Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 20/628
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 oktober 2020 in de zaak tussen
RetailPlan B.V., te Drachten, eiseres
(gemachtigde: W. Eilering),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Veendam, verweerder
(gemachtigde: mr. L. Mathey).
Procesverloop
Bij besluit van 3 september 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres om een omgevingsvergunning afgewezen.
Bij besluit van 4 februari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 augustus 2020.
Namens eiseres is haar gemachtigde verschenen.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door A. Wijninga.
Overwegingen
1.1.
Eiseres heeft bij brief van 11 juli 2019 bij verweerder een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend met de volgende formulering:
‘Het verzoek is om in het ‘plangebied’ reguliere detailhandel toe te staan middels een
omgevingsvergunning ‘handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening’. Het betreft een
reguliere procedure omdat (in ieder geval) gebruik kan worden gemaakt van een
binnenplanse afwijkingsprocedure.
Het ‘plangebied’ behelst de volgende kadastrale nummers:
gemeente Veendam, sectie M, nummers 727, 1251, 1429, 1430, 1450 en 1514’.
1.2.
Eiseres heeft nadien toegelicht dat het oogmerk is om in het plangebied, gelegen te Veendam tussen de Lloydsweg en de Spoorweg, een supermarkt te vestigen met een winkeloppervlakte van 1.800m² en met de daarvoor benodigde parkeergelegenheid.
1.3.
Bij primair besluit van 3 september 2019 heeft verweerder geweigerd de aangevraagde omgevingsvergunning te verlenen wegens strijdigheid met het gemeentelijk beleid. Verweerder heeft voorts toegelicht waarom geen gebruik wordt gemaakt van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid.
In het bestreden besluit heeft verweerder deze standpunten gehandhaafd.
2.1.
In het verweerschrift heeft verweerder aan de orde gesteld of eiseres belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is.
2.2.
In de uitspraak van 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:616, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) onder meer het volgende overwogen:
‘Een aanvrager om een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk wordt in beginsel verondersteld belanghebbende te zijn bij een beslissing op de door hem ingediende aanvraag. Dit is anders indien aannemelijk is gemaakt dat het bouwplan niet kan worden verwezenlijkt’.
Vervolgens concludeert de AbRS vervolgens dat eiseres, die ook in die zaak partij was en niet de eigenaar was van het pand in kwestie, toch belanghebbende is omdat de eigenaar heeft ingestemd met de aanvraag.
2.3.
Ter zitting heeft eiseres toegelicht dat hij een optie heeft om de percelen (zie 1.1) te kopen. Koop is voor eiseres aan de orde zodra de omgevingsvergunning is verkregen. Eiseres heeft een e-mail van een makelaar getoond over voorwaarden indien tot aankoop wordt overgegaan.
2.4.
Gezien het door de AbRS genoemde criterium (2.2) dient eiseres als belanghebbende te worden aangemerkt. Niet doet zich de situatie voor dat de wijziging van het gebruik niet kan worden verwezenlijkt. Het beroep is ontvankelijk.
3. In de bijlage zijn de relevante artikelen van het Bestemmingsplan Veendam Centrum (bestemmingsplan) en van de Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (Dienstenrichtlijn) opgenomen.
4.1.
Voor de gronden waarop de aanvraag ziet, geldt de bestemming ‘detailhandel in volumineuze goederen’. Het bestemmingsplan geeft definities van de begrippen ‘detailhandel in volumineuze goederen’ en ‘supermarkt’.
4.2.
Eiseres betoogt in de gronden van beroep dat de in dit geval toepasselijke planregels onvoldoende duidelijk zijn over de toegestane branches en dat zij niet objectief en meetbaar zijn.
4.3.
De rechtbank deelt deze opvatting niet. Bij lezing van de definities is, zonder dat een nadere toelichting nodig is, duidelijk wat bedoeld wordt met ‘detailhandel in volumineuze goederen’ en met ‘supermarkt’ en daarmee ook dat een supermarkt niet valt onder het begrip ‘detailhandel in volumineuze goederen’.
5.1.
Eiseres voert voorts aan dat de planregel in combinatie met de begripsbepaling onverbindend is wegens strijd met artikel 10, tweede lid, onder b en c, van de Dienstenrichtlijn. Wegens de onverbindendheid van de branchebeperkingen is de gevraagde activiteit niet langer strijdig met de planvoorschriften.
5.2.
De AbRS heeft zich in verschillende uitspraken, waaronder die van 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:595, uitgesproken over de rechterlijke toetsing van een beroep op de Dienstenrichtlijn. In een zaak als nu voorligt, houdt dit in dat degene die zich beroept op de Dienstenrichtlijn dient te beargumenteren dat sprake is van een eis die een beperking oplevert (zie onder 6). Vervolgens dient het bestuursorgaan te onderbouwen dat die eis in overeenstemming is met Dienstenrichtlijn, waarbij het in de eerste plaats gaat om een onderbouwing waarom de beperkingen gerechtvaardigd zijn in het licht van de daaraan in Dienstenrichtlijn gestelde eisen. Hierbij kan verwezen worden naar een toelichting bij het bestemmingsplan of, bij ontbreken daarvan, met een nadere onderbouwing van de beperking (zie onder 7). De bestemmingsregel dient slechts onverbindend te worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten bij evidente strijd met de Dienstenrichtlijn. Dit is alleen het geval als de rechter zonder nader onderzoek kan vaststellen dat deze strijd zich voordoet, bijvoorbeeld als iedere motivering ontbreekt. Ontbreekt die motivering, dan kan alsnog een onderbouwing worden gegeven maar deze hoeft niet zo ver te gaan als een analyse met specifieke gegevens (zie onder 8).
6. Zoals niet in geschil is, is de bestemming ‘detailhandel in volumineuze goederen’ een eis zoals bedoeld in artikel 15 van de Dienstenrichtlijn. Eiseres heeft terecht gesteld dat dit een beperking oplevert.
7.1.
In het primaire besluit heeft verweerder onder meer overwogen dat het centrum van Veendam enerzijds de functie heeft van recreatief winkelgebied voor Veendam en regio en anderzijds fungeert als boodschappencentrum voor Veendam-Centrum. De branchebeperking gaat daarom niet verder dan noodzakelijk. Er is geen sprake van branchering van alle vormen van detailhandel buiten het kernwinkelgebied. Onjuist is voorts de stelling van eiseres dat sinds 2001 meerdere initiatieven buiten het kernwinkelgebied tot stand zijn gekomen die in strijd zijn met het beleid.
7.2.
In het bestreden besluit heeft verweerder, voor wat betreft de motivering, verwezen naar het advies van de commissie van advies voor bezwaarschriften (commissie). De dragende overwegingen van de commissie zijn als volgt:
‘De wens van bezwaarmaker is om op de betreffende locatie een supermarkt te realiseren,
omdat dit onder reguliere detailhandel valt is dit op grond van het bestemmingsplan niet
toegestaan. Uit de toelichting van het bestemmingsplan en de Detailhandelsstructuurvisie
blijkt duidelijk dat verweerder streeft naar een compact kernwinkelgebied in het centrum. Er
staat ook duidelijk aangegeven dat het uitgangspunt is dat er geen verruiming van
mogelijkheden voor detailhandelsactiviteiten op locaties buiten de gewenste structuur wordt
toegestaan.
Bezoekers zijn geneigd om supermarktbezoeken te combineren met bezoeken aan
dagelijkse speciaalzaken als deze op een korte afstand van elkaar zitten. De commissie
begrijpt dat verweerder daarom publiekstrekkers, zijnde supermarkten, in het kerngebied wil
hebben zodat andere winkeliers hier ook van kunnen profiteren. Zo wordt het
kernwinkelgebied aantrekkelijker en wordt leegstand voorkomen. Het voorkomen van
leegstand in het kernwinkelgebied is naar oordeel van de commissie een legitiem doel voor
de branchering op de betreffende locatie.
Verweerder heeft uiteengezet welke maatregelen zijn genomen om het kernwinkelgebied zo
aantrekkelijk mogelijk te maken voor zowel bezoekers als winkeliers. In de praktijk zijn er
maatregelen genomen zoals het opkopen van panden en de bestemming te veranderen, zo
wordt het aantal vierkante meters voor supermarkten buiten het kernwinkelgebied
teruggedrongen.
Naar het oordeel van de commissie volgt verweerder, anders dan bezwaarmaker stelt, een
consistent en coherent beleid. Als verweerder wel een vergunning zou verlenen zouden de
tot nu toe genomen maatregelen voor niets zijn geweest’.
7.3.
In de procedure van beroep heeft verweerder onder meer de volgende stukken overgelegd: het rapport ‘Koopstromenonderzoek Provincie Groningen 2016 – Gemeente Veendam’, het rapport ‘Provincie Groningen Koopstromen PDV-gebieden 2018 Veendam Lloydsweg/Transportweg’, de Subsidieregeling Stimulering Detailhandel Veendam 2018 en het rapport ‘Detailhandelsstructuurvisie Veendam’.
7.4.
Met het verweerschrift heeft verweerder als nadere onderbouwing het rapport ‘Gemeente Veendam Onderbouwing detailhandelsbeleid in relatie tot de Dienstenrichtlijn – Ruimtelijke onderbouwing’, opgesteld door Rho Adviseurs voor leefruimte (Rho), toegezonden. Rho bespreekt hierin uitgebreid of het detailhandelsbeleid van de gemeente Veendam en de weigering de gevraagde vergunning te verlenen leiden tot strijd met de Dienstenrichtlijn. Rho gaat uitvoerig in de op de vraag of het beleid, gezien de feitelijke situatie van de detailhandel in Veendam, voldoet aan de eisen gesteld door de Dienstenrichtlijn. De conclusie van Rho is dat er geen strijd is met de Dienstenrichtlijn.
7.5.
In deze zaak gaat het om de vraag of de beperking voldoet aan de criteria van noodzakelijkheid en evenredigheid (zoals opgenomen in artikel 15, derde lid, aanhef, onder b en c, van de Dienstenrichtlijn). Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder, gezien het bovenstaande, een goede onderbouwing gegeven van het standpunt dat aan deze criteria wordt voldaan. Evenmin is er grond om eiseres te volgen in de stelling dat de in deze zaak geldende voorwaarden voor verlening van de gevraagde vergunning niet voldoen aan de criteria van artikel 10, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn.
8. Het voorgaande betekent dat er geen sprake is van evidente strijd met de Dienstenrichtlijn. Er is daarom geen grond om de bestemmingsregel onverbindend te achten of buiten toepassing te laten.
9. De rechtbank overweegt dat uit het voorgaande tevens volgt dat, anders dan eiseres stelt, verweerder de omgevingsvergunning in redelijk heeft kunnen weigeren omdat er, gezien het gemeentelijk beleid, geen reden is om gebruik te maken van de mogelijkheid tot binnenplanse vrijstelling.
10. Het beroep is ongegrond.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. Visser, rechter, in aanwezigheid van
mr. H.A. Hulst, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 oktober 2020.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
BIJLAGE REGELGEVING
Bestemmingsplan Veendam Centrum
Artikel 1 Begrippen
In deze regels wordt verstaan onder:
(…)
v. detailhandel in volumineuze goederen:
detailhandel die vanwege de omvang van de gevoerde artikelen een groot oppervlak nodig heeft voor de uitstalling, in de vorm van detailhandel in auto's, boten, caravans, tuininrichtingsartikelen, grove bouwmaterialen, keukens en sanitair en naar de aard daarmee gelijk te stellen artikelen;
(…)
pp. supermarkt: een detailhandelsbedrijf in de vorm van een zelfbedieningswinkel waar hoofdzakelijk levensmiddelen, voedingsmiddelen - inclusief versartikelen zoals groente, brood, vlees en zuivel - en huishoudelijke artikelen worden verkocht, met een verkoop vloeroppervlak van ten minste 600 m²;
Artikel 7 Gemengd - 2
7.1
Bestemmingsomschrijving
De voor 'Gemengd - 2' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. bedrijven behorende tot de categorieën 1 tot en met 2 van de bij deze regels behorende Staat van bedrijven, alsmede bestaande bedrijven;
b. detailhandel in volumineuze goederen;
c. verkeer en verblijfsvoorzieningen;
d. openbare nutsvoorzieningen;
e. groenvoorzieningen;
f. speelvoorzieningen;
g. water;
h. parkeervoorzieningen;
i. horeca, horecacategorie 1, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'overige zone - horeca van categorie 1'.
Onder detailhandel en bedrijfsactiviteiten is niet begrepen:
- detailhandel in brand- en/of explosiegevaarlijke stoffen;
- het vervaardigen en/of de opslag van vuurwerk, anders dan ten behoeve van consumentenverkoop;
- risicovolle inrichtingen;
- categorieën van inrichtingen die in hoge mate geluidhinder kunnen veroorzaken zoals bedoeld in artikel 1 van de Wet geluidhinder;
- m.e.r.-plichtige en m.e.r.-beoordelingsplichtige inrichtingen.
7.5
Specifieke gebruiksregels
Onder strijdig gebruik met deze bestemming wordt begrepen het gebruik dat afwijkt van de bestemmingsomschrijving, waaronder in elk geval wordt begrepen opslag voor de voorgevel van het hoofdbouwvolume.
7.6
Afwijken van de gebruiksregels
Het bevoegd gezag kan bij een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in:
a. 7.5 juncto lid 7.1:
voor het toestaan van bedrijven die niet zijn genoemd in categorie 1 tot en met 2 of bedrijven die zijn genoemd in categorie 3.1 van de Staat van bedrijven, maar die naar aard en effecten op het woon- en leefklimaat van aangrenzende woongebieden wat betreft geur, stof, geluid en gevaar met de in categorie 1 tot en met 2 genoemde bedrijven kunnen worden gelijkgesteld.
Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt
Artikel 10
Vergunningsvoorwaarden
1. Vergunningstelsels zijn gebaseerd op criteria die beletten dat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefenen.
2. De in lid 1 bedoelde criteria zijn:
a. a) niet-discriminatoir;
b) gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
c) evenredig met die reden van algemeen belang;
d) duidelijk en ondubbelzinnig;
e) objectief;
f) vooraf openbaar bekendgemaakt;
g) transparant en toegankelijk.
(…)
Artikel 15
Aan evaluatie onderworpen eisen
1. De lidstaten onderzoeken of in hun rechtsstelsel de in lid 2 bedoelde eisen worden gesteld en zien erop toe dat eventueel bestaande eisen verenigbaar zijn met de in lid 3 bedoelde voorwaarden. De lidstaten passen hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan om de eisen met die voorwaarden in overeenstemming te brengen.
2. De lidstaten onderzoeken of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van de volgende niet-discriminerende eisen:
a. a) kwantitatieve of territoriale beperkingen, met name in de vorm van beperkingen op basis van de bevolkingsomvang of een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters;
b) eisen die van de dienstverrichter verlangen dat hij een bepaalde rechtsvorm heeft;
c) eisen aangaande het aandeelhouderschap van een onderneming;
d) eisen, niet zijnde eisen die betrekking hebben op aangelegenheden die vallen onder Richtlijn 2005/36/EG of die in andere communautaire instrumenten zijn behandeld, die de toegang tot de betrokken dienstenactiviteit wegens de specifieke aard ervan voorbehouden aan bepaalde dienstverrichters;
e) een verbod om op het grondgebied van dezelfde staat meer dan één vestiging te hebben;
f) eisen die een minimum aantal werknemers vaststellen;
g) vaste minimum- en/of maximumtarieven waaraan de dienstverrichter zich moet houden;
h) een verplichting voor de dienstverrichter om in combinatie met zijn dienst andere specifieke diensten te verrichten.
3. De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen:
a. a) discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel;
b) noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
c) evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.