Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 21/179
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 april 2022 in de zaak tussen
[eiseres], uit [plaats], eiseres
en
De Algemene Raad van de Nederlandse Orde van Advocaten, verweerder
(gemachtigde: mr. A. Atwaroe).
Procesverloop
In het besluit van 10 juni 2020 (primair besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres om te worden aangewezen als gespreksleider intervisie afgewezen.
In het besluit van 3 december 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft om uitstel van de zitting gevraagd. De rechtbank heeft dit verzoek afgewezen. Eiseres heeft een nader stuk ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 24 november 2021 op zitting behandeld. Eiseres is verschenen. Gemachtigde van verweerder heeft de zitting door middel van een digitale beeldverbinding bijgewoond.
De rechtbank heeft het onderzoek na de zitting heropend.
Verweerder heeft nadere stukken ingediend. De rechtbank heeft om een nadere toelichting gevraagd. Verweerder heeft een nadere toelichting gegeven.
De rechtbank doet – zoals afgesproken ter zitting op 24 november 2021 – zonder nadere zitting uitspraak.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
1.1.
Het college van afgevaardigden van de Nederlandse Orde voor Advocaten heeft advocaten verplicht gesteld om intervisie te volgen of aan peer review te doen, als onderdeel van de kwaliteitsbewaking. Deze eis in ingegaan per 1 maart 2020 en staat in artikel 4.3a van de Verordening op de advocatuur (hierna: de Verordening). Intervisie moet plaatsvinden door een gespreksleider die door verweerder is aangewezen als deskundige, of door een begeleider.
1.2.
Eiseres is intervisiebegeleider en MfN-registermediator van beroep. Sinds 2012 begeleidt zij intervisies van mediators. Zij is omstreeks 2017 door een groep advocaten benaderd om hun intervisiebijeenkomsten te begeleiden en heeft dit enkele jaren gedaan. Eiseres heeft verzocht om aangewezen te worden als deskundige in het kader van de Verordening.
1.3.
Verweerder heeft dit verzoek bij primair besluit afgewezen omdat eiseres niet aan alle eisen gesteld in de door verweerder opgestelde Regeling op de advocatuur (hierna: de regeling) voldoet. Eiseres is niet academisch geschoold, en dat is één van de eisen. In bezwaar is verweerder bij dit standpunt gebleven.
2. De rechtbank beoordeelt de afwijzing van eiseres als deskundige. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die eiseres heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wettelijke regels zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Regeling op de advocatuur
3. Eiseres stelt dat de regeling onjuist is. Zij vindt dat het hebben van een academische titel niets zegt over de intervisievaardigheden van de deskundige. Het is niet nodig om een academische titel te hebben om aansluiting te vinden bij de groepsdeelnemers. Dat blijkt alleen al uit het feit dat zij al meerdere jaren met succes en naar tevredenheid een groep begeleidt. Het doel van de regeling is borging van de kwaliteit van advocaten. Dit doel wordt volgens eiseres niet behaald door het stellen van de eis van een academische titel.
3.1.
Verweerder stelt dat het vereiste van academische scholing bewust is gesteld. De voorkeur gaat uit naar advocaten die als gespreksleider worden opgeleid. Verweerder verwacht dat daarmee het draagvlak voor kwaliteitstoetsen wordt vergroot. Omdat er eerder al groepen werden geleid door niet-advocaten, is het vereiste van het zijn van advocaat uitgebreid naar academische scholing in het algemeen, zodat bijvoorbeeld ook psychologen als deskundige kunnen worden aangewezen.
3.2.
De eis van academische scholing staat in de regeling. De regeling is een algemeen verbindend voorschrift, waartegen geen beroep mogelijk is. Wel kan de rechtbank toetsen of algemeen verbindende voorschriften verenigbaar zijn met hogere regelgeving. Ook kan de rechtbank toetsen of dit voorschrift een voldoende deugdelijke basis is voor de afwijzing van eiseres als deskundige. Dit wordt exceptieve toetsing genoemd. [1] In het algemeen geldt, hoe meer beslissingsruimte het vaststellend orgaan heeft bij het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften, hoe terughoudender de rechtbank deze voorschriften kan toetsen.
3.3.
De rechtbank is van oordeel dat de beroepsgrond slaagt. De rechtbank betrekt hierbij het volgende.
3.3.1.
De rechtbank stelt voorop dat de algemene raad een grote vrijheid heeft om de regeling vorm te geven. Hij moet echter wel kunnen motiveren waarom deze specifieke eis leidt tot het kwaliteitsniveau dat hem bij het opstellen van de regeling voor ogen stond. De enkele stelling dat een academische scholing leidt tot een hoog kwaliteitsniveau is daarvoor niet voldoende. Ook nadat de rechtbank heeft gevraagd om een nadere toelichting, heeft verweerder hierop geen toereikend antwoord gegeven.
3.3.2.
Daar komt bij dat de regeling geen hardheidsclausule of afwijkingsmogelijkheid kent. Dit klemt te meer nu verweerder in zijn beslissing op het bezwaarschrift heeft erkend dat eiseres ‘blijk heeft gegeven van het feit in staat te zijn op een weloverwogen en deugdelijke wijze invulling te geven aan de begeleiding van intervisies’. Niet valt in te zien wat het hebben van een – niet nader gespecificeerde - academische titel aan de deskundigheid van eiseres zou kunnen bijdragen. Verweerder had zich bij het nemen van het bestreden besluit dan ook moeten afvragen of hij, gezien het doel van de regeling, de eis van academische scholing buiten toepassing had moeten laten. Verweerder heeft dat niet gedaan. Met name is niet gemotiveerd of de in de regeling gestelde eis van academische scholing geschikt en noodzakelijk is voor het bereiken van het onder 3.3.1. aangegeven doel en of die in de regeling neergelegde eis in dit geval evenredig kan worden geacht.
3.3.3.
Voor zover verweerder heeft aangevoerd dat de regeling door de rechtbank Amsterdam in een niet-gepubliceerde uitspraak van 25 maart 2021 heeft geoordeeld dat de regeling rechtmatig is, overweegt de rechtbank als volgt. In die zaak werd de redelijkheid en evenredigheid van het vereiste van het hebben van een academische scholing niet betwist. Dat is in deze zaak wel het geval. De zaken zijn op dat punt niet vergelijkbaar.
3.3.4.
Het beroep slaagt. De rechtbank zal het besluit vernietigen. Omdat verweerder een nieuw besluit moet nemen, bespreekt de rechtbank ook de overige beroepsgronden van eiseres.
Overgangsrecht en evenredigheid
4. Eiseres heeft verder aangevoerd dat er in haar geval sprake zou moeten zijn van overgangsrecht. Zij begeleidt de groep al jaren en de groep wordt nu plots overvallen door de eis van academische scholing. De regeling pakt onevenredig voor haar uit. Tijdens de hoorzitting in de bezwaarfase is bovendien aangegeven dat aan de algemene raad zou worden voorgelegd of het vereiste van academische scholing zou kunnen vervallen.
4.1.
De rechtbank is van oordeel dat er geen reden is om aan te nemen dat eiseres onevenredig is benadeeld door de plotselinge invoering van het vereiste. Ter zitting heeft eiseres verklaard dat zij slechts 1 groep advocaten begeleidde, maar dat zij hoopte haar praktijk te kunnen uitbreiden naar 4 groepen. Het grootste deel van haar inkomsten verkrijgt zij echter door het uitvoeren van mediations. Intervisiebegeleiding betreft maximaal één vierde van haar bedrijfsinkomsten. Onder deze omstandigheden is er naar het oordeel van de rechtbank geen aanleiding onevenredige benadeling vanwege een gebrek aan overgangsrecht aan te nemen. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Belangenverstrengeling
5. Eiseres heeft verder aangevoerd dat er sprake is van belangenverstrengeling. Zij maakt dit op uit het feit dat twee van de vijf leden van de algemene raad als deskundige aangewezen.
5.1.
Naar het oordeel van de rechtbank kan uit het enkele feit dat leden van de algemene raad wel als deskundige zijn aangewezen niet worden afgeleid dat er sprake is van belangenverstrengeling. Er zijn honderden deskundigen aangewezen, zoals blijkt uit de lijst die eiseres bij haar beroepschrift heeft gevoegd. Niet valt in te zien hoe de belangen van de twee leden zijn gebaat bij het onthouden van toestemming aan eiseres om als gespreksleider intervisie op te treden. Deze beroepsgrond slaagt niet.
6. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit vanwege strijd met artikel 3:46 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat verweerder een nieuwe afweging moet maken. Hierbij dient verweerder uitdrukkelijk het doel van de regeling – het voldoende waarborgen van kwaliteit van de te benoemen deskundigen – te betrekken. Ook past de rechtbank niet een bestuurlijke lus toe, omdat dat volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen. Verweerder moet daarom een nieuw besluit nemen en rekening houden met deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van twaalf weken.
7. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart moet verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 181,- vergoeden.
8. Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.
Beslist wordt als hierna aangegeven.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op de aanvraag met inachtneming van deze uitspraak; en
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 181,- aan eiser te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.F. Bruinenberg, rechter, in aanwezigheid van mr. A.P. Voorham, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 19 april 2022.
griffier
rechter
Informatie over hoger beroep
Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bijlage: wettelijke regels
Regeling op de advocatuur
Artikel 13c Vereisten gespreksleider, reviewer en begeleider
1. Een gespreksleider wordt uitsluitend als deskundige als bedoeld in artikel 26, eerste lid, van de Advocatenwet aangewezen indien deze:
a. academisch is geschoold; en
b. in de afgelopen vijf jaar voor de datum van de aanvraag een cursus heeft gevolgd op het gebied van gespreksleiding voor intervisie bestaande uit ten minste twee dagdelen en een terugkombijeenkomst.
2. Een reviewer wordt uitsluitend als deskundige als bedoeld in artikel 26, eerste lid, van de Advocatenwet aangewezen indien deze:
a. een advocaat is die langer dan zeven jaar op het tableau is ingeschreven;
b. werkzaam is op het rechtsgebied waarop hij de review doet; en
c. in de afgelopen vijf jaar voor de datum van de aanvraag een cursus heeft gevolgd op het gebied van peer review bestaande uit ten minste twee dagdelen en een terugkombijeenkomst.
3. De begeleider, bedoeld in artikel 4.3b, eerste lid, van de Verordening, is een advocaat.
4. Met een cursus wordt gelijkgesteld het hebben gevolgd of gegeven van een opleiding waarin vergelijkbare kennis is opgedaan, en waarbij bovendien in de afgelopen vijf jaar voor de datum van de aanvraag ingeval een aanvraag gespreksleider ieder jaar ten minste eenmaal per jaar een intervisiebijeenkomst is verzorgd, of ingeval een aanvraag reviewer ten minste twee reviews zijn verzorgd.