ECLI:NL:RBNNE:2023:2694

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND

Zittingsplaats Groningen

Bestuursrecht

zaaknummers: LEE 23/1901 en 23/1850

uitspraak van de voorzieningenrechter van 4 juli 2023 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen

[eiseres], uit [plaats], eiseres

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Westerveld

(gemachtigde: Z. Mastaw).

Inleiding

1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van eiseres tegen een last onder dwangsom die het college aan haar heeft opgelegd. Eiseres moet haar carport op het adres [adres] te [plaats] verwijderen. Doet zij dit niet, dan moet zij een dwangsom van € 10.000,- per maand betalen. Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist hij ook op het beroep van eiseres daartegen. Artikel 8:86 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.

1.1.

Met het bestreden besluit van 12 april 2023 op het bezwaar van eiseres is het college bij de opgelegde last gebleven. Wel heeft het college de termijn waarbinnen eiseres aan de last moet voldoen gewijzigd. De termijn heeft het college gesteld op 3 maanden na verzending van het bestreden besluit.

1.2.

Eisers heeft op 7 mei 2023, aangevuld op 8 en 10 mei 2023, beroep ingesteld tegen het bestreden besluit en een verzoek om voorlopige voorziening gedaan op 10 mei 2023. Op 11 juni 2023 heeft eiseres aanvullende stukken gestuurd.

1.3.

De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 20 juni 2023 op zitting behandeld. Hieraan heeft deelgenomen: eiseres, bijgestaan door [naam 1], en de gemachtigde van het college, vergezeld van [naam 2]

Beoordeling door de voorzieningenrechter

2. De voorzieningenrechter beoordeelt de opgelegde last onder dwangsom. Hij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.

3. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het beroep gegrond is, maar dat de last in stand kan blijven. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

3.1.

De voor de beoordeling van beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

3.2.

De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Eiseres is eigenares van het woonhuis met bijgebouwen op het perceel [adres] in [plaats]. Het betreft een (woon)boerderij met een schaapskooi. In 2019 is een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een berging met een oppervlakte van 150 m². Ten oosten van deze berging heeft eiseres een overkapping met een schuin dak laten bouwen met een bebouwde oppervlakte van ca 69 m² en een nokhoogte van 5,98 meter (de carport). Op het zuidelijke dakvlak van de carport zijn 30 zonnepanelen geplaatst. Voor de bouw van de carport is geen omgevingsvergunning verleend.

Is er sprake van een vergunningvrij bouwwerk?

4. Voor het bouwen van een bouwwerk is een omgevingsvergunning vereist op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Voor sommige bouwwerken is een uitzondering gemaakt. Deze uitzonderingen staan in artikel 2 en Pro artikel 3 van Pro bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Artikel 2 is Pro van toepassing op bijbehorende bouwwerken, zoals carports ten behoeve van een woning. Deze bouwwerken moeten dan wel voldoen aan een aantal eisen, waaronder, voor dit geval van belang:

– het bouwwerk moet staan in het achtererfgebied,

– de maximale nokhoogte is afhankelijk van de afstand tot de erfgrens, maar mag in geen geval hoger zijn dan 5 meter,

– de totale oppervlakte van bijbehorende bouwwerken, met en zonder vergunning, mag niet meer zijn dan 150 m².

4.1.

De voorzieningenrechter constateert dat het bouwwerk een nok heeft hoger dan 5 meter en dat alleen al de in 2019 gebouwde berging een oppervlakte van 150 m² heeft. Dat betekent dat niet aan de eisen van een vergunningvrij bouwwerk op grond van artikel 2 van Pro bijlage II van het Bor wordt voldaan. Of het bouwwerk in het achtererfgebied ligt, zoals eiseres ter zitting heeft betoogd, kan daarom in het midden blijven.

4.2.

Artikel 3 van Pro bijlage II van het Bor is slechts van toepassing op bouwwerken die binnen de regels van het bestemmingsplan passen. Tussen partijen is niet in geschil dat de bouw van de carport op grond van het geldende bestemmingsplan ‘Buitengebied’, niet is toegestaan, omdat de maximum oppervlakte aan aan- en uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen is bereikt. Dat betekent dat het bouwwerk ook niet op grond van artikel 3 van Pro bijlage II van het Bor vergunningvrij is. De beroepsgrond slaagt niet.

Is het college bevoegd tot handhavend optreden?

5. Niet in geschil is dat er geen omgevingsvergunning is verleend voor het bouwen van de carport. Zoals hierboven overwogen is deze wel nodig. Daarmee staat vast dat het college bevoegd is om handhavend op te treden tegen eiseres.

6. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisering bestaat. Verder kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

Is er sprake van concreet zicht op legalisatie?

7. Eiseres heeft betoogd dat het bouwwerk gelegaliseerd kan worden, omdat zij hiervoor een aanvraag heeft ingediend. Ook stelt zij dat het perceel gesplitst kan worden, waardoor er drie woningen ontstaan en er per woning meer bebouwing mogelijk is.

7.1.

Het college stelt zich op het standpunt dat het niet mee wil werken aan legalisatie van het bouwwerk. Het college heeft daaraan toegevoegd dat een eventuele wijziging van het bestemmingsplan naar meer woningen op de locatie nog niet betekent dat de carport mag blijven staan. Een bijbehorend bouwwerk moet volgens het college ten dienste staan van de nieuwe woning en dat is met deze carport niet het geval.

7.2.

In beginsel volstaat het enkele feit dat het college niet bereid is gebruik te maken van zijn bevoegdheid om omgevingsvergunning te verlenen voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat. Een besluit tot weigering gebruik te maken van deze bevoegdheid is als zodanig in deze procedure niet aan de orde, zodat de rechterlijke toetsing terzake zeer terughoudend is.^[1]Wanneer de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is, is om concreet zicht op legalisering aan te nemen ten minste vereist dat een ontwerp omgevingsvergunning ter inzage is gelegd, waarbinnen het gebruik waarop de handhaving ziet, past.^[2]

7.3.

Op 11 mei 2023 heeft eiseres een aanvraag ingediend voor de bouw van een bouwwerk geen gebouw zijnde. Het college heeft ter zitting gesteld dat deze aanvraag inmiddels is afgewezen. Uit de dossierstukken blijkt verder dat namens eiseres op 6 juni 2023 een verzoek is gedaan om het bestemmingsplan te wijzigen, zodanig dat de boerderij wordt gesplitst in drie wooneenheden.

7.4.

Met het college is de voorzieningenrechter van oordeel dat er geen sprake is van concreet zicht op legalisatie. De voorzieningenrechter overweegt hierover als volgt.

7.4.1.

Een bouwwerk dat in strijd is met de regels van het bestemmingsplan kan worden vergund op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, van de Wabo. In het bestemmingsplan ‘Buitengebied’ (het bestemmingsplan) is geen regel opgenomen op grond waarvan bij omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het maximaal aantal vierkante meters zoals vermeld in artikel 55.2.2 van de planregels. Dat betekent dat er geen sprake is van een zogenoemde binnenplanse afwijkingsmogelijkheid.^[3]De carport is een bijbehorend bouwwerk buiten de bebouwde kom, met een hoogte van 5,98 meter. Dat betekent dat er ook geen sprake is van een zogenoemd kruimelgeval,^[4]omdat hiervoor een maximumhoogte van 5 meter geldt. De omgevingsvergunning kan daarom slechts worden verleend op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a van de Wabo, wat betekent dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure moet worden gevolgd.^[5]

7.4.2.

Vast staat dat op het moment van het nemen van het besluit op bezwaar geen ontwerp omgevingsvergunning waarmee het bouwwerk wordt gelegaliseerd, ter inzage was gelegd. Ook was er geen ontwerp bestemmingsplan waarbinnen het bouwwerk past, ter inzage gelegd. Dat betekent dat er geen sprake is van concreet zicht op legalisatie. De beroepsgrond slaagt niet.

Is er sprake van een andere bijzondere omstandigheid?

8. Eiseres geeft aan dat zij de carport nodig heeft omdat zij 30 extra zonnepanelen nodig heeft voor haar stroomvoorziening, De zonnepanelen kunnen niet op de met riet gedekte boerderij en schaapskooi worden geplaatst. De kosten van de bouw van de carport zijn aanzienlijk. Handhaving is daarom onevenredig, volgens eiseres.

8.1.

Het college heeft aangegeven dat er andere mogelijkheden zijn om de zonnepanelen te plaatsen, bijvoorbeeld in een zogenoemde veldopstelling.

8.2.

Met het college is de voorzieningenrechter van oordeel dat er geen sprake is van onevenredige gevolgen voor eiseres. Het bouwen van een carport van meer dan 5 meter hoog en ongeveer 69 m² is geen overtreding van geringe aard en ernst.^[6]De financiële gevolgen van het afbreken van de carport maken ook niet dat handhavend optreden onevenredig is, omdat het bouwen van de carport zonder de benodigde vergunning voor risico van eiseres komt.^[7]Ook de gestelde noodzaak om de zonnepanelen te plaatsen – los van het antwoord op de vraag of deze ook elders kunnen worden geplaatst – weegt niet zo zwaar dat het college af zou moeten zien van handhavend optreden. Dat omwonenden geen bezwaren hebben tegen de carport, is ook geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan van het algemeen belang van handhaving zou moeten worden afgezien.

Is er sprake van strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur?

9. Eiseres heeft verder aangevoerd dat op het adres Lhee 78 het bestemmingsplan is gewijzigd voor zonnepanelen op de grond. Volgens haar is dit vergelijkbaar met haar situatie. Verder geeft zij aan dat de vorige bewoners van haar woning problemen hadden met de gemeente. Zij heeft de indruk dat dit gevolgen heeft voor de wijze waarop het college haar behandelt.

9.1.

De voorzieningenrechter begrijpt het standpunt van eiseres als een beroep op het gelijkheidsbeginsel en op het verbod van vooringenomenheid. De situatie op Lhee 78, zoals verweerder ter zitting heeft toegelicht, betreft de wijziging van het bestemmingsplan van een agrarisch bedrijf naar recreatief gebruik. Op het agrarische bedrijf waren al zonnepanelen aanwezig. Deze bestemmingsplanwijziging is naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet vergelijkbaar met de bouw van een carport binnen een woonbestemming. Van vooringenomenheid is de voorzieningenrechter ook niet gebleken. De beroepsgrond slaagt niet.

Is de last onduidelijk?

10. Ter zitting is tot slot ter sprake gekomen dat de last onder dwangsom een onduidelijkheid bevat. In de last is vermeld dat eiseres ‘
binnen 12 weken (drie maanden) na verzenddatum’de overtreding ongedaan dient te maken. Drie maanden bestaan echter niet uit twaalf weken. Dit betekent dat de last in strijd is met artikel 5:32a, tweede lid van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep is daarom gegrond.

10.1.

Ter zitting is duidelijk geworden dat het college bedoeld heeft eiseres drie maanden (dus tot 13 juli 2023) de tijd te geven, en eiseres heeft de termijn ook als zodanig opgevat. De voorzieningenrechter zal daarom het bestreden besluit vernietigen voor zover daarin is bepaald dat de begunstigingstermijn 12 weken bedraagt en deze uitspraak in de plaats stellen van het vernietigde gedeelte.^[8]Hij zal bepalen dat de begunstigingstermijn 3 maanden bedraagt, gerekend vanaf de dag van verzending van de beslissing op het bezwaarschrift.

Conclusie en gevolgen

11. Het beroep is gegrond, voor zover de begunstigingstermijn is gesteld op 12 weken. Dit gedeelte van het besluit wordt vernietigd. De rechtbank bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte. Dat betekent dat de last onder dwangsom in stand blijft en eiseres de carport moet verwijderen voor 13 juli 2023, anders verbeurt zij een dwangsom. Omdat de overige beroepsgronden niet slagen, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. Omdat het beroep gegrond is verklaard, krijgt eiseres het betaalde griffierecht (€ 184) terug. Op grond van artikel 8:74 van Pro de Awb moet het college dat betalen. Van proceskosten is de voorzieningenrechter niet gebleken.

Beslissing

De voorzieningenrechter:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit van 12 april 2023, voor zover de begunstigingstermijn daarin is gesteld op 12 weken;

- bepaalt dat de begunstigingstermijn is gesteld op 3 maanden vanaf 13 april 2023;

- laat het bestreden besluit voor het overige in stand;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;

- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af;

- bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eiseres moet vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A.P. Voorham, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 4 juli 2023.

griffier

voorzieningenrechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 5:32a

1. De last onder dwangsom omschrijft de te nemen herstelmaatregelen.

2. Bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, wordt een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.

Artikel 8:72

1. Indien de bestuursrechter het beroep gegrond verklaart, vernietigt hij het bestreden besluit geheel of gedeeltelijk.

[…]

3. De bestuursrechter kan bepalen dat:

a. de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan geheel of gedeeltelijk in stand blijven, of

b. zijn uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan.

Artikel 8:86

1. Indien het verzoek wordt gedaan indien beroep bij de bestuursrechter is ingesteld en de voorzieningenrechter van oordeel is dat na de zitting, bedoeld in artikel 8:83, eerste lid, nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, kan hij onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak.

[…]

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Artikel 2.1

1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

a. het bouwen van een bouwwerk,

[…]

c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, […]

Artikel 2.12

1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:

a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:

1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,

2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of

3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;

[…]

Artikel 3.10

1. Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op:

a. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor zover er strijd is met het bestemmingsplan of een beheersverordening en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°;

[…]

Besluit omgevingsrecht

Bijlage II

Hoofdstuk II. Categorieën gevallen waarin voor bouwactiviteiten en planologische gebruiksactiviteiten geen omgevingsvergunning is vereist

Artikel 2

Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:

[…]

3. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:

[…]

b. voor zover op een afstand van meer dan 4 m van het oorspronkelijk hoofdgebouw:

1°. indien hoger dan 3 m: voorzien van een schuin dak, de dakvoet niet hoger dan 3 m, de daknok gevormd door twee of meer schuine dakvlakken, met een hellingshoek van niet meer dan 55°, en waarbij de hoogte van de daknok niet meer is dan 5 m en verder wordt begrensd door de volgende formule:

maximale daknokhoogte [m] = (afstand daknok tot de perceelsgrens [m] x 0,47) + 3;

2°. functioneel ondergeschikt aan het hoofdgebouw, tenzij het betreft huisvesting in verband met mantelzorg,

[…]

f. de oppervlakte van al dan niet met vergunning gebouwde bijbehorende bouwwerken in het bebouwingsgebied bedraagt niet meer dan:

[…]

3°. in geval van een bebouwingsgebied groter dan 300 m2: 90 m2, vermeerderd met 10% van het deel van het bebouwingsgebied dat groter is dan 300 m2, tot een maximum van in totaal 150 m²,

[…]

Hoofdstuk IV. Categorieën gevallen waarin voor planologische gebruiksactiviteiten een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet kan worden verleend

Artikel 4

Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:

1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen:

a. niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf,

b. de oppervlakte niet meer dan 150 m²;

[…]

Bestemmingsplan Buitengebied

Artikel 55: Wonen Pro - Voormalige boerderijpanden

55.1.

Bestemmingsomschrijving

De voor 'Wonen - Voormalige boerderijpanden' aangewezen gronden zijn bestemd voor:

a. woonhuizen in de vorm van voormalige boerderijpanden, aan- en uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen,

[…]

55.2.2.

Aan- en uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen

Voor het bouwen van aan- en uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen gelden de volgende regels:

a. de aan- en uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen zullen ten minste 3,00 m achter de naar de weg(en) gekeerde gevel(s) van het woonhuis dan wel het verlengde daarvan worden gebouwd;

b. de gezamenlijke oppervlakte van de aan- en uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen bij een woonhuis zal ten hoogste 150 m² bedragen, tenzij de bestaande oppervlakte meer dan 150 m² maar minder dan 250 m² bedraagt, in welk geval de gezamenlijke oppervlakte ten hoogste 250 m² zal bedragen;

c.[…]

Handhaving verwijderen carport zonder vergunning ondanks zonnepanelen