Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummers: LEE 19/2250 en LEE 19/803
uitspraak van de meervoudige kamer van 30 augustus 2019 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
en
het college van Gedeputeerde Staten van [naam provincie] , verweerder
(gemachtigde: mr. M.J. Kolijn-van de Merwe).
Procesverloop
Bij besluit van 18 juli 2018 (het primaire besluit 1) heeft verweerder eiseres met onmiddellijke ingang buitengewoon verlof verleend zonder bezoldiging. Eiseres heeft tegen dat besluit een bezwaarschrift ingediend.
Bij besluit van 13 november 2018 (het primaire besluit 2) heeft verweerder eiseres ontslag verleend wegens een impasse in de arbeidsverhoudingen, onder toepassing van de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling Provincies (CAP). Eiseres heeft tegen dat besluit een bezwaarschrift ingediend.
Bij besluit van 22 januari 2019 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit 1 in zoverre gegrond verklaard dat het buitengewoon verlof met bezoldiging wordt verleend en het bezwaar verder ongegrond verklaard.
Bij besluit van 6 mei 2019 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaarschrift van eiseres tegen het primaire besluit 2 ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten 1 en 2 beroep ingesteld.
Verweerder heeft verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 augustus 2019, waarbij beide beroepschriften van eiseres zijn behandeld. Eiseres is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door D. van Dijken, adviseur arbeidsvoorwaarden en rechtspositie bij verweerder.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Eiseres heeft vanaf 1 januari 1999 een dienstverband met de provincie [naam provincie] . Laatstelijk is zij werkzaam geweest als [naam functie] Op
10 juli 2006 heeft eiseres zich ziek gemeld in verband met psychische en lichamelijke klachten die verband hielden met haar werk. In januari 2009 is eiseres volledig hersteld verklaard. Verweerder en eiseres zijn vervolgens gesprekken gestart over de invulling van haar werkzaamheden. Partijen hebben werkafspraken gemaakt, en eiseres is in maart 2009 met haar werkzaamheden begonnen.
1.2.
Na haar terugkeer heeft eiseres zich op enig moment opnieuw ziek gemeld vanwege werk gerelateerde problemen. In september 2009 zijn er onderhandelingen gestart tussen eiseres en verweerder gericht op de beëindiging van het dienstverband. Deze onderhandelingen hebben geresulteerd in de ondertekening van een vaststellingsovereenkomst die verweerder ten grondslag heeft gelegd aan een besluit van 13 juli 2010 waarbij eiseres met ingang van 1 december 2010 eervol ontslag wordt verleend. Eiseres heeft rechtsmiddelen tegen dit besluit aangewend. Bij uitspraak van 23 januari 2014 oordeelde de Centrale Raad van Beroep (CRvB) dat tussen partijen geen rechtsgeldige vaststellingsovereenkomst tot stand is gekomen en dat het college niet bevoegd was om eiseres ontslag te verlenen. Het ontslagbesluit van 13 juli 2010 werd herroepen. Na de uitspraak van de CRvB heeft verweerder een herplaatsingsonderzoek gestart.
1.3.
Sinds 2009 is sprake van ziekmeldingen door eiseres ten gevolge waarvan zij afwisselend (gedeeltelijk) arbeidsongeschikt of arbeidsgeschikt wordt verklaard door het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv). Zowel van de kant van eiseres als van de kant van verweerder zijn deskundigenoordelen aan het Uwv gevraagd. Een aantal besluiten van het Uwv leidt tot een bezwaar- en beroepsprocedure. In deze periode is er aandacht voor de re-integratie van eiseres, maar leiden verschillende pogingen hiertoe niet tot blijvend resultaat en is eiseres niet werkzaam.
1.4.
In de periode 2016-2017 hebben verweerder en eisers wederom gesprekken gevoerd over het beëindigen van het dienstverband. Dit heeft niet geresulteerd in een vaststellingsovereenkomst; dit wordt door eiseres op 19 februari 2018 aan verweerder meegedeeld. Een belangrijke reden daarbij is dat verweerder naar de mening van eiseres niet op een afdoende wijze excuses aanbiedt voor de ontstane situatie: de excuses die
B. [naam manager] in de hoedanigheid van [functienaam] in de brief van 10 juni 2016 aanbiedt, vindt zij onvoldoende. In bedoelde brief geeft [naam manager] onder meer te kennen dat de wijze waarop eiseres in de afgelopen periode door de provincie is behandeld en de wijze van communicatie door verweerder niet steeds correct en zorgvuldig is geweest. Bij brief van
3 september 2016 heeft eiseres hierop gereageerd. Eiseres acht de excuses niet voldoende onder meer omdat zij vindt dat hiermee het beeld dat van haar is neergezet, ten onrechte niet wordt gecorrigeerd.
1.5.
Naar aanleiding van het verzoek van eiseres in maart 2018 aan verweerder om de
re-integratie weer ter hand te nemen, heeft verweerder het aangewezen geacht om een onderzoek te starten naar de mogelijkheden van terugkeer van eiseres naar een functie bij de provincie [naam provincie] . Dit omdat, zo blijkt uit de brief van verweerder van 26 maart 2018 aan eiseres, verweerder verschillende signalen hadden bereikt dat enkele medewerkers een eventuele terugkeer van eiseres als problematisch ervaren. Verweerder wil dit eerst nader onderzoeken.
1.6.
Bij besluit van 4 juli 2018 verklaart het Uwv eiseres vanaf 1 juni 2017 niet langer arbeidsongeschikt.
1.7.
Bij het primaire besluit 1 heeft verweerder eiseres met onmiddellijke ingang buitengewoon verlof verleend tot op het moment dat verweerder naar aanleiding van de uitkomst van het onder 1.5 bedoelde onderzoek kan terugkeren in haar functie is afgerond, en een besluit over haar rechtspositie is genomen. Het buitengewoon verlof wordt niet verleend met behoud van bezoldiging, omdat eiseres geen loonvormende arbeid verricht. Eiseres heeft tegen dit besluit een bezwaarschrift ingediend. Tevens heeft zij de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van
3 september 2018 (ECLI:NL:RBNNE:2018:3559) heeft de voorzieningenrechter dit verzoek afgewezen onder meer omdat door verweerder de bezoldiging alsnog en met terugwerkende kracht is toegekend.
1.8.
Blijkens het rapport van 14 augustus 2018, resultaat van het onder 1.5 bedoelde onderzoek, heeft de door verweerder aangezochte onderzoeker gesprekken gevoerd met
C. [naam leiderleider] (teamleider bestuur- en concernzaken bij verweerder) en met R. [naam adviseur] (statenadviseur van verweerder). De onderzoeker concludeert dat er in ieder geval bij deze medewerkers geen draagvlak is voor terugkeer van eiseres en dat objectief moet worden vastgesteld dat dit aan een probleemloze terugkeer in de weg staat.
1.9.
Bij het primaire besluit 2 heeft verweerder eiseres met ingang van 13 november 2018 ontslag verleend wegens een impasse in de arbeidsverhoudingen op de voet van artikel 11.1.1, aanhef en onder o, van de CAP. Aan dit ontslag heeft verweerder een uitkering verbonden op grond van het bepaalde in artikel 11.4.1, derde lid, gelezen in verbinding met artikel 11.5.2 van de CAP. Tegen dit besluit heeft eiseres een bezwaarschrift ingediend. Daarnaast heeft zij de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van 31 januari 2019 (ECLI:NL:RBNNE:2019:1269) heeft de voorzieningenrechter het verzoek afgewezen.
1.10.
Bij de thans bestreden besluiten heeft verweerder het bezwaar gericht tegen het primaire besluit 1 in zoverre gegrond verklaard dat het buitengewoon verlof met bezoldiging wordt verleend en het voor het overige, evenals het bezwaarschrift gericht tegen het primaire besluit 2, ongegrond verklaard.
2. De rechtbank oordeelt als volgt.
Het ontslag
2.1.
In artikel 11.1.1, aanhef en onder o, van de CAP is bepaald dat Gedeputeerde Staten de ambtenaar ontslag verlenen op andere dan de in dit artikel genoemde gronden.
2.2.
Volgens vaste rechtspraak van de CRvB kan de door verweerder gehanteerde ontslaggrond worden toegepast als voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet van het bestuursorgaan kan worden verlangd, omdat sprake is van een verstoorde arbeidsverhouding (zie uitspraak van 22 januari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:137) en/of als een in de loop der tijd ontstane impasse in de weg staat aan vruchtbare verdere samenwerking (zie uitspraak van 28 januari 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:198).
2.3.
Volgens eveneens vaste rechtspraak van de CRvB, is voor de vaststelling of het bestuursorgaan bevoegd is om tot ontslagverlening over te gaan de situatie ten tijde van het nemen van het ontslagbesluit bepalend. Dat betekent dat acht moet worden geslagen op de relevante feiten en omstandigheden die zich hebben voorgedaan voor de datum waarop het ontslagbesluit is genomen en dat de situatie op die datum bepalend is.
2.4.
Blijkens het bestreden besluit 2 is volgens verweerder sprake van een impasse omdat er al jaren verschillen van inzicht bestaan tussen eiseres en verweerder over de ontstane situatie. Omdat partijen na vele jaren nog steeds niet nader tot elkaar zijn gekomen, heeft verweerder geen vertrouwen dat er nog tot een vruchtbare samenwerking kan worden gekomen. De reactie van eiseres op de vanuit de provincie geschreven excuusbrief van
10 juni 2016 is door verweerder ervaren als een breekpunt voor een herstel van de arbeidsrelatie.
2.5.
In de gronden van beroep is eiseres ingegaan op verschillende voorvallen en op de interpretatie die verweerder daaraan heeft gegeven. Zoals ook blijkt uit het verhandelde ter zitting vindt eiseres dat verweerder een beeld van haar schetst dat onjuist is. Eiseres neemt ook het standpunt in dat in het bestreden besluit 2 onvoldoende op haar bezwaargronden is ingegaan.
2.6.
De rechtbank overweegt allereerst dat eiseres in het bezwaarschrift zeer gedetailleerd is ingegaan op wat er in het verleden is gebeurd. Voor het in het bestreden besluit 2 ingenomen standpunt dat sprake is van een impasse is het naar het oordeel van de rechtbank niet noodzakelijk om op al deze punten afzonderlijk in te gaan. Naar het oordeel van de rechtbank is in het bestreden besluit 2 voldoende ingegaan op datgene wat partijen verdeeld houdt over de ontstane situatie, en faalt de beroepsgrond van eiseres op dit punt dan ook.
2.7.
Blijkens het procesdossier zijn er meerdere pogingen tot re-integratie van eiseres geweest. De re-integratie werd gecompliceerd door de besluitvorming van het Uwv over de arbeidsongeschiktheid van eiseres en de juridische procedures die hierover zijn gevoerd. Tot een re-integratie is het niet gekomen: sinds 2009/2010, is eiseres, op een korte periode van re-integratie in 2015 na, feitelijk niet meer bij verweerder werkzaam geweest. Daarnaast blijkt uit het procesdossier dat partijen al in het najaar van 2009 onderhandelingen zijn gestart over het beëindigen van de arbeidsrelatie. Dit heeft toen niet geleid tot een beëindiging van de arbeidsrelatie omdat de CRvB het betreffende ontslagbesluit (in 2014) heeft herroepen. In de periode 2016-2017 heeft er wederom een onderhandelingsronde plaatsgehad; ook die heeft niet tot resultaat geleid. Daarnaast blijkt uit het procesdossier steeds weer verschil van inzicht tussen partijen over de feiten en de gang van zaken. Zo meent eiseres dat uit de uitspraak van de CRvB valt af te leiden dat er geen enkele reden tot ontslag was, terwijl verweerder stelt dat dat niet uit deze uitspraak valt af te leiden. Een ander voorbeeld is dat verweerder stelt dat in ieder geval twee collega’s ( [namen collega's] zich verzetten tegen de terugkeer van eiseres, terwijl eiseres stelt dat verweerder deze collega’s dus moet aanspreken op hun onjuiste houding en gedrag. Dit verschil van inzicht is ook duidelijk te zien in de reactie van eiseres van 3 september 2016 op de excuusbrief van [functienaam] [naam manager] van 10 juni 2016.
2.8.
Ook uit het verhandelde ter zitting blijkt van de verschillen van inzicht. Waar verweerder stelt dat eiseres weigert te kijken naar haar eigen rol en ten onrechte steeds de schuld van fricties tussen haar en collega’s bij anderen legt, stelt eiseres dat het er haar om gaat dat verweerder erkent dat er een verkeerd beeld van haar bestaat. Daarom ook moet zij alles gedetailleerd weerleggen en daarom ook is verweerder gehouden haar volledig te rehabiliteren. Ter zitting heeft de rechtbank dit besproken met partijen. Verweerder heeft erkend dat ook door de provincie niet altijd correct is gehandeld; eiseres heeft uitdrukkelijk ontkend dat er aan haar kant fouten zijn gemaakt. Zij persisteert erin dat verweerder een onjuist beeld van haar heeft geschetst.
2.9.
Uit het gestelde onder 2.7 en 2.8 vloeit naar het oordeel van de rechtbank voort dat sprake is van een impasse die aan een vruchtbare verdere samenwerking in de weg staat. Verweerder heeft aan het bestreden besluit 2 ten grondslag kunnen leggen dat voortzetting van het dienstverband met de provincie [naam provincie] in redelijkheid niet kan worden verlangd.
2.10.
Het beroep tegen het bestreden besluit 2 is ongegrond.
Verlenen van buitengewoon verlof
2.11.
In artikel 5.13, tweede lid, van de CAP is bepaald dat Gedeputeerde Staten de ambtenaar buitengewoon verlof van korte duur kan verlenen (met behoud van salaris) als daartoe naar hun oordeel aanleiding bestaat.
2.12.
Blijkens het bestreden besluit 1 heeft verweerder aan het buitengewoon verlof ten grondslag gelegd dat de provincie de uitkomst van een draagvlakonderzoek wil afwachten naar aanleiding waarvan een besluit over de rechtspositie van eiseres zal worden genomen.
2.13.
Eiseres heeft in de gronden van beroep aangevoerd dat verweerder in het bestreden besluit onvoldoende gereageerd heeft op de voorliggende stukken. Verder stelt eiseres dat het draagvlakonderzoek al klaar was ten tijde van het bestreden besluit 1 en dat dit draagvlakonderzoek volgens eiseres slechts gebaseerd is op verklaringen van twee medewerkers die zij bij re-integratie in haar werk, niet zal tegenkomen.
2.14.
De rechtbank is van oordeel dat in het bestreden besluit 1 voldoende gemotiveerd op de van belang zijnde stukken is ingegaan. Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat verweerder in het gegeven dat er een draagvlakonderzoek uitgevoerd werd waarvan verweerder de uitkomst wilde afwachten, alvorens verder te beslissen over de rechtspositie van eiseres, aanleiding heeft kunnen zien buitengewoon verlof aan eiseres te verlenen, gezien in het licht van de situatie die op het moment van het nemen van het primaire besluit 1 aan de orde was.
2.15.
Het beroep tegen het bestreden besluit 1 is ongegrond.
3. Omdat de beroepen ongegrond zijn is er geen reden een proceskostenvergoeding toe te kennen.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Dijkstra, voorzitter, en mr. K. Wentholt en mr. A.G.D. Overmars, leden, in aanwezigheid van mr. E.A. Ruiter, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 augustus 2019.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.