ECLI:NL:RBNNE:2022:2404

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND

Zittingsplaats Groningen

Bestuursrecht

zaaknummers: LEE 22/405 en LEE 22/196

uitspraak van de voorzieningenrechter van 12 juli 2022 op het beroep en het verzoek om een voorlopige voorziening te treffen in de zaak tussen

[verzoeker] , verzoeker

[verzoekster], verzoekster, beiden uit [woonplaats] , hierna samen aangeduid als “verzoekers”

(gemachtigde: mr. W.M. de Boer)

de burgemeester van De Wolden (verweerder)

(gemachtigden: mr. S.J. de Haan en E. Annen).

Inleiding

Op 14 januari 2021 heeft verweerder de [hond 1] en [hond 2] in beslag genomen (hierna: de [naam hondenras] ). Het besluit daartoe is op 15 januari 2021 op schrift gesteld (het primaire besluit).

Bij uitspraak van 4 februari 2021 van de voorzieningenrechter van deze rechtbank is het verzoek om een voorlopige voorziening te treffen hangende de bezwaarfase afgewezen (ECLI:NL:RBNNE:2021:337, www.rechtspraak.nl).

Met het bestreden besluit van 9 november 2021 op het bezwaar van verzoekers is verweerder bij het primaire besluit gebleven. Verzoekers hebben hiertegen beroep ingesteld. Het beroep is ingeschreven onder zaaknummer LEE 22/196. Zij hebben de voorzieningenrechter van deze rechtbank opnieuw verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Dit verzoek is ingeschreven onder zaaknummer LEE 22/405.

Bij beslissing van 4 maart 2022 heeft een andere enkelvoudige kamer van deze rechtbank bepaald dat beperking van de kennisneming van de door verweerder met toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) overgelegde stukken gerechtvaardigd is. Verzoekers hebben aanleiding gezien de toestemming bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb te weigeren.

De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 9 maart 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoekster, de gemachtigde van verzoekers en de gemachtigde De Haan van verweerder. De 8:29-stukken zijn ter zitting aan verweerder teruggegeven.

De voorzieningenrechter heeft het onderzoek geschorst, om partijen in de gelegenheid te stellen te overleggen over een oplossing van de zaak.

Bij brief van 18 mei 2022 hebben verzoekers bericht dat het overleg niet tot de door hen gewenst uitkomst heeft geleid. Zij hebben verzocht om een uitspraak, zowel in de voorlopige voorziening als in de hoofdzaak.

Bij brief van 19 mei 2022 heeft verweerder bericht dat partijen er onderling niet uit zijn gekomen.

Bij brief van 29 juni 2022 heeft verweerder te kennen gegeven dat behoefte bestaat aan een nadere zitting.

De voorzieningenrechter heeft de behandeling van het verzoek voortgezet op de zitting van 7 juli 2022. Hieraan hebben deelgenomen: verzoekster, de gemachtigde van verzoekers en de gemachtigden van verweerder. Het onderzoek is ter zitting gesloten.

Overwegingen

LEE 22/196

1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekers tegen het besluit 9 november 2021. Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist zij ook op het beroep van verzoekers daartegen. Artikel 8:86 van de Awb maakt dat mogelijk.

2. De voorzieningenrechter gaat uit van het volgende.

2.1.

Verzoekers zijn woonachtig op het adres [adres] te [woonplaats] . In de loop der jaren hebben zij op dat adres meerdere honden gehouden, waaronder de [naam hondenras] .

2.2.

Vanaf 2014 hebben zich incidenten voorgedaan met honden van verzoekers. In 2017 zijn hierover gesprekken gevoerd tussen partijen. Voor enkele honden is een aanlijn- en muilkorfgebod opgelegd, later gevolgd door een last onder dwangsom tot handhaving van de geboden. Na een bijtincident op 4 januari 2019 zijn dwangsommen verbeurd.

2.3.

In de maanden juni, juli en augustus 2020 heeft verweerder meerdere (onderbouwde) meldingen ontvangen dat de [naam hondenras] buiten het perceel van verzoekers rondzwierven, ook ’s nachts.

2.4.

Op 14 januari 2021 hebben beambten van de gemeente namens verweerder de [naam hondenras] op het adres van verzoekers in beslag genomen. De [naam hondenras] zijn overgebracht naar een geheime opvanglocatie.

2.5.

Op 15 januari 2021 zijn de [naam hondenras] onderzocht door een dierenarts, die heeft geconcludeerd dat aan de dieren zorg is onthouden.

2.6.

Het Riskassessmentteam van de Universiteit Utrecht heeft in opdracht van verweerders gemeente een risicoanalyse uitgevoerd waarbij een inschatting is gemaakt van het risico van het gedrag van de [naam hondenras] voor mens of dier indien deze zonder maatregelen zouden worden teruggeplaatst in de samenleving. Daarbij zijn vijf onderdelen betrokken, te weten:

a. informatie over bijtincident(en);

b. informatie over leefomgeving en relatie met de eigenaar(s);

c. gezondheidstoestand van de hond;

d. informatie van vaste verzorger en

e. informatie verkregen door een gestandaardiseerde gedragstest.

Op 17 maart 2021 is gerapporteerd over [hond 1] . Op 29 maart 2021 is gerapporteerd over [hond 2] .

2.7.

Verzoekers zijn door de Bezwaarschriftencommissie De Wolden gehoord. Op 25 oktober 2021 heeft de commissie een advies uitgebracht aan verweerder.

3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Daaraan is – voor zover hier van belang – het volgende ten grondslag gelegd.

“Besluit

Ik heb besloten om het besluit van 15 januari 2021 in stand te houden en u geen proceskostenvergoeding toe te kennen. Dit besluit wijkt af van het advies van de commissie. Ik zal daarom op grond van artikel 7:13, zevende lid, van de Algemene Wet bestuursrecht (Awb) nader motiveren waarom van dit advies van de commissie wordt afgeweken.

[…]

Wettelijke grondslag

[…] In lijn met het advies van de commissie is een burgemeester op grond van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet bevoegd tot tijdelijke inbeslagname van een hond. De commissie refereert daarbij aan de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 20 mei 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1266). In deze uitspraak is vastgesteld dat in situaties waarin sprake is van een onaanvaardbare inbreuk op orde en rust, de burgemeester kan overgaan tot het treffen van maatregelen. Deze maatregelen kunnen ook genomen worden in geval er een vrees bestaat voor nieuwe verstoring van de openbare orde. De maatregelen dienen wel proportioneel en subsidiair te zijn.

[…]”

Heeft verweerder terecht gebruik gemaakt van de lichte bevelsbevoegdheid (artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet)?

4. Verzoekers stellen dat geen sprake was van verstoring van de openbare orde, maar dat de lichte bevelsbevoegdheid van artikel 172, derde lid van de Gemeentewet enkel is ingezet omdat andere mogelijkheden op grond van de Algemene plaatselijke verordening en hoofdstuk 5 van de Awb kansloos werden geacht.

4.1.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat er sprake was van een zogenoemde onmiddellijkheidssituatie. Volgens hem was hij bevoegd om de lichte bevelsbevoegdheid aan te wenden zoals hij heeft gedaan. In dit verband verwijst hij naar rov. 3.2. van de uitspraak van de voorzieningenrechter van deze rechtbank gedateerd 4 februari 2021.

4.2.

De voorzieningenrechter begrijpt het aangevoerde onder 4. aldus dat verzoekers beogen een oordeel te verkrijgen van de voorzieningenrechter over de rechtmatigheid van de wijze waarop verweerder de lichte bevelsbevoegdheid heeft toegepast (artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet). Die beroepsgrond slaagt om twee redenen. Daartoe overweegt zij als volgt.

4.2.1.

De eerste reden is dat de lichte bevelsbevoegdheid slechts mag worden toegepast in een onmiddellijkheidssituatie. Van een dergelijke situatie is uitsluitend sprake als:

a. zich plotsklaps een actuele en concrete verstoring van de openbare orde voordoet, of

b. sprake is van een ernstig dreiging van een verstoring als beschreven onder a.

De voorzieningenrechter komt tot het oordeel dat van een onmiddellijkheidssituatie geen sprake was ten tijde van de inbeslagname. Aan deze noodzakelijke voorwaarde voor rechtmatige toepassing van de lichte bevelsbevoegdheid is niet voldaan omdat verweerder niet heeft opgetreden ter
onmiddellijkehandhaving van de openbare orde. Uit het relaas van gebeurtenissen dat is neergelegd in het bestreden besluit volgt veeleer dat verweerder vanaf 2017 in gesprek is met verzoekers over het gedrag van [hond 1] en [hond 2] . Op 31 december 2020 heeft, volgens het bestreden besluit, een bijt-incident plaatsgevonden. Als verweerder dan eerst op 15 januari 2021 besluit tot inbeslagname, dan is er vanzelfsprekend géén sprake van een optreden ter onmiddellijke handhaving van de openbare orde zoals bedoeld in artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet. Hetgeen is overwogen in rov. 3.2 van de uitspraak van 4 februari 2021 maakt dat niet anders. Daarin staat dat de inbeslagname op dat moment “subsidiair en proportioneel” was. Aan beoordeling van proportionaliteit en subsidiariteit zal de voorzieningenrechter in de onderhavige zaak niet toekomen, omdat hiervoor is geoordeeld dat van een onmiddellijkheidssituatie geen sprake was.

4.2.2.

De tweede reden is gelegen in de inhoud van het besluit. De voorzieningenrechter stelt vast dat verweerder (in de onderhavige besluitvorming) kennelijk niet van plan is de [naam hondenras] aan verzoekers terug te geven, afgaande op de bewoordingen in de besluitvorming, zie daartoe de conclusie op pagina 7 van het besluit op bezwaar:

“Conclusie

De conclusie is dat ik – ondanks het advies van de bezwaarschriftencommissie – blijf bij mijn eerdere besluit tot inbeslagname van de honden. Het bezwaar wordt daarom ongegrond verklaard.”

Bij de huidige stand van zaken houdt de voorzieningenrechter het ervoor dat er niet (langer) sprake is van tijdelijke inbeslagname van [hond 1] en [hond 2] . Veeleer lijkt het te gaan om permanente herplaatsing, aangezien in het gehandhaafde primaire besluit melding wordt gemaakt van het resocialiseren van de [naam hondenras] . Het besluit vermeldt niet dat de [naam hondenras] daarna worden teruggeplaatst bij verzoekers.

Het doelcriterium van de lichte bevelsbevoegdheid is evenwel “het feitelijk/daadwerkelijk bewaren en herstellen van de openbare orde”. Daaraan is verweerder naar het oordeel van de voorzieningenrechter voorbijgegaan. Verweerder heeft in dit geval misbruik van de lichte bevelsbevoegdheid gemaakt omdat de wijze van uitoefening neerkomt op permanente ontneming van de eigendom van de [naam hondenras] . Dit eigendomsverlies leidt tot zeer ingrijpende gevolgen voor verzoekers. Zodoende heeft verweerder gehandeld in strijd met het specialiteitsbeginsel (artikel 3:4, eerste lid, van de Awb). De lichte bevelsbevoegdheid biedt geen grondslag voor het gebruik daarvan ten behoeve van permanente herplaatsing (vgl. rov. 5.3, laatste volzin van ECLI:NL:RVS:2021:1389, www.rechtspraak.nl).

4.2.3.

Dat verweerder – zijns inziens – ten tijde van het primaire besluit geen andere bestuursrechtelijke bevoegdheden kon inzetten in het onderhavige geval maakt het niet anders. Een ruimere uitleg van de lichte bevelsbevoegdheid dan hiervoor is overwogen in rov. 4.2.1. is in strijd met de tekst van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet, terwijl dat tevens een onaanvaardbare aantasting van de rechtszekerheid oplevert. Temeer omdat dergelijke bevelen zeer beperkt voorzienbaar zijn voor verzoekers.

5. Gelet op het voorgaande behoeven de overige beroepsgronden geen bespreking.

Conclusie en gevolgen

6. De voorzieningenrechter zal het beroep gegrond verklaren omdat het bestreden besluit is genomen in strijd met het specialiteitsbeginsel. De voorzieningenrechter zal daarom het bestreden besluit vernietigen.

7. De voorzieningenrechter draagt verweerder op binnen twee weken na de datum van de verzending van de afschriften van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van de drie aanwijzingen te geven in rechtsoverweging 7.1. (artikel 8:72, vierde lid van de Awb).

7.1.

Ten eerste volgt uit deze uitspraak dat verweerder de inbeslagname van [hond 1] en [hond 2] , die heeft plaatsgevonden op 14 januari 2021, niet op de lichte bevelsbevoegdheid kan baseren. Ten tweede moet verweerder, als hij het primaire besluit handhaaft precies bepalen op basis van welke wettelijke grondslag hij dat mogelijk en gerechtvaardigd acht. Ten derde moet verweerder in dat geval nader motiveren waarom hij de inbeslagname van [hond 1] en [hond 2] , in weerwil van het advies van de Commissie, gerechtvaardigd achtte.

8. Zolang verweerder nog niet opnieuw op het bezwaar van verzoekers heeft beslist, geldt de op 15 januari 2021 op schrift gestelde inbeslagname van [hond 1] en [hond 2] en zullen de [naam hondenras] niet terugkeren naar verzoekers.

9. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht voor het beroep aan verzoekers vergoeden, met dien verstande dat betaling aan één van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.

10. Daarnaast krijgen verzoekers ook een vergoeding voor hun proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht berekend.

10.1.

Verzoekers hebben de voorzieningenrechter verzocht bij de berekening van de kosten voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand uit te gaan van wegingsfactor 2 (zeer zwaar) als bedoeld in onderdeel C1 van de bijlage bij het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb). Daartoe hebben zij naar voren gebracht dat het hanteren van deze wegingsfactor in de rede ligt omdat verweerder tot tweemaal toe het advies van haar eigen bezwaarschriftencommissie naast zich neer heeft gelegd, waarbij het bevoegd gezag reeds is gewezen op standaardjurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State inzake de onmogelijkheid van permanente inbeslagname van [naam hondenras] op grond van artikel 172 derde lid, van de Gemeentewet. Verweerder heeft echter de procedure steeds voortgezet en verzoekers dientengevolge voor hoge juridische kosten gesteld. Een proceskostenvergoeding op basis van de wegingsfactor 2 moet dan ook redelijk worden geacht, aldus verzoekers.

10.2.

De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om in deze zaak de wegingsfactor 2 (zeer zwaar) of 1,5 (zwaar) toe te passen. Verzoekers lijken tot uitgangspunt te nemen dat, indien verweerder willens en wetens de aanmerkelijke kans heeft aanvaard dat het bestreden besluit zou worden vernietigd door de (voorzieningen)rechter, dit tot uitdrukking kan komen in het hanteren van een andere, zwaardere, wegingsfactor. Die wegingsfactor is evenwel bedoeld om toegepast te worden in zaken die zodanig omvangrijk of complex zijn dat er daarom van de forfaitaire vergoeding moet worden afgeweken. Een dergelijke omvangrijkheid of complexiteit is in de onderhavige zaak niet aan de orde.

10.3.

De voorzieningenrechter gaat daarom bij de berekening van de kosten voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand uit van wegingsfactor 1 (gemiddeld) als bedoeld in onderdeel C1 van de bijlage bij het Besluit proceskosten bestuursrecht.

De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekers in de hoofdzaak, met dien verstande dat betaling aan één van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander. Zij stelt de proceskosten voor de beroepsfase vast op € 1.897,50,– (1 punt voor het indienen van het beroep- en verzoekschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting van de voorzieningenrechter op 9 maart 2022, 0,5 punt voor het verschijnen ter nadere zitting van de voorzieningenrechter op 7 juli 2022, met een waarde per punt van € 759,– en wegingsfactor 1).

10.4.

Over de proceskosten van verzoekers in de bezwaarfase moet verweerder een beslissing nemen in het besluit dat hij moet nemen ter uitvoering van deze uitspraak.

LEE 22/405

11. Met deze uitspraak is op het beroep beslist. Daarom bestaat er geen aanleiding meer om de verzochte voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter zal het verzoek om een voorlopige voorziening te treffen afwijzen.

12. Weliswaar zal het verzoek om een voorlopige voorziening te treffen worden afgewezen, maar omdat het beroep gegrond is moet verweerder tevens het griffierecht voor de voorlopige voorziening aan verzoekers vergoeden, met dien verstande dat betaling aan één van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.

13. Voor een proceskostenveroordeling in de voorlopige voorziening bestaat geen aanleiding, gelet op rechtsoverweging 10.3.

14. Ter voorlichting van partijen merkt de voorzieningenrechter op dat, als verweerder, na inbeslagname, separaat beslist over wat er met de [naam hondenras] moet gebeuren, dit geen besluit is als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Dat is veeleer feitelijk of privaatrechtelijk handelen. Verzoekers kunnen dergelijk handelen niet ter toetsing aan de bestuursrechter voorleggen, maar dienen zich daarvoor te wenden tot de burgerlijke rechter.

Beslissing

De voorzieningenrechter:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
de voorzieningenrechter draagt verweerder op binnen twee weken na de datum van de verzending van de afschriften van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van de aanwijzingen die zijn gegeven in rechtsoverweging 7.1.;
bepaalt dat verweerder het griffierecht voor de hoofdzaak van € 181,– (zegge: honderdéénentachtig euro) aan verzoekers moet vergoeden, met dien verstande dat betaling aan één van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
bepaalt dat verweerder het griffierecht voor de voorlopige voorziening van € 184,– (zegge: honderdvierentachtig euro) aan verzoekers moet vergoeden, met dien verstande dat betaling aan één van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekers tot een bedrag van € 1.897,50 (zegge: achttienhonderdzevenennegentig euro en vijftig centen) met dien verstande dat betaling aan één van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
wijst het verzoek om een voorlopige voorziening te treffen af.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.W. de Jonge, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. D.H. ter Beek, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 12 juli 2022.

griffier

voorzieningenrechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 3:4

1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.

2. […]

Artikel 8:81

1. Indien tegen een besluit bij de bestuursrechter beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, kan de voorzieningenrechter van de bestuursrechter die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.

2-5. […]

Artikel 8:86

1. Indien het verzoek wordt gedaan indien beroep bij de bestuursrechter is ingesteld en de voorzieningenrechter van oordeel is dat na de zitting, bedoeld in artikel 8:83, eerste lid, nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, kan hij onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak.

2-3. […]

Gemeentewet

Artikel 172

1-2. […]

3. De burgemeester is bevoegd bij verstoring van de openbare orde of bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, de bevelen te geven die noodzakelijk te achten zijn voor de handhaving van de openbare orde.

4. […]