Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 22/166
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 december 2022 in de zaak tussen
[eiser], uit [woonplaats], eiser
en
de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (Nationaal Coördinator Groningen)(de NCG)
(gemachtigde: mr. A. Brouwer).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de afwijzing van de aanvraag van eiser om beoordeling of zijn woning aan de veiligheidsnorm voldoet.
1.1.
De NCG heeft deze aanvraag met het besluit van 4 mei 2021 afgewezen. Met het bestreden besluit van 6 december 2021 op het bezwaar van eiser is verweerder bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
1.2.
De NCG heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
Eiser heeft op 29 juni 2022 nadere stukken aan de rechtbank toegestuurd.
1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 31 oktober 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigde van de NCG. De gemachtigde van de NCG werd vergezeld door deskundige G. Derks, verbonden aan Smeets Bouwmanagement en Advies.
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt de afwijzing van de aanvraag van eiser. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
3. Het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
3.1.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
4.1.
Eiser is eigenaar van de woning op het adres [adres] te [woonplaats]. Eiser heeft in maart 2020 een aanvraag bij het Loket Opname op Verzoek ingediend voor een opname van zijn woning. Op 30 maart 2020 heeft de NCG aan eiser een brief gestuurd met de mededeling dat hij voldoet aan de voorwaarden voor een opname op verzoek.
4.2.
De NCG heeft een deskundige ingeschakeld om de woning van eiser te beoordelen. Het bouwkundig ingenieursbureau Smeets Bouwmanagement en Advies (hierna: Smeets), heeft op 20 augustus 2020 een opname van de woning verricht. Op 28 september 2020 heeft Smeets een rapport, bestaande uit een Expert Opinion en een opnamerapport, uitgebracht aan de NCG. Op 2 oktober is een gewijzigde versie van dit rapport aan de NCG uitgebracht.
4.3.
De NCG heeft met het besluit van 4 mei 2021, onder overname van het adviesrapport van Smeets, geconcludeerd dat de woning van eiser niet in aanmerking komt voor een beoordeling. Eiser heeft op 30 mei 2021 bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
4.4.
Naar aanleiding van dit bezwaarschrift heeft verweerder een nieuw advies opgevraagd bij Smeets Bouwmanagement en Advies. Dit nader advies is op 1 september 2021 door Smeets Bouwmanagement en Advies aan verweerder uitgebracht. Eiser heeft op 29 september 2021 op dit advies van Smeets Bouwmanagement en Advies gereageerd.
4.5.
De NCG heeft met het besluit op bezwaar van 6 december 2021, onder overname van het nadere advies van Smeets Bouwmanagement en Advies, het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Onzorgvuldigheid
5.1.
Eiser stelt dat de totstandkoming van het bestreden besluit onzorgvuldig was. Ten eerste zijn er twee rapporten met hetzelfde versienummer, maar met een verschil in de inhoud aan eiser verstuurd. Ook wordt in de rapporten van Smeets een opnameteam genoemd, maar voor eiser is niet duidelijk welke personen in dat opnameteam zitten. Er is namelijk maar één deskundige bij eiser thuis geweest. Bovendien heeft eiser deze punten in de bezwaarprocedure al naar voren gebracht en heeft de NCG hier in het bestreden besluit niet op gereageerd. Ook op andere van de 17 punten die eiser in zijn bezwaarschrift heeft genoemd, heeft de NCG in het bestreden besluit niet gereageerd.
5.2.
De rechtbank is in tegenstelling tot eiser van oordeel dat de NCG wel alle bezwaargronden van eiser heeft betrokken bij het bestreden besluit. Voor de punten die de NCG niet specifiek in het bestreden besluit heeft behandeld, is namelijk verwezen naar het deskundigenrapport van Smeets dat aan dit besluit ten grondslag ligt. Over het opnameteam overweegt de rechtbank dat deskundige Derks ter zitting heeft toegelicht dat de inspecteur die de opname doet zelf het rapport opstelt, maar dat wordt gesproken van een ‘opnameteam’ omdat het rapport nog wordt gecontroleerd door een collega van hetzelfde bureau en een collega van een ander ingenieursbureau. Dat de personen die deze controle hebben uitgevoerd niet specifiek in het rapport worden benoemd, vormt voor de rechtbank geen aanleiding voor de conclusie dat het rapport onzorgvuldig tot stand is gekomen.
5.3.
Verder stelt de rechtbank vast dat inderdaad sprake is van twee rapporten met hetzelfde versienummer, maar met een verschil in de inhoud. De NCG heeft dit in zijn verweerschrift ook bevestigd. Wat dat betreft is sprake van een gebrekkige motivering waardoor voor eiser niet duidelijk was welk rapport met welke inhoud aan het bestreden besluit ten grondslag ligt. Echter, de NCG heeft ter zitting deugdelijk toegelicht dat enkel het format van het rapport is gewijzigd en dat het bestreden besluit is gebaseerd op de juiste inhoudelijke conclusies. Het is de rechtbank niet gebleken dat dit standpunt onjuist is. De rechtbank zal dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) passeren, omdat uit het hiernavolgende blijkt dat het bestreden besluit in stand kan blijven en eiser door het voornoemde gebrek dus niet benadeeld is.
Motivering bestreden besluit
Werkwijze NCG
6. Als uitvoeringsorganisatie in de zin van het Besluit versterking gebouwen Groningen is de dienst Nationaal Coördinator Groningen (NCG) belast met de beoordeling of gebouwen voldoen aan de veiligheidsnorm. Het betreft gebouwen die mogelijk niet voldoen aan de veiligheidsnorm, als gevolg van beweging van de bodem of als gevolg van de aanleg of de exploitatie van een mijnbouwwerk ten behoeve van het winnen van gas uit het Groningenveld. De werkwijze van de NCG, althans in de periode die nu van belang is, is gebaseerd op het Besluit versterking gebouwen Groningen en wordt in het bestreden besluit beschreven. Kort samengevat komt het op het volgende neer.
6.1.
Op basis van een computermodel, de Publieke Seismische Dreigings- en Risicoanalyse (hierna: SDRA-model), [1] wordt door de TNO berekend of gebouwen voldoen aan de veiligheidsnorm. [2] Die veiligheidsnorm, ook wel de Meijdam-norm genoemd, houdt in dat ieder persoon per jaar maximaal een kans van 1 op 100.000 mag hebben om bij een aardbeving te overlijden door het instorten van een (deel van het) gebouw, of afbrokkeling van onderdelen daarvan. [3] Of naar verwachting aan de veiligheidsnorm wordt voldaan wordt berekend aan de hand van de kans dat een beving met een bepaalde sterkte optreedt, de effecten die zo’n beving op het aardoppervlak heeft en de belastbaarheid van de gebouwen in het effectgebied. Aan de hand daarvan wordt aan elk gebouw een risicoprofiel gekoppeld. [4] Indien een gebouw volgens het SDRA-model een normaal risicoprofiel heeft, wordt het gebouw niet beoordeeld binnen het versterkingsprogramma.
6.2
Eigenaren van gebouwen in het aardbevingsgebied die volgens het SDRA-model een normaal risicoprofiel hebben kunnen zich desgewenst melden bij het Loket ‘opname op verzoek’(LOOV). Als aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan, wordt overgegaan tot een opname van het gebouw. De opname dient om te bepalen of het gebouw toch in aanmerking komt voor een beoordeling. Indien de uitkomst bevestigend is, wordt het gebouw opgenomen in het Plan van Aanpak van de desbetreffende gemeente. Als dit niet het geval is wordt het gebouw niet verder beoordeeld binnen het versterkingsprogramma.
Toepassing in deze zaak
7.1.
Eiser stelt dat de NCG onvoldoende heeft onderbouwd dat zijn woning niet voor een beoordeling in aanmerking komt. De NCG mocht zich hiervoor niet baseren op de rapporten van Smeets, want die rapporten bevatten enkel een mening en geen feiten. Ook zijn de schaderapporten van het Instituut Mijnbouwschade (hierna: IMG) die eiser heeft overgelegd niet door de NCG bij het bestreden besluit betrokken. Uit die rapporten blijkt dat het pand wel degelijk schade kent, waaronder scheurvorming in de muren, verzakking van het bordes en verplaatsing van de muurplaat op zolder. Bovendien zijn deze schades sinds 2017 ontstaan. De NCG heeft volgens eiser niet onderbouwd waarom het pand gezien deze schades niet versterkt hoeft te worden. Daarbij is volgens eiser nog van belang dat sprake is van een monument, waarvan de staat achteruitgaat. Om te zorgen dat verdere achteruitgang van het monument wordt voorkomen moeten er daarom maatregelen worden getroffen.
7.2.
De NCG stelt dat hij op grond van de adviezen van Smeets terecht tot de conclusie is gekomen dat de woning van eiser niet verder hoeft te worden beoordeeld omdat er geen aanwijzingen zijn dat de woning niet aan de veiligheidsnorm voldoet. In het nadere advies van 1 september 2021 is Smeets voldoende ingegaan op de punten die eiser naar voren heeft gebracht en is toegelicht waarom de aanwezige schades, verzakkingen en verzwakkingen niet zodanig zijn dat zij aanleiding vormen om het pand van eiser verder te beoordelen. In dat kader heeft de NCG ook aangevoerd dat schades die in de schaderapporten van het IMG naar voren komen niet altijd relevant zijn voor de beoordeling binnen het LOOV-proces. Dat er schade is aan een woning betekent namelijk niet dat een woning niet meer voldoet aan de veiligheidsnorm en dus moet worden versterkt. Het LOOV-proces is opgezet om afwijkingen ten opzichte van het oorspronkelijke gebouw in kaart te brengen die tot gevolg kunnen hebben dat de woning niet meer voldoet aan de veiligheidsnorm.
7.3.
De rechtbank overweegt eerst dat uit rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: AbRvS) volgt dat de NCG de gekozen veiligheidsnorm mag hanteren, omdat hiermee wordt aangesloten bij de veiligheidsnorm die wordt gehanteerd bij andere risico’s, zoals overstromingen. [5] Verder mag volgens de AbRvS de SDRA-methode (voorheen de HRA-methode) door de NCG worden gehanteerd om te berekenen of aan de veiligheidsnorm wordt voldaan. [6] De rechtbank ziet in wat eiser heeft aangevoerd geen aanleiding om niet van deze jurisprudentie van de AbRvS te kunnen uitgaan.
7.4.
Verder overweegt de rechtbank dat het de taak van de NCG is om woningen te versterken in die mate dat wordt voldaan aan de veiligheidsnorm zodat degene die in het gebouw verblijft het gebouw bij een beving veilig kan verlaten. Het is niet de taak van de NCG om de woning zodanig te versterken dat toekomstige schades aan de woning worden voorkomen. De NCG stelt volgens de rechtbank daarom terecht dat niet elke schade in de woning relevant is voor de vraag of een gebouw aan de veiligheidsnorm voldoet. Wat dat betreft hoeft de NCG schaderapporten van het IMG niet bij zijn oordeel te betrekken voor zover de daarin genoemde schades niet relevant zijn. Verder mag de NCG in principe van een deskundigenadvies uitgaan als dit juist en volledig is. Uit het deskundigenrapport blijkt dat de schades, verzwakkingen en verzakkingen die eiser benoemt, betrokken zijn door de deskundige. Ook is door de deskundige onderbouwd waarom dit geen aanleiding vormt om de woning verder te beoordelen. Eiser heeft verder, los van de verwijzing naar de schaderapporten van het IMG, niet nader onderbouwd waarom die conclusies niet zouden kloppen. Hoewel de rechtbank begrijpt dat het feit dat het pand een monumentenstatus heeft voor eiser van belang is, speelt ook dit geen rol bij de vraag of het pand voldoet aan de veiligheidsnorm. De rechtbank is daarom van oordeel dat de NCG zich mocht baseren op de deskundigenadviezen van Smeets en op basis daarvan mocht concluderen dat de woning van eiser niet verder hoeft te worden beoordeeld.
Gelijkheidsbeginsel
8.1.
Eiser beroept zich op het gelijkheidsbeginsel en verwijst naar de panden aan de [adres] en [adres], die wel voor versterking in aanmerking komen. De NCG heeft enkel gemotiveerd dat de panden op een andere locatie staan en mogelijk op een andere wijze gebouwd zijn. Dit is volgens eiser onvoldoende, nu de panden naast elkaar staan, in dezelfde periode met nagenoeg dezelfde bouwtechnieken en materialen zijn opgetrokken, een monumentenstatus hebben en de bodemsamenstelling vergelijkbaar is. Bovendien noemt de NCG feiten die volgens eiser onjuist zijn. Volgens de NCG zouden er namelijk vooral bijzondere gebouwen, twee-onder-één-kap- en rijtjeswoningen in [woonplaats] staan, maar er staan juist relatief veel vrijstaande eengezinswoningen.
8.2.
De NCG voert aan dat de zin in het besteden besluit ‘er zijn vrijwel geen vrijstaande woningen, zoals uw woning, te vinden in [woonplaats]’ aangevuld had moeten worden met de zinsnede ‘die opgenomen zijn in het versterkingsprogramma’. Verder wijken de woning van eiser en de door hem genoemde panden van elkaar af op het gebied van gevelopeningen, plattegronden (wanden en overspanningen), vorm en afmetingen. Het pand aan de [adres] is beoordeeld en versterkt, omdat de gemeente Midden-Groningen het pand in het verleden heeft opgenomen in haar Lokaal Plan van Aanpak, waardoor het pand op basis van een oudere versie van de NPR:9998 is beoordeeld. Op basis van de actuele norm zou dit pand ook aan de veiligheidsnorm voldoen.
8.3.
De rechtbank stelt vast dat de motivering van het bestreden besluit door het ontbreken van de zinsnede onvolledig is en dat de NCG pas in beroep een uitgebreide motivering over het gelijkheidsbeginsel heeft gegeven. Wat dat betreft kent het bestreden besluit ook hier een gebrek in de motivering.
8.4.
De rechtbank overweegt verder dat de NCG in het verweerschrift en ter zitting heeft verduidelijkt dat er in [woonplaats] vrijwel geen vrijstaande woningen zijn die zijn opgenomen in het versterkingsprogramma. Verder overweegt de rechtbank dat de NCG voldoende heeft onderbouwd dat de verschillen tussen de woning van eiser en de panden waarnaar hij verwijst zodanig zijn dat geen sprake is van gelijke gevallen. Ook is de rechtbank niet gebleken dat het in dit geval onrechtvaardig is de ongelijke gevallen niet gelijk te behandelen, omdat een groot deel van de panden in [woonplaats] niet voor versterking in aanmerking komt. Nu eiser in beroep zijn standpunt voldoende naar voren heeft kunnen brengen en het beroep op het gelijkheidsbeginsel inhoudelijk niet slaagt, leidt het vastgestelde motiveringsgebrek niet tot een ander inhoudelijk besluit. Eiser wordt daarom, ondanks het motiveringsgebrek, niet benadeeld door instandlating van het bestreden besluit met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb.
Conclusie en gevolgen
9. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het besluit om de woning van eiser niet verder te beoordelen in stand blijft.
10. De NCG moet wel het door eiser betaalde griffierecht vergoeden, omdat de gebreken in het bestreden besluit die door de rechtbank met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb zijn gepasseerd voor eiser aanleiding zijn geweest om beroep in te stellen.
11. Er is geen sprake van kosten die voor een proceskostenvergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat de NCG het griffierecht van € 181,- aan eiser moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. N.M. van Waterschoot, rechter, in aanwezigheid van mr. E.T. de Boer, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 6 december 2022.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Mijnbouwwet
Artikel 52d
1. Onze Minister stelt de operationele strategie voor het Groningenveld vast.
2. Onze Minister betrekt bij de vaststelling het veiligheidsbelang en het maatschappelijk belang dat verbonden is aan het niet kunnen voorzien van eindafnemers van de benodigde hoeveelheid laagcalorisch gas en kijkt hierbij in het bijzonder:
a.in hoeverre wordt voldaan aan de veiligheidsnorm van 10-5;
b.in hoeverre de leveringszekerheid van verschillende categorieën eindafnemers wordt geborgd;
c. naar het tempo van de afbouw van de vraag;
d. naar het tempo van versterken van gebouwen;
e. naar maatschappelijke ontwrichting als gevolg van bodembeweging veroorzaakt door de winning van gas uit het Groningenveld;
f. naar maatschappelijke ontwrichting als gevolg van het afsluiten van verschillende categorieën eindafnemers.
3. Bij ministeriële regeling worden nadere regels gesteld over de invulling van de veiligheidsnorm van 10-5 en de verschillende categorieën eindafnemers.
4. Onze Minister kan de operationele strategie wijzigen indien dat gerechtvaardigd wordt door het veiligheidsbelang of het maatschappelijk belang dat verbonden is aan het niet kunnen voorzien van eindafnemers van de benodigde hoeveelheid laagcalorisch gas.
5. Onze Minister motiveert bij de vaststelling, als bedoeld in tweede en vierde lid, voor een ieder inzichtelijk en navolgbaar op welke wijze een zwaarwegend belang is toegekend aan de veiligheidsrisico’s voor omwonenden als gevolg van bodembeweging veroorzaakt door de winning van gas uit het Groningenveld.
6. Onze Minister stelt in de gelegenheid binnen zes weken advies uit te brengen over de voorbereiding van een besluit als bedoeld in het eerste lid:
a. gedeputeerde staten van een provincie binnen het gebied waarop de operationele strategie betrekking heeft;
b. burgemeesters en wethouders van een gemeente binnen het gebied waarop de operationele strategie betrekking heeft;
c. het dagelijks bestuur van een waterschap binnen het gebied waarop de operationele strategie betrekking heeft.
7. Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op de voorbereiding van een besluit als bedoeld in het eerste lid, met dien verstande dat zienswijzen naar voren kunnen worden gebracht door een ieder.
Artikel 52g
1. De houder van de winningsvergunning Groningenveld voert de door Onze Minister vastgestelde operationele strategie en indien die is opgelegd, een tijdelijke maatregel als bedoeld in artikel 52e, tweede lid, op zodanige wijze uit dat de nadelige gevolgen van de gaswinning uit het Groningenveld zoveel mogelijk worden beperkt.
2. De houder van de winningsvergunning Groningenveld neemt alle noodzakelijke maatregelen om de gevolgen van een zwaar ongeval voor mens en milieu te beperken.
3. Onze Minister neemt alle maatregelen die redelijkerwijs van hem gevergd kunnen worden om te voorkomen dat als gevolg van de gaswinning uit het Groningenveld de veiligheid wordt geschaad.
4. Na beëindiging van de winning uit het Groningenveld neemt de houder van de winningsvergunning Groningenveld dan wel, indien deze vergunning haar gelding heeft verloren, de laatste houder daarvan, alle maatregelen die redelijkerwijs van hem gevergd kunnen worden om nadelige gevolgen van de gaswinning uit het Groningenveld zoveel mogelijk te beperken.
5. Bij ministeriële regeling worden nadere regels gesteld over het uitvoeren van de door Onze Minister vastgestelde operationele strategie.
Besluit versterking gebouwen Groningen
Artikel 4
1. De uitvoeringsorganisatie doet een voorstel aan de commissie voor de risicoprofielen, conform dit besluit en de werkwijze van de commissie.
2. De commissie stelt op basis van de modelmatige verwachting dat een gebouw niet aan de veiligheidsnorm voldoet een risicoprofiel van een gebouw vast, waarvoor nog geen normbesluit is vastgesteld en actualiseert dit jaarlijks.
3. Bij het vaststellen van het risicoprofiel wordt elk gebouw in een van de volgende categorieën ondergebracht, gebouwen met een:
a. verhoogd risico;
b. langjarig licht verhoogd risico;
c. licht verhoogd risico;
d. normaal risico.
4. Het risicoprofiel van een gebouw wordt vastgesteld met gebruikmaking van de analyse van de verwachte risico’s van de verwachte bodembeweging, als bedoeld in artikel 52c, vierde lid, onder c, van de Mijnbouwwet.
5. Het risicoprofiel van een gebouw wordt aangepast ten opzichte van de analyse, bedoeld in het derde lid, indien de aard, locatie of staat van het gebouw daar aanleiding toe geeft.
6. Bij de actualisatie van de risicoprofielen krijgt ieder gebouw waarvoor eerder een risicoprofiel is vastgesteld en waarvoor nog geen normbesluit is vastgesteld, een risicoprofiel en wordt een gebouw niet in een lager risicoprofiel ondergebracht. Als gebouwen eenmaal in de werkvoorraad zitten voor opname en beoordeling worden ze niet meer afgevoerd.
7. De eigenaar of bewoner van een gebouw kan een verzoek doen om een controle op de uitkomst van de analyse, bedoeld in het vierde lid.
8. De controle, bedoeld in het zevende lid, bevat een onderzoek aan het gebouw.
9. De commissie kan het risicoprofiel van een gebouw aanpassen waar een controle, als bedoeld in het zevende lid, is uitgevoerd als de aard, locatie of staat van het gebouw daar aanleiding toe geeft.