Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Leeuwarden
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 20/2190
uitspraak van de voorzieningenrechter van 5 augustus 2020 op het verzoek om een voorlopige voorziening in de zaak tussen
[verzoeker] h.o.d.n. City Train Leeuwarden, te Leeuwarden, verzoeker
(gemachtigde: [gemachtigde])
en
de voorzitter van de Veiligheidsregio Fryslân, verweerder
(gemachtigde: mr. E.F. van der Goot).
Procesverloop
Bij besluit van 11 juli 2020 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder het verzoek van verzoeker van 1 juli 2020 om ontheffing te verlenen van de Noodverordening COVID-19 veiligheidsregio Fryslân afgewezen.
Verzoeker heeft tegen het bestreden besluit bezwaar gemaakt. Hij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 augustus 2020. Verzoeker is aldaar verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en mr. H. Benjamins.
Overwegingen
1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
2. De voorzieningenrechter acht voldoende aannemelijk dat verzoeker een spoedeisend belang heeft bij beoordeling van zijn verzoek. Dit is tussen partijen ook niet in geschil.
3. Verzoeker verzorgt met een gemotoriseerde trein onder de naam City Train Leeuwarden (hierna: City Train) recreatieve rondritten door de binnenstad van Leeuwarden. Niet in geschil is tussen partijen dat het hierbij niet handelt om bedrijfsmatig personenvervoer zoals dat is gedefinieerd in artikel 1.2, eerste lid, van de Noodverordening COVID-19 veiligheidsregio Fryslân (hierna: de Noodverordening).
Verzoeker heeft verweerder verzocht om ontheffing te verlenen van het in artikel 2.1, eerste lid, sub c en d, van de Noodverordening neergelegde en voor hem geldende verbod om in de publieke ruimte – waaronder volgens de definitiebepaling van publieke ruimte in artikel 1.2, eerste lid, van de Noodverordening City Train mede wordt begrepen – een samenkomst te organiseren, te laten organiseren, te laten plaatsvinden of te laten ontstaan zonder daarbij maatregelen te treffen waardoor de aanwezigen in de City Train te allen tijde anderhalve meter afstand tot elkaar kunnen houden (hierna: de anderhalve meter-regel) en zonder ervoor te zorgen dat die aanwezigen zich aan die afstandsregel houden. Achtergrond van dit verzoek is dat verzoeker op een zodanige wijze zogeheten spat- of kuchschermen heeft aangebracht in zijn City Train dat daardoor naar zijn mening verspreiding van het coronavirus voldoende wordt voorkomen.
In geschil is thans of verweerder dat ontheffingsverzoek in redelijkheid heeft kunnen afwijzen.
4. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het bestreden besluit onvoldoende deugdelijk is gemotiveerd, maar dat geen aanleiding bestaat om een voorlopige voorziening te treffen. Hij overweegt daartoe het volgende.
4.1.
Vaststaat dat op dit geschil van toepassing is de Noodverordening zoals die is vastgesteld en gepubliceerd op 15 juli 2020. Die verordening heeft tot doel om de verdere verspreiding van het coronavirus te voorkomen. Tussen partijen is niet in geschil dat de hiervoor in overweging 3. beschreven anderhalve meter-regel op de bedrijfsmatige activiteiten die verzoeker in het kader van City Train ontplooit van toepassing is en dat die regel een belangrijk instrument vormt om het doel van de Noodverordening te bereiken.
4.2.1.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat verzoekers beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt. De exploitatie van City Train is, voor zover het gaat om de vraag of een ontheffing van de anderhalve meter-regel als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, onder c, van de Noodverordening nodig is, namelijk niet gelijk aan of vergelijkbaar met de door verzoeker genoemde horeca-activiteiten. Ten aanzien van laatstgenoemde activiteiten mag volgens de tekst van de Noodverordening – verwezen wordt naar artikel 2.2, tweede lid, sub j –
zonder ontheffingworden afgeweken van de anderhalve meter-regel. Bepaald is immers dat de anderhalve meter-regel niet van toepassing is op personen op een buitenterras bij een eet- en drinkgelegenheid onderling, die aan weerszijden van een tussen tafels geplaatst kuchscherm zitten. Een dergelijke in de Noodverordening opgenomen uitzondering van de anderhalve meter-regel is, zoals hiervoor is overwogen, niet opgenomen voor recreatief personenvervoer zoals City Train. Integendeel, in de toelichting op de Noodverordening wordt nog eens expliciet overwogen dat deze regel onverkort geldt voor recreatief vervoer. Het gegeven dat verzoeker schermen in City Train heeft aangebracht tussen de zitplaatsen, die mogelijk vergelijkbaar zijn met kuchschermen als bedoeld in artikel 1.2, eerste lid, vierde gedachtestreepje, van de Noodverordening, maakt dan ook niet dat de anderhalve meter-regel niet meer voor City Train geldt. Terecht is door verzoeker dan ook, anders dan nodig is voor de door hem bedoelde horeca-exploitanten, om ontheffing van die regel verzocht.
zonder ontheffingworden afgeweken van de anderhalve meter-regel. Bepaald is immers dat de anderhalve meter-regel niet van toepassing is op personen op een buitenterras bij een eet- en drinkgelegenheid onderling, die aan weerszijden van een tussen tafels geplaatst kuchscherm zitten. Een dergelijke in de Noodverordening opgenomen uitzondering van de anderhalve meter-regel is, zoals hiervoor is overwogen, niet opgenomen voor recreatief personenvervoer zoals City Train. Integendeel, in de toelichting op de Noodverordening wordt nog eens expliciet overwogen dat deze regel onverkort geldt voor recreatief vervoer. Het gegeven dat verzoeker schermen in City Train heeft aangebracht tussen de zitplaatsen, die mogelijk vergelijkbaar zijn met kuchschermen als bedoeld in artikel 1.2, eerste lid, vierde gedachtestreepje, van de Noodverordening, maakt dan ook niet dat de anderhalve meter-regel niet meer voor City Train geldt. Terecht is door verzoeker dan ook, anders dan nodig is voor de door hem bedoelde horeca-exploitanten, om ontheffing van die regel verzocht.
4.2.2.
Verzoeker verwijst in het kader van zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel voorts naar kuchschermen zoals die naar zijn zeggen worden aangetroffen (bij balies, kassa’s e.d.) in musea, dierentuinen en pretparken. Ook deze verwijzing gaat echter niet op. Voor dergelijke samenkomsten bevat de Noodverordening eveneens afzonderlijke regels. Verwezen wordt met name naar artikel 2.1, eerste lid en vijfde lid, onder a, van de Noodverordening. Daarbij handelt het met name om de zogeheten placering die hier niet in geschil is. De anderhalve meter-regel waartegen verzoeker zich verzet, geldt overigens – behoudens de in artikel 2.2, tweede lid, van de Noodverordening genoemde personen – onverkort voor bezoekers van musea, dierentuinen en pretparken. De afstand van bezoekers tot het personeel van deze instellingen is geregeld in artikel 2.2, tweede lid, sub e, van de Noodverordening. Ook op deze uitzondering op de anderhalve meter-regel kan verzoeker dan ook geen gerechtvaardigd beroep doen.
4.2.3.
Ook verzoekers vergelijking met hoe en waarom van de anderhalve meter-regel wordt afgeweken bij de rechtbank, de provincie Fryslân en de Veiligheidsregio Fryslân gaat mank. De activiteiten van die instanties zijn niet te vergelijken met de recreatieve vervoersactiviteiten van verzoeker. Verwezen wordt naar het bepaalde in artikel 3.1, eerste lid, aanhef, onder a en b, van de Noodverordening, waarin is bepaald dat (onder meer) de anderhalve meter-regel niet van toepassing is op toezichthouders, vitale processen en cruciale beroepen waar functionarissen belast met noodzakelijke overheidsprocessen en de rechtspraak onder vallen.
De verwijzingen van verzoeker naar het gebruik van spat- of kuchschermen bij landelijke media en ander recreatief vervoer in binnen- en buitenland, levert evenmin een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel op. Ten eerste is geen sprake van een vergelijkbaar toetsingskader, nu de Noodverordening niet op die gevallen van toepassing is. Ten tweede heeft verzoeker niet aannemelijk gemaakt dat voor die gevallen een soortgelijke ontheffing is verleend als waar hij om heeft verzocht.
4.2.4.
Voor zover verzoeker van mening mocht zijn dat de Noodverordening in zijn totaliteit onrechtmatig is, kan hij die verordening aanvechten bij de burgerlijke rechter. Op grond van artikel 8:3 van de Algemene wet bestuursrecht kan echter geen beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld tegen een algemeen verbindend voorschrift als de hier van toepassing zijnde Noodverordening, zodat het onderhavige verzoek om voorlopige voorziening – voor zover dat al wordt betoogd – niet connex kan worden geacht aan een ontvankelijk bezwaar of beroep daartegen.
4.2.5.
Indien verzoeker betoogt dat zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel en/of het evenredigheidsbeginsel maakt dat het bepaalde in de Noodverordening waarvan hij ontheffing verzoekt – te weten de anderhalve meter-regel – onverbindend of voor hem buiten toepassing moet worden verklaard, wordt daarin niet meegegaan.
Voorop gesteld wordt dat van willekeur geen sprake is; door verzoeker is dit ook niet gesteld. Zoals hiervoor is overwogen, is voorts geen sprake van schending van het gelijkheidsbeginsel. Datzelfde geldt naar voorlopig oordeel voor het evenredigheidsbeginsel. Daarbij wordt meegewogen dat verweerder in het kader van de hier aan de orde zijnde (acute) bescherming van de volksgezondheid een ruime beslissingsruimte toekomt en het niet de taak van de rechter is om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat door verweerder aan de in dat kader betrokken belangen wordt toegekend, naar eigen inzicht vast te stellen. De negatieve gevolgen ten gevolge van de Noodverordening voor de specifieke groep van personen waartoe verzoeker behoort, is bovendien naar voorlopig oordeel uitdrukkelijk en voldoende gemotiveerd in de regeling verdisconteerd.
4.3.
Naar voorlopig oordeel is het bestreden besluit echter wel onvoldoende deugdelijk gemotiveerd met betrekking tot de – in het kader van de vraag of ontheffing kan of moet worden verleend – gemaakte belangenafweging.
4.3.1.
Voorop staat dat sprake is van een (ruime) beoordelingsvrijheid van verweerder als het gaat om de beslissing om wel of niet een ontheffing te verlenen. Bij de afweging om wel of geen gebruik van de bevoegdheid daartoe te maken, heeft verweerder ruimte om alle belangen te betrekken die kunnen bijdragen aan het bereiken van het doel van de Noodverordening; het voorkomen van een verdere verspreiding van het coronavirus en het zoveel mogelijk borgen van de volksgezondheid.
4.3.2.
In zijn belangenafweging heeft verweerder in redelijkheid acht geslagen op het feit dat de anderhalve meter-regel is opgenomen in de aanwijzing aan hem van de minister van Justitie en Veiligheid en de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 26 juni 2020. In die aanwijzing is die regel als crisismaatregel benoemd en is recreatief vervoer niet van die regel uitgezonderd. Daarnaast heeft verweerder acht mogen slaan op het feit dat in (de toelichting bij) de Noodverordening expliciet onderscheid is gemaakt tussen (de belangen gemoeid met) openbaar vervoer enerzijds en recreatief vervoer anderzijds. Anders dan het openbaar vervoer, is recreatief vervoer zoals verzoeker dat levert niet primair gericht op vervoer van personen van de ene locatie naar de andere locatie. Daarbij heeft verweerder mogen betrekken dat met verzoekers activiteiten louter (financieel-) economische belangen zijn gemoeid.
4.3.3.
Ter zitting heeft verweerder nadere informatie en belangen genoemd die bij zijn belangenafweging een rol hebben gespeeld. Zo is het niet mogelijk om ieder ontheffingsverzoek – gegeven het acute gevaar voor de volksgezondheid bij een verdere verspreiding van het coronavirus en de prioriteit die aan het tegengaan daarvan moet worden toegekend – in ruime en voldoende mate te onderzoeken. Tevens wordt een effectieve handhaving van de Noodverordening bemoeilijkt indien veelvuldig ontheffingen worden verleend. Verweerders handhavers moeten dan naleving van de ontheffingen en bijbehorende maatregelen controleren, waardoor zij minder inzetbaar zijn voor controle op naleving van de algemene regels van de Noodverordening, waaronder de anderhalve meter-regel die cruciaal wordt geacht om een verdere verspreiding van het coronavirus tegen te gaan. Daarnaast vreest verweerder voor precedentwerking die een verdere belasting geeft voor het ambtelijk apparaat van verweerder. Al die gevolgen wil verweerder voorkomen door slechts in bij het opstellen van de Noodverordening niet voorziene en/of schrijnende gevallen ontheffing van de anderhalve meter-regel te verlenen. Als voorbeeld van zo’n schrijnend geval noemt verweerder het vormen van een erehaag bij een uitvaart. Voor dergelijke schrijnende gevallen worden ook elders in het land ontheffingen van de anderhalve meter-regel verleend.
De voorzieningenrechter acht deze gedragslijn onder de gegeven omstandigheden niet onredelijk.
4.3.4.
Vastgesteld wordt dat de in overweging 4.3.3. genoemde informatie, belangen en afwegingen, die volgens verweerder van belang zijn voor de beantwoording van de vraag of een ontheffing kan of moet worden verleend, niet zijn opgenomen in de Noodverordening en/of in een ter uitvoering daarvan vastgestelde beleidsregel. Aanleiding wordt gezien hetgeen ter zitting van de kant van verweerder is gesteld, aan te duiden als een (bestendige) gedragslijn van verweerder met betrekking tot de ontheffingsmogelijkheid van artikel 3.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Noodverordening. Nu die lijn niet terugkomt in het bestreden besluit, is daarin sprake van een onvoldoende deugdelijk en kenbare belangenafweging.
4.4.
In dat motiveringsgebrek ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. Voldoende aannemelijk is dat verweerder dat gebrek in het besluit op bezwaar zal kunnen herstellen door daarin zijn afweging alsnog afdoende te onderbouwen. Met de motivering ter zitting heeft verweerder voldoende inzichtelijk gemaakt welke belangen hij bij zijn afweging met betrekking tot het in geding zijnde ontheffingsverzoek heeft betrokken en hoe hij die belangen heeft gewogen. Verzoekers verwijzing naar hoe andere veiligheidsregio’s omgaan met de ontheffingsmogelijkheid doet daaraan – wat daar verder ook van zij – niets af, nu verweerder ruimte heeft om zijn eigen afweging te maken. Daarbij speelt ook mee dat de door verweerder genoemde belangen zijn gericht op het bereiken van het doel van de Noodverordening in de huidige crisis, terwijl verzoekers belangen bij de gevraagde ontheffing niet op dat doel zijn gericht. Voorts acht de voorzieningenrechter van belang dat niet aannemelijk is geworden dat verzoekers economische belangen onevenredig worden geschaad door het niet verlenen van de ontheffing. Zo heeft verzoeker niet inzichtelijk gemaakt hoeveel zijn omzetschade door naleving van de anderhalve meter-regel precies is en hoe die schade zich verhoudt tot zijn totale bedrijfsresultaat. Gesteld noch gebleken is voorts dat het voortbestaan van City Train op het spel staat.
Al met al concludeert de voorzieningenrechter dat verweerder aan de belangen gemoeid met het bereiken van het doel van de Noodverordening in dit geval in redelijkheid zwaarder gewicht heeft mogen toekennen dan aan verzoekers belang bij het krijgen van de ontheffing.
5. De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.F. Bruinenberg, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. R.A. Schaapsmeerders, griffier, op 5 augustus 2020.
De uitspraak wordt openbaar gemaakt op de eerstvolgende maandag na deze datum.
De uitspraak wordt openbaar gemaakt op de eerstvolgende maandag na deze datum.
De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
typ: SCHA
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.