertekenen uitspraak te ondertekenen
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.