Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 20/2774
uitspraak van de meervoudige kamer van 15 september 2021 in de zaak tussen
[eisers]
,
te Warffum, eisers
en
de Minister van Economische Zaken en Klimaat, verweerder
(gemachtigde: mr. J.H. Keinemans).
Als derde-partij neemt aan het geding deel:
Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V.,
Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V.,
te Den Haag
(gemachtigde: mr. A.Th. Meijer).
Procesverloop
In het besluit van 4 februari 2020 (primair besluit) heeft verweerder het verzoek van eisers om intrekking van de winningsvergunning voor het Warffumveld en om intrekking van de instemming met het winningsplan Warffumveld afgewezen.
In het besluit van 13 augustus 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 10 juni 2021 op zitting behandeld. Eisers [namen] zijn verschenen.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door
drs. J.L.M. Oomes.
Derde-partij (hierna: NAM) heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en door J. Mulder en R. van Eijs.
Overwegingen
1.1.
Op 30 mei 1963 is aan de NAM een vergunning verleend voor winning van gas uit het Warffumveld. Het Warffumveld is een klein gasveld in het noorden van de provincie Groningen, te onderscheiden van het nabijgelegen grote Groningenveld.
1.2.
Bij besluit van 11 juni 2004 heeft de Minister van Economische Zaken ingestemd met het door de NAM ingediende winningsplan voor het Warffumveld. Bij besluit van 4 juli 2005 heeft deze minister ingestemd met een wijziging van het winningsplan.
1.3.
Op 22 september 2014 heeft de NAM een gewijzigd winningsplan voor het Warffumveld ingediend bij verweerder, met het verzoek tot instemming. Op 4 december 2019 heeft de NAM dit plan ingetrokken.
2. De toepasselijke bepalingen van de Mijnbouwwet zijn opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
3. Eisers hebben verweerder gevraagd om intrekking van zowel de verleende winningsvergunning, genoemd in 1.1, als van de instemming met het winningsplan, genoemd in 1.2. De rechtbank overweegt dat uit artikel 167a van de Mijnbouwwet volgt dat intrekking van de winningsvergunning pas mogelijk is als eerst de instemming met het winningsplan is ingetrokken. In de besluitvorming door verweerder is deze volgorde ook aangehouden. Hieronder zal daarom eerst de weigering van verweerder om de instemming met het winningsplan in te trekken, beoordeeld worden,
4.1.
Artikel 167a, tweede lid, van de Mijnbouwwet bepaalt, voor zover van belang in deze zaak, dat verweerder de instemming kan intrekken als dit gerechtvaardigd wordt door veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten wat betreft de veiligheid voor omwonenden of wat betreft het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken. In de eerste plaats is dus aan de orde of dergelijke veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich voordoen.
4.2.
Eisers stellen onder meer dat er gewijzigde inzichten zijn over de schadelijke gevolgen van aardbevingen veroorzaakt door gaswinning.
4.3.
De rechtbank onderschrijft dit standpunt van eisers en verwijst hiertoe naar pagina 3 van de brief van 7 mei 2019 van het Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) aan de NAM. De SodM merkt op dat er rekening gehouden moet worden met grotere schade dan eerder werd verondersteld in geval van bevingen met magnitudes van 3,4 tot 3,6 (op de schaal van Richter). Ook verwijst de rechtbank naar pagina 6, laatste alinea, van de brief van 9 juli 2020 van het Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) aan de NAM over schade na bevingen met magnitudes groter dan 3,0.
De wijziging van het inzicht over mogelijke schade betekent dat verweerder in beginsel bevoegd is het besluit tot instemming met het winningsplan in te trekken.
5.1.1
Het gebruik van het woord ‘kan’ in artikel 167a, tweede lid, van de Mijnbouwwet betekent dat verweerder beslisruimte heeft bij de beoordeling of een instemming met een winningsplan ingetrokken moet worden.
5.1.2
Om te bepalen hoe groot die beslisruimte is, zoekt de rechtbank aansluiting bij uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) over besluiten tot instemming met een winningsplan. In de uitspraak van 3 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2217, overweegt de AbRS dat zij bij haar toetsing met name dient te beoordelen of het besluit van verweerder en de daaraan ten grondslag gelegde afweging in overeenstemming is met het in artikel 36 van Pro de Mijnbouwwet gestelde kader, berust op voldoende kennis over de relevante feiten en belangen, deugdelijk is gemotiveerd en geen onevenredige gevolgen heeft voor belanghebbenden in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. In de uitspraak van 23 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:3092, licht de AbRS toe dat zij geen eigen oordeel geeft over de vraag of de instemming kan of moet worden geweigerd, maar dat zij alleen een rechtmatigheidstoetsing van het besluit uitvoert.
5.1.3
De rechtbank stelt vast dat bij besluiten tot instemming met een winningsplan de beslisruimte van verweerder groot is en dat de rechterlijke toetsing daardoor beperkt is tot de rechtmatigheid. Deze zaak gaat over de gevraagde intrekking van een eerder afgegeven instemming. Dit betekent dat de beslisruimte minimaal even groot is als bij een besluit tot instemming en dat de rechterlijke toetsing minstens even afstandelijk is. Van belang is ook, zoals vermeld onder 4.1, dat intrekking alleen aan de orde is als veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten wat betreft veiligheid en voorkomen van schade dit rechtvaardigen.
5.2.
De brief van het SodM van 7 mei 2019, genoemd in 4.3, gaat over de beoordeling van de actualisatie van de analyse van het seismische risico van 23 gasvelden, waaronder het Warffumveld. Het Warffumveld valt wat betreft seismisch risico in categorie 2. Het SodM bespreekt het Warffumveld als een van de gasvelden waarbij de schadeverwachting goed lijkt te passen bij het geldende winningsplan. In het geldende winningsplan wordt uitgegaan van een aardbeving met een maximale magnitude van 3,9, waarbij in het ernstigste geval lichte niet-constructieve schade (DS1) kan optreden aan veel gebouwen en matige (DS2, dat wil zeggen: lichte constructieve) schade aan enkele gebouwen. Het SodM oordeelt dat de huidige inschatting hiermee overeenkomt. Wel is er kans op grotere schade bij bevingen met magnitudes van 3,4 tot 3,6 (onder 4.3 aan de orde gekomen) en daarom vraagt de SodM aan de NAM om een inschatting te geven van deze mogelijk grotere schade. Verder moet de NAM in een risicobeheersplan de te treffen beheersmaatregelen beschrijven.
Bijlage bij deze brief is een brief van TNO van 21 januari 2019 waarin voor het Warffumveld een maximale magnitude van 3,8 wordt genoemd.
5.3.
In de brief van 9 juli 2020 bespreekt het SodM een van de NAM ontvangen actualisatie van het seismisch-risicobeheersplan voor onder meer het Warffumveld. In bijlage 2 concludeert het SodM dat de NAM voor onder meer het Warffumveld in voldoende mate locatie-specifieke beheersmaatregelen heeft geïmplementeerd, passend bij de risico-inschatting en de schadeverwachting. Ook heeft de NAM een inschatting gegeven van de te verwachten hoeveelheid schade DS1 en DS2.
5.4.
In het bestreden besluit concludeert verweerder op pagina 3 dat er geen wezenlijk gewijzigde inzichten zijn over het seismisch risico van gaswinning uit het Warffumveld sinds de instemming met het geldende winningsplan uit 2005. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat de kans op een zware beving niet hoger wordt ingeschat dan in 2005 en dat de verwachte maximale magnitude van 3,8 niet hoger is dan waarvan in 2005 werd uitgegaan.
5.5.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich mogen baseren op de hierboven aangehaalde brieven van het SodM. Daarnaast stelt de rechtbank vast dat uitsluitend het inzicht over mogelijke schade is gewijzigd, maar niet de inzichten over de kans op (zware) bevingen en over de maximale magnitude van die bevingen. De kans dat zich grotere schade zal voordoen is daarmee nauwelijks groter dan in 2005 werd aangenomen. Dit brengt de rechtbank tot het oordeel dat verweerder bij afweging van de betrokken belangen, waaronder het algemeen belang van waarborging van de gasvoorziening, in redelijkheid heeft kunnen concluderen dat intrekking van het besluit tot instemming niet geboden is.
6. De overige gronden die eisers hebben aangevoerd, leiden niet tot een ander oordeel. Dat de minimaal voorgeschreven gaswinning van 77% niet zal worden gehaald, staat op dit moment niet vast. Uit de procedure van indiening en latere intrekking van een gewijzigd winningsplan (zie 1.3), wat daarvan ook zij, kan niet worden afgeleid dat de uiteindelijke conclusie dat het winningsplan uit 2005 nog voldoet, onjuist is.
7. Gezien het wettelijk stelsel (zie 3) volgt uit het oordeel over de weigering om in de instemming met het winningsplan in te trekken dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen weigeren om de winningsvergunning in te trekken.
8. Het voorgaande betekent dat het beroep ongegrond is.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Bastin, voorzitter, en mr. V. van Dorst en mr. M.M. van Driel, leden, in aanwezigheid van mr. H.A. Hulst, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 15 september 2021.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Hierbij legt u uit waarom u het niet mee eens bent met deze uitspraak. U moet het hoger beroep instellen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
Bijlage
Mijnbouwwet
Artikel 6
1. Het is verboden zonder vergunning van Onze Minister:
a. delfstoffen op te sporen;
b. delfstoffen te winnen;
Artikel 21
1. Onze Minister kan een vergunning slechts geheel of gedeeltelijk intrekken:
(…)
i. in verband met veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten inzake de veiligheid voor omwonenden of het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan,
Artikel 34
1. Het winnen van delfstoffen vanuit een voorkomen geschiedt overeenkomstig een winningsplan.
2 De houder van een winningsvergunning of de krachtens artikel 22 aangewezen Pro persoon dient een winningsplan in bij Onze Minister.
3 Het winningsplan behoeft de instemming van Onze Minister.
(…)
Artikel 36
1. Onze Minister kan zijn instemming met het opgestelde winningsplan slechts geheel of gedeeltelijk weigeren:
a. indien het in het winningsplan aangeduide gebied door Onze Minister niet geschikt wordt geacht voor de in het winningsplan vermelde activiteit om reden van het belang van de veiligheid voor omwonenden of het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan,
b. in het belang van het planmatig gebruik of beheer van delfstoffen, aardwarmte, andere natuurlijke rijkdommen, waaronder grondwater met het oog op de winning van drinkwater, of mogelijkheden tot het opslaan van stoffen,
c. indien nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan, of
d. indien nadelige gevolgen voor de natuur worden veroorzaakt.
2 Onze Minister kan zijn instemming verlenen onder beperkingen of daaraan voorschriften verbinden, indien deze gerechtvaardigd worden door een grond als genoemd in het eerste lid.
3 Onze Minister kan zijn instemming intrekken of beperkingen en voorschriften stellen of wijzigen, indien dat gerechtvaardigd wordt door veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten inzake een grond als genoemd in het eerste lid.
Artikel 167a
1. De wijziging van de artikelen 18 en 21 van deze wet bij wet van 21 december 2016, houdende wijziging van de Mijnbouwwet (versterking veiligheidsbelang mijnbouw en regie opsporings-, winnings- en opslagvergunningen) (Stb. 2016, 554), heeft geen gevolgen voor de houder van een winningsvergunning of een opslagvergunning, aan wie een instemming met het winningsplan als bedoeld in artikel 34, derde lid, respectievelijk een plan als bedoeld in artikel 39, eerste lid, is verleend voor de datum van inwerkingtreding van die wijziging.
2 In afwijking van het eerste lid kan Onze Minister een instemming met het winningsplan geheel of gedeeltelijk intrekken of wijzigen na de datum van inwerkingtreding van dit artikel, indien dit wordt gerechtvaardigd door veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten om reden van het belang van:
1°. de veiligheid voor omwonenden of het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan of
2°. het planmatig gebruik of beheer van delfstoffen, aardwarmte, andere natuurlijke rijkdommen, waaronder grondwater met het oog op de winning van drinkwater, of mogelijkheden tot het opslaan van stoffen.
3 Indien toepassing is gegeven aan het tweede lid, geldt het eerste lid niet.