Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 18/3704
uitspraak van de meervoudige belastingkamer van 20 januari 2021 in de zaak tussen
[eiseres] , te [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: [gemachtigde eiseres] ),
en
de heffingsambtenaar van de gemeente Ooststellingwerf, verweerder
(gemachtigde: [gemachtigde verweerder] ).
Procesverloop
Verweerder heeft voor het jaar 2017 met dagtekening 28 februari 2017 aan eiseres aanslagen opgelegd in de rioolheffing tot een bedrag van in totaal € 236.704.
Bij uitspraak op bezwaar van 5 november 2018 heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen de uitspraak op bezwaar beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben vóór de zitting nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 december 2020. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [bijstand] . Verweerder heeft zich eveneens laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [bijstand] .
Overwegingen
Feiten
1. De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan.
1.1.
Eiseres is een woningcorporatie. Zij was bij het begin van het belastingjaar 2017 genothebbende krachtens eigendom van de percelen ter zake waarvan bij de onderhavige aanslagen rioolheffing is geheven.
1.2.
Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen deze aanslagen. Hierbij heeft eiseres diverse stukken bij verweerder opgevraagd en gekregen ter verkrijging van inzicht in de geraamde baten en lasten die ten grondslag liggen aan de rioolheffing voor het jaar 2017.
1.3.
In haar nadere motivering bij het bezwaar van 27 maart 2018 heeft eiseres onder meer het volgende geschreven:
“
Toegerekende overhead
Toegerekende overhead
3.6
Uit de door de gemeente aangeleverde informatie blijkt dat de gemeente € 347.000 aan overhead toerekent (bijlage 1). [eiseres] heeft geen onderbouwing van dit bedrag aangetroffen, zodat deze voor haar niet controleerbaar is. Er is enkel aangegeven dat het gaat om een opslagpercentage, maar hoe deze is berekend voor de toerekening aan de rioolheffing is nergens aangegeven.”
1.4.
In zijn uitspraak op bezwaar van 5 november 2018 heeft verweerder onder meer geschreven:
“
Overhead
Overhead
U heeft geen onderbouwing van het bedrag van € 347.000,- aan overhead aangetroffen.
In de bijlage is een bedrag van € 371 .000,- aan overhead opgenomen. In de berekening van de overhead is uitgegaan van een vast opslagpercentage gebaseerd op de salarislasten. Er zijn twee verschillende opslagpercentages berekend. Voor de buitendienst is een opslagpercentage van 78% op de directe salarislasten gehanteerd en voor de binnendienst is een percentage van 115% gehanteerd. Dit leidt tot de volgende berekening:
• Binnendienst salarislast: € 176.600,-
• Binnendienst overhead: 115 % € 203.000,-
• Buitendienst salarislast: € 215.700,-
• Buitendienst overhead: 78 %€ 168.000,-
Totaal € 371.000,-
Hieruit volgt dat het bedrag aan overhead voldoende is onderbouwd.”
1.5.
In juli 2016 heeft de commissie voor het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (de Commissie BBV) de Notitie Overhead gepubliceerd. Daarin heeft zij opgenomen:
“
Deze notitie geeft een overzicht van de regelgeving inzake de overhead en geeft op een aantal punten een nadere toelichting. Met het verschijnen van deze notitie vervalt de in april 2016 verschenen notitie overhead.
Deze notitie geeft een overzicht van de regelgeving inzake de overhead en geeft op een aantal punten een nadere toelichting. Met het verschijnen van deze notitie vervalt de in april 2016 verschenen notitie overhead.
Om de staten en raad op eenvoudige wijze meer inzicht te geven in de totale kosten van de overhead voor de gehele organisatie en ook meer zeggenschap over die kosten te geven, wordt in artikel 8, eerste lid, onderdeel c voorgeschreven dat in het programmaplan een apart overzicht moet worden opgenomen van de kosten van de overhead. In de programma’s moeten dan de kosten worden opgenomen die betrekking hebben op het primaire proces.
(…)
Stellige uitspraak:
Bij de berekening van de tarieven voor lokale heffingen moet de methodiek voor de toerekening van overhead worden opgenomen in de financiële verordening.”
1.6.
In de brief van 22 september 2016 van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) is onder meer opgenomen:
“
De financiële verordening moet vanwege de wijziging van het BBV ook regels bevatten voor de toerekening van de overheadkosten en de rente aan de kostprijzen van rechten en heffingen en aan de kostprijzen van goederen, werken en diensten die worden geleverd aan overheidsbedrijven en derden.”
De financiële verordening moet vanwege de wijziging van het BBV ook regels bevatten voor de toerekening van de overheadkosten en de rente aan de kostprijzen van rechten en heffingen en aan de kostprijzen van goederen, werken en diensten die worden geleverd aan overheidsbedrijven en derden.”
1.7.
In de Financiële verordening Ooststellingwerf 2017 (de Financiële verordening 2017) die op 20 februari 2018 is vastgesteld en die met terugwerkende kracht op 1 januari 2017 in werking is getreden, is onder meer het volgende opgenomen:
“
Artikel 10. Kostprijsberekening
Artikel 10. Kostprijsberekening
(…)
3. Voor de toerekening van de overheadkosten aan de kostprijs van rechten en heffingen waarmee kosten in rekening worden gebracht, en van goederen, werken, diensten die worden geleverd aan overheidsbedrijven en derden wordt uitgegaan van een aandeel in de totale overheadkosten. De overhead wordt uitgedrukt in een percentage van de directe salariskosten.
(…)
Artikel 20. Intrekken oude verordening en overgangsrecht
1. De financiële verordening gemeente Ooststellingwerf 2005 wordt ingetrokken, met dien verstande dat zij van toepassing blijft op de jaarrekening en het jaarverslag en bijbehorende stukken van het begrotingsjaar voorafgaand aan het jaar waarin deze verordening in werking treedt en op de begroting, jaarrekening en jaarverslag en bijbehorende stukken van het begrotingsjaar dat samenvalt met het jaar waarin deze verordening in werking treedt.
2. Het Treasurystatuut (Financieringsstatuut) 2008 wordt ingetrokken per 1 januari 2017.
3. Op investeringen in de openbare ruimte met maatschappelijk nut die voor 1 januari 2017 zijn gedaan, blijft de financiële verordening gemeente Ooststellingwerf 2005 van toepassing zoals deze gold op de dag voor de inwerkingtreding van deze verordening.”
1.8.
In de programmabegroting 2017 – 2020 van de gemeente Ooststellingwerf is onder meer het volgende vermeld (pagina 51):
“
Kostendekking
Kostendekking
In de bijlage van de begroting is een overzicht met taakvelden opgenomen. Op de taakvelden verantwoorden we alle baten en lasten die direct betrekking hebben op het taakveld, waaronder salarislasten. De lasten die we niet direct aan de taakvelden kunnen toerekenen zijn de overheadkosten. Overhead is ‘alle kosten die samenhangen met de sturing en ondersteuning van de medewerkers in het primaire proces’. (…)De overhead is berekend als opslagpercentage over de directe salariskosten die op het taakveld verantwoord zijn. Daarbij is onderscheid gemaakt in een opslagpercentage voor de salarislasten van de buitendienst en van de binnendienst. (…).”
Geschil en beoordeling
2.1.
In geschil is het antwoord op de vraag of de aanslagen rioolheffing terecht aan eiseres zijn opgelegd.
2.2.
Eiseres stelt dat de aanslagen moeten worden vernietigd. Eiseres heeft haar gronden daartoe ter zitting beperkt tot uitsluitend het formele standpunt dat de methodiek voor de toerekening van overhead niet in de voor het jaar 2017 van toepassing zijnde Financiële verordening Ooststellingwerf 2005 (de Financiële verordening 2005) is opgenomen. Dit heeft volgens haar tot gevolg dat de toerekening van de overhead aan de rioolheffing in strijd is met het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV). Daarmee is de post van € 371.000 aan overhead niet toerekenbaar en moet de Verordening rioolheffing 2017 onverbindend worden verklaard wegens overschrijding van de zogenoemde opbrengstlimiet.
3.1.
De rechtbank overweegt dat ingevolge artikel 186 van de Gemeentewet de begroting, de begrotingswijzigingen, de meerjarenraming, de jaarrekening en het jaarverslag van een gemeente worden ingericht overeenkomstig bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te geven regels. Deze regels zijn neergelegd in het BBV.
3.2.
Voor de raming van baten en lasten ter zake van rioolheffing geldt als uitgangspunt dat deze niet in strijd mag komen met de voor de gemeente geldende comptabiliteitsvoorschriften, zoals die zijn neergelegd in het BBV.
3.3.
Artikel 75 van het BBV luidt:
“
1. Er is een commissie voor het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten.
1. Er is een commissie voor het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten.
2. De commissie draagt zorg voor een eenduidige uitvoering en toepassing van dit besluit, en voor een visie ten aanzien van rechtmatigheid in de controleverklaring van gemeenten, gemeenschappelijke regelingen, waterschappen en provincies. De commissie draagt daartoe ten minste zorg voor:
a. een document dat de eenduidige interpretatie van dit besluit bevordert;
b. het onderhouden van de Kadernota rechtmatigheid voor het geven van een visie ten aanzien van rechtmatigheid in de controleverklaring;
c. de beantwoording van vragen.”
4.1.
De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat bij de berekening van de tarieven voor de rioolheffing 2017 de kosten van overhead overeenkomstig de door het BBV voorgeschreven methode zijn toegerekend.
4.2.
Tussen partijen is tevens niet in geschil dat de toegepaste methodiek voor de toerekening van overhead niet in de Financiële verordening 2005 is opgenomen. Ter zitting heeft verweerder desgevraagd verklaard dat vanwege de jaarplanning het in 2016 niet gelukt is de Financiële verordening 2005 voor 1 januari 2017 aan te passen. Verweerder stelt echter tevens dat voor het jaar 2017 de Financiële verordening 2017, van toepassing is, gelet op de daarin opgenomen terugwerkende kracht. Eiseres betwist dit.
4.3.
De rechtbank is van oordeel dat gelet op het bepaalde in artikel 20 van de Financiële verordening 2017 (1.7.) deze verordening niet voor het jaar 2017 gold. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat in het aangehaalde artikel 20 staat dat de Financiële verordening 2005 van toepassing blijft op de begroting, jaarrekening en jaarverslag en bijbehorende stukken van het begrotingsjaar dat samenvalt met het jaar waarin deze verordening in werking treedt. Het jaar van inwerkingtreding is 2017. Voor het jaar 2017 is dus de Financiële Verordening 2005 nog van toepassing.
5.1.
De vraag die de rechtbank vervolgens dient te beantwoorden is of enkel door het ontbreken van de methodiek voor de toerekening van de overhead in de Financiële verordening 2005 die berekende overhead niet als last terzake in de zin van artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet mag worden aangemerkt.
5.2.
Eiseres heeft daartoe aangevoerd dat het vastleggen van de methodiek voor de toerekening van de overhead in de Financiële verordening voorafgaand aan het heffingsjaar een borging is, dat de methode (juist) wordt toegepast. Zij verwijst voor de verplichting daartoe naar de Commissie BBV en de brief van de VNG (1.5. en 1.6.). Dat de overhead op de voorgeschreven en dus juiste wijze is toegerekend, doet daar naar de mening van eiseres niets aan af.
6.1.
De rechtbank overweegt dat het BBV het uitgangspunt is voor de voor een gemeente geldende comptabiliteitsvoorschriften. De rechtbank overweegt voorts dat in het BBV geen regel staat die voorschrijft dat een gemeente de methodiek aangaande de toerekening van de overhead in haar Financiële verordening moet worden opgenomen. In het BBV is op dat punt alleen bepaald dat het programmaplan een overzicht moet bevatten van de kosten van overhead (artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel c). De programmabegroting 2017 – 2020 van de gemeente Ooststellingwerf bevat een dergelijk overzicht (1.8.). Gelet op artikel 75 van het BBV en de jurisprudentie van de Hoge Raad [1] , is de rechtbank van oordeel dat de Commissie BBV de regelgeving van het BBV mag duiden en interpreteren, maar dat zij naast het BBV geen nadere regels mag stellen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de door de Commissie BBV gedane stellige uitspraak (1.5.) een miskenning is van de regels die zijn neergelegd in het BBV, in die zin dat deze stellige uitspraak niet gebaseerd is op een regel in het BBV en ook niet een uitleg is van enige daarin opgenomen regel. Het betreft dus nadere regelgeving, waartoe de Commissie BBV geen bevoegdheid heeft. Deze in de stellige uitspraak gegeven regel ontbeert daarom rechtskracht.
6.2.
Gelet op het voorgaande komt de rechtbank tot de conclusie dat er geen rechtsregel is die voorschrijft dat de door het BBV voorgeschreven methodiek van toerekening van de overhead in de Financiële verordening had moeten worden opgenomen. De rechtbank is derhalve van oordeel dat de grief van eiseres dienaangaande daarom faalt. Verweerder heeft de ramingen in overeenstemming met het BBV opgesteld. Dit geldt ook voor de toerekening van de overhead, zodat deze als last terzake kan worden aangemerkt. Er is geen sprake van overschrijding van de zogenoemde opbrengstlimiet, omdat de kosten overhead niet toegerekend zouden kunnen worden. Het beroep dient ongegrond te worden verklaard.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M.A.M. Kager, voorzitter, en mr. R.R. van der Heide en mr. F.J.H.L. Makkinga, leden, in aanwezigheid van mr. H.J. Haanstra, griffier, op 20 januari 2021. De uitspraak wordt openbaar gemaakt op de eerstvolgende maandag na deze datum.
w.g. griffier
w.g. voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden.