Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 20/1049
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 december 2022 in de zaak tussen
Stichting Groene Ster Duurzaam!, uit Leeuwarden, eiseres
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Fryslân (het college)
(gemachtigde: ir. H. Godthelp en mr. ir. R.A. Dirksma).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen een brief van 11 februari 2020 van het college. In deze brief geeft het college aan dat er geen noodzaak is om Natura 2000-gebied ‘Groote Wielen’ op te nemen als stikstofgevoelig gebied in de AERIUS Calculator.
1.1.
Eiseres heeft op 24 februari 2020 aan het college meegedeeld dat zij beroep zal instellen tegen deze brief en dit op 24 maart 2020 gedaan.
1.2.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. De rechtbank heeft het college schriftelijk vragen gesteld, die het college heeft beantwoord.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 8 november 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres [naam] en namens het college de gemachtigden.
Beoordeling door de rechtbank
2. Voordat de rechtbank het beroep van eiseres inhoudelijk kan behandelen, moet zij beoordelen of aan alle formele vereisten voor het instellen van beroep is voldaan. Als dat niet zo is, verklaart zij het beroep niet-ontvankelijk.
3. De rechtbank is van oordeel dat het beroep van eiseres niet-ontvankelijk is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
4. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
5. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
5.1.
Eiseres is een stichting die, onder andere, het bevorderen van het duurzaam gebruik van natuur- en recreatiegebieden ten oosten van Leeuwarden ten doel heeft. Natura 2000-gebied ‘Groote Wielen’ is zo’n natuurgebied.
5.2.
Op 30 september 2019 heeft eiseres een brief gestuurd aan het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM). Hierin heeft eiseres verzocht om de inhoud van de AERIUS calculator aan te passen. Volgens de Stichting moeten de kritische depositiewaardes (KDW’s) van (delen van) Natura 2000-gebied ‘Groote Wielen’ daarin worden opgenomen. De reden is volgens eiseres dat er diersoorten aanwezig zijn die stikstofgevoelig zijn en die op grond van het Natura 2000-aanwijzingsbesluit beschermd moeten worden. Ook verzocht eiseres het RIVM om te bevestigen dat de AERIUS calculator tot de gevraagde aanpassing niet mag worden gebruikt voor berekening van stikstofdepositie op natuurgebied Groote Wielen. Tot slot verzocht zij om te onderzoeken of er nog meer gebieden zijn die ten onrechte niet als ‘stikstofgevoelig’ zijn aangemerkt.
5.3.
Het zogenoemde Aeriusteam van het RIVM heeft het verzoek van eiseres doorgestuurd naar BIJ12, de uitvoeringsorganisatie voor de gezamenlijke provincies. Het college heeft inhoudelijk gereageerd op het verzoek, met de brief van 11 februari 2020.
Is de brief van 11 februari 2020 een besluit?
6. De rechtbank ziet zich gesteld voor de vraag of de brief van 11 februari 2020 een besluit is. Op grond van artikel 8:1 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan een belanghebbende tegen besluiten beroep instellen bij de bestuursrechter. Een besluit is een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. [1] Van een rechtshandeling is sprake als de handeling gericht is op rechtsgevolg. Door de beslissing moet een wijziging ontstaan in de verhouding van een bestuursorgaan tot één of meer anderen. De beslissing moet bovendien worden ontleend aan een publiekrechtelijke bevoegdheid.
6.1.
De AERIUS Calculator is een rekeninstrument dat gebruikt wordt bij de vaststelling van de omvang van stikstofdepositie op een voor stikstof gevoelige habitat in een Natura 2000- gebied. [2] Op grond van het - nu geldende - artikel 2.1 van de Regeling natuurbescherming (Rnb) moet dit instrument gebruikt worden om vast te stellen of een bepaald project significante gevolgen kan hebben op een voor stikstof gevoelige habitat in een Natura 2000-gebied. Op basis van de uitkomst van de berekening kan vervolgens worden vastgesteld of het project vergunningplichtig is op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb). Het instrument wordt beheerd onder verantwoordelijkheid van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. [3]
6.2.
De AERIUS Calculator krijgt regelmatig een update. Als er een nieuwe versie van de AERIUS Calculator wordt voorgeschreven, dan gebeurt dit bij ministeriële regeling, te weten de Rnb.
6.3.
Met de wijziging van de inhoud van de AERIUS Calculator wordt naar het oordeel van de rechtbank geen rechtsgevolg in het leven geroepen. Eventuele rechtsgevolgen van een inhoudelijke wijziging ontstaan pas, als door wijziging van de Rnb een nieuwe versie van de AERIUS Calculator verplicht wordt gesteld voor de beoordeling van de gevolgen van een project. Het verzoek om de inhoud van de AERIUS Calculator aan te passen is naar het oordeel van de rechtbank dan ook een verzoek om een feitelijke handeling te verrichten. De afwijzing van dit verzoek is geen besluit en hiertegen kan geen beroep worden ingesteld.
6.4.
Voor zover eiseres haar verzoek heeft bedoeld als een verzoek om een nieuwe versie van de AERIUS Calculator verplicht voor te schrijven, merkt de rechtbank het volgende op. Een dergelijk verzoek is een verzoek om een algemeen verbindend voorschrift - namelijk de Rnb - te wijzigen. Het college is echter niet bevoegd om de Rnb te wijzigen, nu het gaat om een ministeriële regeling op grond van de Wnb en de bevoegdheid tot het vaststellen hiervan niet aan hem is opgedragen. Uit de uitlatingen van het college is ook niet op te maken dat hij zich bevoegd acht om de Rnb te wijzigen. Ook in zoverre is de brief van 11 februari 2020 niet aan te merken als de schriftelijke weigering om een besluit te nemen in de zin van artikel 6:2 van Pro de Awb.
6.5.
Ten overvloede merkt de rechtbank op dat tegen de vaststelling van een algemeen verbindend voorschrift, zoals de Rnb, geen bezwaar en beroep open staat. Dit volgt uit artikel 8:3 van Pro de Awb. Indien eiseres meent dat deze regeling tot stand is gekomen in strijd met het Verdrag van Aarhus, zoals zij ter zitting heeft betoogd, dan zal zij dit aan de orde moeten stellen in een civiele procedure. Ook kan zij de vermeende strijdigheid van de Rnb met hoger recht en de uitkomsten van de AERIUS Calculator in een bestuursrechtelijke procedure over een concreet geval aan de orde stellen.
6.6.
De rechtbank zal het beroep dan ook niet-ontvankelijk verklaren.
Moet eiser het griffierecht terugkrijgen?
7. Eiseres heeft ter zitting verzocht om vergoeding van het griffierecht door het college. Zij zou geen beroep hebben ingesteld, als het college haar had meegedeeld dat er geen sprake is van een besluit. Daarom is volgens eiseres vergoeding van het griffierecht op zijn plaats.
7.1.
Naar het oordeel van de rechtbank is er geen aanleiding om het college te veroordelen tot betaling van het griffierecht. In haar brief van 24 februari 2020 aan het college heeft eiseres slechts meegedeeld dat zij beroep zal instellen, omdat volgens haar sprake is van een voor beroep vatbare beslissing. Het college kon hieruit niet afleiden dat zij een beroepsgang van eiseres kon voorkomen. Van enig causaal verband tussen het (niet) handelen van verweerder en het instellen van het beroep door eiseres is dan ook geen sprake. [4]
Conclusie en gevolgen
Het beroep is niet-ontvankelijk. De rechtbank beoordeelt dus de zaak niet inhoudelijk. Eiseres krijgt geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep niet-ontvankelijk;
- wijst het verzoek om vergoeding van proceskosten af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L. Mulder, rechter, in aanwezigheid van mr. A.P. Voorham, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 23 december 2022.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 1:3
1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
[…]
Artikel 6:2
Voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep worden met een besluit gelijkgesteld:
a. de schriftelijke weigering een besluit te nemen, en
b. het niet tijdig nemen van een besluit.
Artikel 8:3
1. Geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit:
a. inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel,
b. inhoudende de intrekking of de vaststelling van de inwerkingtreding van een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel,
c. inhoudende de goedkeuring van een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel of de intrekking of de vaststelling van de inwerkingtreding van een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel.
[…]
Artikel 8:74
1. Indien de bestuursrechter het beroep gegrond verklaart, houdt de uitspraak tevens in dat aan de indiener van het beroepschrift het door hem betaalde griffierecht wordt vergoed door het bestuursorgaan.
2. In de overige gevallen kan de uitspraak inhouden dat het betaalde griffierecht door het bestuursorgaan geheel of gedeeltelijk wordt vergoed.
Wet natuurbescherming (geldend op 11 februari 2020)
Artikel 2.7
[…]
2. Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. […]
Artikel 2.9
[…]
4. Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld over de wijze waarop wordt vastgesteld of plannen, projecten of andere handelingen dan projecten als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, gevolgen als bedoeld in artikel 2.7, eerste of tweede lid, kunnen hebben. Deze regels kunnen onder meer betrekking hebben op rekenmodellen, onderzoeksmethoden of meetmethoden waarmee gevolgen kunnen worden bepaald. […]
Regeling natuurbescherming (geldend vanaf 13 januari 2022).
§ 2.1.1. Stikstofberekening
Artikel 2.1
1. Voor de vaststelling of een project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, afzonderlijk of in combinatie met plannen of andere projecten significante gevolgen kan hebben voor dat gebied door het veroorzaken van stikstofdepositie in het gebied op een voor stikstof gevoelige habitat, wordt de stikstofdepositie berekend met AERIUS Calculator versie 2021.
2. AERIUS Calculator wordt beheerd onder verantwoordelijkheid van de minister.