Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 20/3672
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 november 2021 in de zaak tussen
[Vuurwerkgroothandel] ( [X] ), te [plaats] , eiser,
en
het college van gedeputeerde staten van Fryslân, verweerder
(gemachtigden: [gemachtigde 1] en [gemachtigde 2] ).
Procesverloop
Bij besluit van 12 februari 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder de directie van [Vuurwerkgroothandel] aan [adres] (hierna: het perceel), een last onder dwangsom opgelegd voor overtreding:
(1) van het voorschrift 2.4 van bijlage 1 onder B van het Vuurwerkbesluit (hierna: voorschrift 2.4) en
(2) van de, bij besluit van 3 mei 2012 verleende, omgevingsvergunning (hierna: de omgevingsvergunning).
Bij besluit van 20 april 2020 en van 31 augustus 2020 heeft verweerder de termijn waarbinnen eiser moet hebben voldaan aan de last, verlengd.
Bij besluit op bezwaar van 27 oktober 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 oktober 2021. [X] (hierna: [X] ) is verschenen, bijgestaan door ing. [Y] (hierna: [Y] ). Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Inleiding en besluitvorming
1.1
Bij besluit van 3 mei 2012 heeft verweerder aan eiser een omgevingsvergunning verleend voor de opslag en verkoop van consumentenvuurwerk en/of fop- en schertsvuurwerk.
1.2
Op 5 december 2019 is de inrichting gecontroleerd. Naar aanleiding van die controle heeft verweerder eiser bij brief van 13 december 2019 meegedeeld voornemens te zijn hem een dwangsom op te leggen op welk voornemen eiser bij brief van 13 januari 2020 heeft gereageerd. Bij het primaire besluit heeft verweerder een last onder dwangsom opgelegd. Eiser moet vòòr 1 mei 2020 hebben voldaan aan voorschrift 2.4 en aan de omgevingsvergunning. Dit kan eiser doen, aldus verweerder, door de toegangsdeuren van bewaarplaatsen I, II en III zodanig aan te passen dat deze alle drie
naar buiten draaien
zelfsluitend zijn
niet zodanig geconstrueerd zijn dat een doelmatige drukontlasting wordt belemmerd
steeds onbelemmerd bereikbaar zijn en
een oppervlakte (deuropening) van maximaal 4 m2 hebben.
Indien de last niet op 1 mei 2020 volledig is uitgevoerd, verbeurt eiser een dwangsom van
€ 20.000,- ineens. Deze begunstigingstermijn heeft verweerder uiteindelijk verlengd naar
1 september 2020 voor de deur van bewaarplaats I naar 1 oktober 2020 voor de deur van bewaarplaats II en naar 1 november 2020 voor de deur van bewaarplaats III.
1.3
Binnen de begunstigingstermijnen heeft eiser de drie deuren vervangen. Eiser vindt dat de last ten onrechte is opgelegd en wil de door hem ten onrechte gemaakte kosten vergoed krijgen.
1.4
Eiser kan zich niet verenigen met het bestreden besluit. De rechtbank zal ingaan op de zijn ingediende gronden en afsluiten met een conclusie.
Toetsingskader
2. In geval van overtreding van een wettelijk voorschrift zal het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Overtreding
3.1
De rechtbank stelt vast dat eiser niet heeft bestreden dat de drie toegangsdeuren van de bewaarplaatsen I, II en III, een schuif- onderscheidenlijk twee roldeuren, alle circa 8 m2 groot, in strijd met voorschrift 2.4 (1) niet naar buiten draaien, (2) niet zelfsluitend zijn, (3) niet zodanig geconstrueerd zijn dat een doelmatige drukontlasting niet wordt belemmerd en (4) niet steeds onbelemmerd bereikbaar. Ook heeft hij niet betwist dat de toegangsdeuren een grotere oppervlakte hebben dan 4 m2, terwijl daarentegen een inrichting voor een vuurwerkopslagplaats is vergund met toegangsdeuren van maximaal 4 m2. In dit verband wijst de rechtbank erop dat in de omgevingsvergunning onder kopje “externe veiligheid” in is vermeld:
“(…) In de aanvraag zijn 3 bewaarplaatsen opgenomen met een grootte van de deuropening van maximaal 4. Uit het voorschrift 1.3.b van bijlage 3 van het Vuurwerkbesluit blijkt dat de in acht te nemen veiligheidsafstand gemeten vanaf het hart van de deur van de bewaarplaats in voorwaartse richting, tot een kwetsbaarobject en/of een geprojecteerd kwetsbaar object, 20 meter is. Wij hebben deze veiligheidsafstand getoetst en ons is gebleken dat binnen deze 20 meter geen (geprojecteerde) kwetsbare objecten zijn gelegen. (…)”
3.2
Eiser betoogt dat bevoegde instanties de toegangsdeuren in het verleden al hebben goedgekeurd. Die omstandigheid kan naar het oordeel van de rechtbank niet meebrengen dat verweerder ten tijde van het primaire en bestreden besluit verweerder niet (bij nader inzien) heeft kunnen concluderen dat die deuren niet voldoen aan alle wettelijk eisen. Dit betekent dat verweerder bevoegd was om eiser een dwangsom op te leggen. Of verweerder onder de door eiser gestelde omstandigheden ook gebruik kan maken van de handhavings-bevoegdheid en zo ja, onder welke voorwaarden is vervolgens een andere door de rechtbank te beantwoorden vraag.
Bijzondere omstandigheden
Legalisatie
4.1
De rechtbank stel vast dat het Vuurwerkbesluit niet de mogelijkheid biedt om af te wijken van de in voorschrift 2.4 opgenomen eisen 1 tot en met 4 van bijlage 1 onder B van het Vuurwerkbesluit, ook niet onder voorwaarden. Dit betekent dat voor wat betreft overtreding van dit voorschrift geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Evenmin bestaat voor overtreding van de omgevingsvergunning concreet zicht op legalisatie. Voorschrift 6.1 van bijlage 3 onder B van het Vuurwerkbesluit staat onder voorwaarden deuren tot met een maximale grootte van 8 m2 toe. De afstand, gemeten vanaf de bewaarplaats in voorwaartse richting tot een beperkt kwetsbaar of kwetsbaar object en een geprojecteerd beperkt kwetsbaar of kwetsbaar object moet minimaal 35 meter bedragen. In dit geval staat tussen partijen niet in geschil dat het ter plaatse geldende bestemmingsplaats binnen die afstand de bouw van een bedrijfsgebouw toestaat. Dit betekent dat enkel met een wijziging van het bestemmingsplan voldaan kan worden aan voormeld voorschrift 6.1. Eiser heeft geen verzoek tot wijziging van het bestemmingplan gedaan, zodat geen sprake kan zijn van de situatie dat de wijzigingsprocedure dusdanig ver gevorderd is dat concreet zicht op legalisatie bestaat.
Opgewekt vertrouwen
4.2
Eiser betoogt, naar de rechtbank begrijpt, dat hij op basis van de vanwege het bevoegde gezag gedane uitlatingen erop mocht vertrouwen dat de drie toegangsdeuren voldeden aan de daaraan wettelijke gestelde eisen dan wel dat die deuren door het bevoegd gezag worden toegestaan. Verweerder dient om die reden, aldus eiser, de kosten te betalen die hij heeft gemaakt om de deuren te vervangen.
Dit betoog treft geen doel. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende.
4.3
Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat is het geval indien de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.
4.4.1
Eiser verwijst in dit verband allereerst op de email van 24 september 2014 van [Y] .
4.4.2
De rechtbank leidt uit de stukken af dat [Y] , toentertijd als toezichthouder bij de Fryske Utfieringstsjinst Miljieu en Omjouwing (FUMO) werkzaam was, en in die hoedanigheid verweerder heeft gerapporteerd.
[Y] reageert in genoemde email op een bericht van [X] waarin [X] om een reactie op een deur vraagt. Daarbij heeft [X] als bijlage een Rapport SVO Effectis- R0052 – Standaard branddeuren bunker 1 meegezonden. Hierin wordt verslag gedaan van de bevindingen van het onderzoek dat Metacon B.V. heeft uitgevoerd naar de brandwerendheid van stalen schuif/hefdeuren, type “met brand schuifdeur sgs/ggs standaard”. [Y] heeft [X] op zijn mailbericht meegedeeld dat “de deur voldoet” met de opmerking “let erop dat ook de ophanging voldoet aan de bijlage”.
4.4.3
Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser aan de email van [Y] niet het gerechtvaardigd vertrouwen kunnen ontlenen dat de drie toegangsdeuren voldoen aan alle in het voorschrift 2.4 gestelde eisen en aan de in de omgevingsvergunning opgenomen maximale oppervlakte maat van 4 m2. In de eerste plaats ziet de uitlating van [Y] enkel op één toegangsdeur en wel de schuifdeur in bewaarplaats I. Verder had eiser naar het oordeel van de rechtbank niet zonder toelichting ervan uit kunnen gaan dat de deur niet alleen voldeed aan brandveiligheidseisen maar ook aan andere gestelde wettelijke eisen, waaronder de in het voorschrift 2.4 opgenomen eisen en aan de in de omgevingsvergunning opgenomen maximale oppervlakte maat van 4 m2. Daarbij acht de rechtbank van belang dat in de email van [X] is verwezen naar het Rapport SVO Effectis- R0052 – Standaard branddeuren bunker 1, dat enkel betrekking heeft om de brandwerendheid van de deuren. Gelet op vorengaande kan onbeantwoord worden de vraag of deze uitlating van [Y] aan verweerder kan worden toegerekend.
4.5
Eiser verwijst verder naar de brief van 3 december 2015 van het college van burgemeester en wethouders van De Friese Meren (hierna: het college) , waarin eiser is meegedeeld dat het aangepaste Uitgangspunten Document (UPD) van 15 oktober 2014 voor de sprinklerbeveiliging van de drie nieuw te bouwen vuurwerkbewaarplaatsen voldoet aan het Vuurwerkbesluit en om die reden is goedgekeurd.
De rechtbank overweegt dat op grond van voorschrift 5.1 van bijlage 1 van het Vuurwerkbesluit de bewaarplaats, de bufferbewaarplaats en de verkoopruimte voorzien moet zijn van een automatische sprinklerinstallatie en dat in de directe nabijheid van de bewaarplaats, de bufferbewaarplaats en de verkoopruimte een brandmeldinstallatie aanwezig is. Op grond van voorschrift 5.2 van bijlage 1 van het Vuurwerkbesluit moet de brandmeldinstallatie aan het volgende voldoen:
“De brandbeveiligingsinstallatie is ontworpen, aangelegd, opgeleverd en onderhouden overeenkomstig een uitgangspuntendocument, opgesteld overeenkomstig memorandum nr. 60. Het uitgangspuntendocument is beoordeeld door een door de Stichting Raad voor Accreditatie geaccrediteerde NEN-EN-ISO/IEC 17020 type A inspectie-instelling wat betreft het uitvoeren van beoordelingen en inspecties ten aanzien van brandbeveiligingsinstallaties op basis van memorandum nr. 60. Met toepassing van artikel 28, eerste lid, laatste zinsnede van de Dienstenwet is paragraaf 4.1.3.3. van de Algemene wet bestuursrecht niet van toepassing op de aanvraag om accreditatie als bedoeld in de tweede volzin. Het uitgangspuntendocument en de beoordeling door de inspectie-instelling zijn goedgekeurd door het bevoegd gezag, voordat met de aanleg van de brandbeveiligingsinstallatie wordt begonnen. Het uitgangspuntendocument en de beoordeling door de inspectie-instelling zijn binnen de inrichting aanwezig. Verder moet in de directe nabijheid van de bewaarplaats, de bufferbewaarplaats en de verkoopruimte een brandmeldinstallatie aanwezig zijn. Op grond van voorschrift 5.2 van bijlage 1 van het Vuurwerkbesluit dient de brandbeveiligingsinstallatie ontworpen, aangelegd, opgeleverd en onderhouden zijn overeenkomstig een uitgangspuntendocument, opgesteld overeenkomstig memorandum nr. 60. Het uitgangspuntendocument en de beoordeling door de inspectie-instelling zijn goedgekeurd door het bevoegd gezag, voordat met de aanleg van de brandbeveiligingsinstallatie wordt begonnen. Het uitgangspuntendocument en de beoordeling door de inspectie-instelling zijn binnen de inrichting aanwezig.”
Uit voormeld voorschrift 5.2 volgt naar het oordeel van de rechtbank dat het uitgangspuntendocument uitsluitend ziet op de aan de sprinklerinstallatie gestelde eisen. Reeds hierom heeft eiser uit dit document niet het gerechtvaardigd vertrouwen kunnen ontlenen dat de toegangsdeuren voldeden aan alle gestelde wettelijke eisen, waaronder de in het voorschrift 2.4 en aan de in de omgevingsvergunning opgenomen maximale oppervlakte maat van 4 m2.
4.6
Eiser betoogt voorts dat hij in de periode van 2014 tot en met 2019 van de keuringsinspectie VDS Nederland, een, naar de rechtbank overweegt, door de Raad van Accreditatie geaccrediteerde inspectie-instelling , goedkeuringscertificaten heeft ontvangen. Ook aan die certificaten heeft eiser niet het gerechtvaardigd vertrouwen kunnen ontlenen dat de door verweerder gestelde overtredingen zich niet voordeden, nu deze certificaten ook enkel zien op brandveiligheidseisen, nog daargelaten of het verlenen van die certificaten aan verweerder toegerekend kunnen worden.
4.7.1
Eiser beroept zich daarnaast op een gedoogverklaring van 4 december 2015 van het college.
4.7.2
In dit verklaring deelt het college eiser mee dat de geplaatste deuren op één punt niet voldoen aan de aanvraag die onderdeel uitmaakt van de omgevingsvergunning: de deuropeningen zijn groter dan 4 m2. Dit betekent, aldus het college, dat eiser voorschrift 1.3 sub b van bijlage 3 onder B van het Vuurwerkbesluit heeft overtreden en artikel 2.1, eerste lid, onder e van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Het college stelt in die verklaring voorlopig in te stemmen met de grootte van de deuropeningen. De grootte van de deuropeningen moet wel aangepast worden, aldus het college, indien het op 20 meter afstand van de deur van een bewaarplaats gelegen braakliggende terrein een beperkt kwetsbaar of kwetsbaar object wordt gebouwd. Mocht eiser dat nalaten dan zal het college overgaan tot het opleggen van een last onder dwangsom.
4.7.3
Dat de gedoogbeschikking niet afkomstig is van verweerder brengt , anders dan verweerder meent, niet mee dat die gedoogbeschikking niet betrokken kan worden bij de belangenafweging, die aan het bestreden besluit ten grondslag moet liggen. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de gedoogbeschikking betrekking heeft op een overtreding, waarop de last in de dwangsom ook ziet, als ook dat verweerder beschouwd kan worden als een rechtsopvolger van het voorheen bevoegde gezag, het college.
4.7.4
In de gegeven omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat het bestaan van die gedoogbeschikking verweerder niet verplichtte om geheel af te zien van handhaving. In de eerste plaats ziet de gedoogbeschikking niet op overtreding van voorschrift 2.4 op grond waarvan verweerder eiser ook heeft gelast om de deuren aan te passen. Daarnaast worden de geplaatste deuren in die beschikking niet voor onbepaalde tijd gedoogd. Het college heeft slechts voorlopig ingestemd met de grootte van de deuropeningen en onder de voorwaarde dat indien op het voormelde braakliggend terrein een beperkt kwetsbaar of kwetsbaar object wordt gebouwd de deuren alsnog aangepast moeten worden. Eiser wist dus dat de gedoogstatus in de toekomst gewijzigd kon worden en had er dus rekening mee moeten houden dat de deuren veranderd moesten worden. Dit in aanmerking genomen en gelet op de door verweerder gegeven begunstigingstermijn, is de rechtbank van oordeel dat bij het bestreden besluit materieel voldoende rekening is gehouden met de gedoogbeschikking.
4.8
Eiser wijst er ten slotte op dat de vuurwerkopslag in de periode van 2014 tot 2020 regelmatig is gecontroleerd maar dat hem niet is gewezen op de door verweerder gestelde overtredingen.
Dit betoog treft geen doel. Die omstandigheid verplichtte verweerder ook niet om af te zien van handhaving. Voorop stelt de rechtbank dat eiser verantwoordelijk is voor het handelen binnen zijn inrichting en dus zorg dient te dragen dat conform de wettelijke regels wordt gehandeld. Voor eiser was bij plaatsing van de deuren klip en klaar dat deze in elk geval niet voldeden aan de omgevingsvergunning, zij zijn groter dan 4 m2, en dat ze niet voldeden aan de in het voorschrift 2.4 opgenomen eisen van (1) naar buiten draaien, (2) zelfsluitend zijn en (3) steeds onbelemmerd bereikbaar zijn. Voor het vaststellen van zulke schendingen is geen specialistische kennis nodig. Ondanks deze wetenschap heeft eiser deze deuren bewust geplaatst, zonder bij verweerder contact op te nemen of deze specifieke afwijkingen toegestaan zijn. Dat in controle rapporten geen melding is gemaakt van die overtredingen, hoewel ook de controleurs daar kennis van behoorden te hebben, laat onverlet dat die deuren ten tijde van het primaire en bestreden besluit niet voldeden aan alle wettelijk eisen. Eisen die zijn vastgesteld in belang van de (openbare) veiligheid. Het bestreden besluit beoogt het voortduren van de illegale situatie op te heffen en ziet niet op handelingen in het verleden. Gesteld noch gebleken is dat het bevoegd gezag over die overtredingen eiser toezeggingen of andere uitlatingen heeft gedaan dat daartegen niet handhavend opgetreden zal worden, behoudens over overtreding van de omgevingsvergunning, dat besproken is in de vorige rechtsoverweging.
Conclusie
5.1
Uit het vorengaande volgt dat het beroep ongegrond is.
5.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Bastin rechter, in aanwezigheid van mr. B.M. van der Doef, griffier
.De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 3 november 2021.
.De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 3 november 2021.
griffier rechter
De griffier is verhinderd om de uitspraak te tekenen
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hoger beroepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hoger beroepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.