Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 19/912
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 november 2019 in de zaak tussen
de vereniging "Dorpsbelangen Adorp", gevestigd te Adorp, eiseres,
en
het college van gedeputeerde staten van Groningen, verweerder
(gemachtigde: F. Veenhuizen).
Procesverloop
Bij besluit van 27 juni 2018 met kenmerk 2018-007528 (het primaire besluit) heeft verweerder besloten om ten behoeve van de afsluiting van de noordelijke aansluiting van de Molenweg op de N361, gelegen buiten de bebouwde kom van Adorp (hierna: kruising Molenweg Noord), enkele verkeersmaatregelen te treffen.
Tegen dit besluit heeft eiseres op 27 juli 2018 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 13 februari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard, onder verwijzing naar het advies van de Commissie rechtsbescherming (hierna: de Commissie) van 21 januari 2019.
Verweerder heeft bij verweerschrift een reactie gegeven op het beroep.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 juli 2019. Namens eiseres is verschenen [naam], [naam] en [naam]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en V. Buiteveld.
Overwegingen
Inleiding
1.1
De provinciale weg N361 verbindt de stad Groningen met Winsum. In opdracht van verweerder heeft Grontmij onderzocht op welke wijze de N361 in Adorp heringericht kan worden om de verkeersveiligheid en doorstroming van het verkeer op de N361 te verbeteren. In zijn notitie "Maatregelen kruising Molenweg noord Adorp" van 9 februari 2016 heeft Grontmij vier oplossingsvarianten over de kruising Molenweg Noord Adorp geanalyseerd en wel :
variant 1: het handhaven van de kruising en beperkt opwaarderen van de huidige kruising
variant 2; het handhaven van de kruising en volledig opwaarderen van de huidige kruising
variant 3: het beperken van de aansluiting voor bepaalde richtingen en voertuigen
variant 4: het opheffen van de aansluiting en verbeteren van de kruising Molenweg Zuid overeenkomstig de uitgangspunten Duurzaam veilig.
Over de herinrichting N361 in Adorp heeft Grontmij verder een notitie "Herinrichting N361 Adorp en Sauwerd" van 15 maart 2016 uitgebracht. Hierin is een bijlage "Onderbouwing maatregelen kruising Molenweg noord" opgenomen.
1.2
Verweerder heeft in de rapporten van Grontmij aanleiding gezien om de kruising Molenweg Noord op te heffen en het kruispunt Molenweg Zuid te verbeteren. Hiertoe heeft verweerder het primaire besluit genomen als ook het besluit van 27 juni 2018 met kenmerk 2018-007522 waarbij verweerder heeft besloten verkeersmaatregelen te treffen in het kader van de herinrichting van de N361 ter hoogte van Adorp. Die besluiten heeft verweerder in bezwaar gehandhaafd. Daartoe heeft verweerder, voor wat betreft de afsluiting van de kruising Molenweg Noord, overwogen dat uit het onderzoek van Grontmij blijkt dat met het opheffen van die kruising een potentieel conflictpunt wordt weggenomen, terwijl daarmee geen nieuwe knelpunten ontstaan voor de bereikbaarheid en de verkeersveiligheid. De verkeersaantallen zijn namelijk relatief laag, verder is er in de directe nabijheid een goed alternatief voorhanden (het te verbeteren kruispunt Molenweg Zuid) en voorts kan de tweede ontsluitingsmogelijkheid (kruispunt Spoorlaan) gebruikt worden tijdens calamiteiten (zoals tijdens een blokkade van de Molenweg, bij evenementen, bij het laden en lossen of bij gebruik door hulpdiensten), aldus verweerder.
1.3
Eiseres kan zich niet verenigen met het bestreden besluit. De rechtbank zal ingaan op de door haar ingediende beroepsgronden.
Procesbelang
2.1
De rechtbank ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of zij eiseres in haar beroep kan ontvangen. Die vraag beantwoordt de rechtbank bevestigend.
2.2
Een bestuursrechter is slechts gehouden tot inhoudelijke beoordeling van een bij hem ingediend beroep tegen een besluit van een bestuursorgaan indien de indiener daarbij een actueel en reëel belang heeft.
2.3
Verweerder stelt dat hij op dit moment niet anders kan dan besluiten tot afsluiten van de kruising Molenweg Noord. Daarbij wijst verweerder erop dat het college van burgemeester van wethouders van de gemeente "het Hogeland" (hierna: het college) door middel van het plaatsen van drie palen op de Molenweg besloten heeft de Molenweg ter hoogte van die kruising fysiek af te sluiten van de N361 en dit besluit inmiddels onherroepelijk is geworden. Dit betekent, aldus verweerder, dat hij ook verplicht is de N361 fysiek af te sluiten van de Molenweg.
De rechtbank ziet in deze omstandigheid geen grond voor het oordeel dat eiseres niet met haar beroep kan bereiken wat zij ermee verlangt en wel (gedeeltelijke) instandhouding van kruising Molenweg Noord. Uit de beslissing op bezwaar van 19 februari 2019 van het college blijkt dat het besluit om de Molenweg ter hoogte van de kruising Molenweg Noord af te sluiten, uitsluitend is ingegeven door het besluit van verweerder om die kruising op te heffen. In dat besluit op bezwaar overweegt het college namelijk: "De aanpassing van de N361 is primair de verantwoordelijkheid van de provinciale wegbeheerder. Ons besluit van 26 juni 2018 is slechts en vooral verkeerstechnische ondersteunend van aard en bedoeld om de verkeerssituatie die ontstaat als de N361niet meer toegankelijk is voor afslaand verkeer, veilig te maken en om een goede doorstroming te waarborgen". Dit betekent dat niet uitgesloten is dat het college zijn eerdere verkeersbesluit herziet, al dan niet op verzoek van eiseres, indien verweerder zijn verkeersbesluit als gevolg van de beslissing op het beroep van eiseres moet herzien.
De gevolgde procedure
3. Eiseres betoogt dat verweerder niet tijdig heeft beslist op haar bezwaarschrift. Wettelijke beslistermijnen zijn volgens haar overschreden.
Dat verweerder de in artikel 7:10, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), neergelegde beslistermijn zou hebben overschreden, betekent niet dat het bestreden besluit zou moeten worden vernietigd, aangezien deze beslistermijn een termijn van orde betreft. Eiseres had tegen het uitblijven van het besluit op bezwaar beroep kunnen instellen bij de rechtbank.
Inhoudelijk toetsingskader
4.1
Maatregelen op of aan de weg tot wijziging van de inrichting van de weg geschieden op grond van artikel 15 van de Wegenverkeerswet 1994 krachtens een verkeersbesluit, indien de maatregelen leiden tot een beperking of uitbreiding van het aantal categorieën weggebruikers dat van een weg of weggedeelte gebruik kan maken. De motivering van het verkeersbesluit vermeld op grond van artikel 21 van het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer in ieder geval welke doelstelling of doelstellingen met het verkeersbesluit worden beoogd. Daarbij wordt aangegeven welke van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet (rechtbank: de Wegenverkeerswet 1994) genoemde belangen ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit.
In artikel 2, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 is bepaald dat de krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen strekken tot:
a. het verzekeren van de veiligheid op de weg;
b. het beschermen van weggebruikers en passagiers;
c. het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan;
d. het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van verkeer.
Ingevolge het tweede lid kunnen de krachtens deze wet vastgestelde regels voorts strekken tot:
a. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet milieubeheer;
b. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter of van de functie van objecten of gebieden.
4.2
De rechtbank stelt voorop dat een bestuursorgaan bij het nemen van een verkeersbesluit beoordelingsruimte toekomt bij de uitleg van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wegenverkeerswet 1994 genoemde begrippen. De rechter toetst of het bestuursorgaan geen onredelijk gebruik heeft gemaakt van die beoordelingsruimte. Nadat het bestuursorgaan heeft vastgesteld welke verkeersbelangen in welke mate naar zijn oordeel bij het besluit dienen te worden betrokken, dient het die belangen tegen elkaar af te wegen. Daarbij komt het bestuursorgaan beleidsruimte toe. De bestuursrechter toetst of de voor één of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van het verkeersbesluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. Verweerder behoeft niet de absolute noodzaak van een verkeersbesluit aan te tonen. Voldoende is dat met het verkeersbesluit de eraan ten grondslag gelegde belangen, bedoeld in artikel 2, eerste en tweede lid, van de WVW 1994 worden gediend en dat inzichtelijk is gemaakt op welke wijze alle betrokken belangen tegen elkaar zijn afgewogen.
4.3
Volgens vaste jurisprudentie (bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 24 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2567) mag verder een bestuursorgaan, indien in een advies van een door dat bestuursorgaan benoemde deskundige op objectieve en onpartijdige wijze verslag is gedaan van het door de deskundige verrichte onderzoek en daarin op inzichtelijke wijze is aangegeven welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, bij het nemen van een besluit van dat advies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht.
Verkeersveiligheid
5.1
Verweerder heeft aan de opheffing van de kruising Molenweg Noord, onder verwijzing naar de notitie "Herinrichting N361 Adorp en Sauwerd", ten grondslag gelegd dat die opheffing de verkeersveiligheid en doorstroming van het verkeer op de N361 in Adorp verbetert. In die notitie concludeert Grontmij dat met de opheffing van de kruising Molenweg Noord een potentieel onveilig punt geheel wordt weggenomen, terwijl de opheffing geen nieuwe knelpunten wat betreft de bereikbaarheid en verkeersveiligheid oplevert. Daarbij wijst Grontmij erop dat kruispunten in het algemeen potentiele gevarenpunten zijn vanwege de verschillen die tussen verkeersdeelnemers kunnen bestaan (massa, snelheid of richting). Verder voldoet kruising Molenweg Noord volgens Grontmij niet aan de eisen die in het kader van Duurzaam Veilig aan een kruising wat betreft kenbaarheid, waarneembaarheid en overzichtelijk worden gesteld. De overzichtelijkheid is matig door de niet-haakse aansluiting van de Molenweg op de N361, door de aanwezigheid van zicht belemmerend groen en door de ligging van de kruising in de bocht van de N361. Dit in aanmerking genomen en het feit dat de kruising buiten de bebouwde kom ligt, maakt de kruising Molenweg Noord een potentieel onveilig punt. Dit geldt volgens Grontmij in het bijzonder voor verkeer vanuit het noorden (hogere rijsnelheid) en links afslaand verkeer (flankongevallen). Indien besloten wordt de kruising Molenweg Noord te handhaven is aanpassing van de kruising op de punten kenbaarheid, waarneembaarheid en overzichtelijkheid noodzakelijk, aldus Grontmij.
5.2
Eiseres betwist dat dat met opheffing van de kruising Molenweg Noord de verkeersveiligheid van het verkeer op de N361 verbeterd zal worden. Allereerst wijst eiseres erop dat het opheffen van die kruispunt er toe zal leiden dat er harder zal worden gereden, hetgeen de verkeersveiligheid aantast. Dit betoog kan reeds niet slagen omdat onrechtmatig gedrag c.q. handelingen bij de besluitvorming buiten beschouwing gelaten moet worden. Dit is een aspect van openbare orde en handhaving.
5.3
Verder stelt eiseres dat als gevolg van de opheffing de verkeersveiligheid op het kruispunt Molenweg Zuid ernstig zal worden verslechterd. De opheffing zal namelijk leiden tot een toename van verkeer op de kruising Molenweg Zuid, waaronder ook landbouwverkeer, terwijl die kruising daarop niet is ingericht.
5.3.1
De rechtbank stelt vast dat Grontmij heeft onderzocht of de opheffing van de kruising Molenweg Noord zal leiden tot verkeersonveiligheid of doorstromingsproblemen en Grontmij heeft geconcludeerd dat daar geen aanleiding voor bestaat. Daartoe heeft Grontmij erop gewezen dat de kruising Molenweg Noord beperkt wordt gebruikt. Uit in 2015 gehouden verkeerstellingen is, aldus Grontmij, gebleken dat per etmaal sprake is van 130 motorvoertuigenbewegingen op de kruising Molenweg Noord, terwijl op de kruising Molenweg Zuid dit aantal 220 bedraagt, zodat na afsluiting het totaal 350 op die kruising wordt. Daarnaast maakt in de spits circa één van vorenbedoelde bewegingen per vijf minuten gebruik van de kruising Molenweg Noord als ook één per vijf minuten van de kruising Molenweg Zuid. Eiseres heeft die aantallen niet betwist, zodat in deze procedure daarvan uitgegaan kan worden. In de omstandigheid dat naar eiseres stelt ook landbouwverkeer gebruikt maakt van de kruising, ziet de rechtbank evenmin grond om de conclusie van Grontmij over verkeersveiligheid in twijfel te trekken. Grontmij heeft namelijk aangegeven dat het landbouwverkeer relatief beperkt is. Deze bedraagt zes bewegingen per etmaal met dien verstande dat deze tijdens piekperioden hoger kan liggen.
5.3.2
Voor wat betreft het aspect van overzichtelijkheid erkent Grontmij dat de kruising Molenweg Zuid minder overzichtelijk is, maar wijst erop dat in het kader van de herinrichting N361 ter hoogte van de Adorp plannen bestaan om het kruispunt te verbeteren. In zijn rapport "herinrichting N361 Adorp en Sauwerd" heeft Grontmij in dit verband voorgesteld om de kruising Molenweg Zuid ongeveer acht meter in noordelijke richting te verplaatsen en meer haaks aan te laten sluiten op de N361 teneinde het zicht te verbeteren voor het verkeer dat de N361 oprijdt. Verder is voorgesteld het wegbeloop van de N361 ter hoogte van de nieuwe aansluiting in westelijke richting op te schuiven om het zicht verder te verbeteren. Vast staat, en is tussen partijen ook niet in geschil, dat overeenkomstig deze voorstellen de N361 (ook) wordt heringericht.
5.3.3
Eiseres betwist dat met de in rechtsoverweging 5.3.2 genoemde aanpassingen de kruising Molenweg Zuid veiliger wordt. Daartoe wijst eiseres er in de eerste plaats op dat de N361 ter hoogte van de kruising in de nabijheid van het Witte Hoes een bocht maakt, waardoor het zicht op het verkeer uit zuidelijke richting wordt beperkt. Eiseres heeft die stelling niet met objectieve stukken onderbouwd, bijvoorbeeld met een rapport van een deskundige. De door eiseres overgelegde foto van de huidige situatie acht de rechtbank daartoe onvoldoende. Een foto kan een vertekend beeld van de situatie geven en deze foto biedt ook, zonder nadere uitleg, informatie over het zichtveld voor en na de aanpassingen.
Eiseres betoogt verder dat als gevolg van het, in het kader van de herinrichting van de N361, aanplanten van leibomen in de buurt van de kruising Molenweg Zuid en het aanleggen van voetpaden en fietspaden uitgevoerd in materialen met verschillende kleuren de kruising Molenweg Zuid onveiliger wordt. De eerste maatregel ontneemt het zicht op de kruising en de tweede maatregel zorgt voor verwarring, aldus eiseres. De rechtbank stelt vast dat deze maatregelen eveneens door Grontmij voorgesteld zijn in zijn rapport "herinrichting N361 Adorp en Sauwerd". Nu eiseres niet met objectieve stukken heeft onderbouwd, zoals bijvoorbeeld met een rapport van een deskundige, dat Grontmij die maatregelen niet uit oogpunt van veiligheid heeft kunnen adviseren, kan haar betoog geen doel treffen.
Alternatief
6.1.
Eiseres betoogt voorts, dat verweerder ten onrechte geen onderzoek heeft gedaan naar een door haar aangedragen alternatief voor het verkeersbesluit.
6.2
Het alternatief is een aangepaste versie van de door Grontmij onderzochte variant 3. In variant 3 zal de kruising Molenweg Noord voor bepaalde richtingen en voor bepaalde voertuigen worden verboden. Deze variant heeft volgens Grontmij als nadeel dat de aanpassingen leiden tot een grotere ruimtebeslag. Aan de westzijde van de N361 is namelijk circa 450 m2 grond, thans agrarisch landbouwgrond, nodig. Dat nadeel kan volgen eiseres worden opgeheven door het fietspad aan de oostzijde van de N361 op te heffen.
6.3
Verweerder ontkent dat hij het door eiseres aangedragen alternatief niet betrokken heeft in zijn besluitvorming. Het alternatief is intern binnen de provincie Groningen bekeken en verweerder heeft vervolgens besloten het niet extern nader te laten onderzoeken omdat volgens verweerder het alternatief de verkeersveiligheid negatief beïnvloedt. Niet alleen blijft de kruising Molenweg Noord -een potentieel onveilig punt- deels bestaan, maar door afschaffing van een fietspad zullen fietsers zich ook mengen met gemotoriseerd verkeer en bekend is dat een aanrijding tussen fietsers en gemotoriseerd verkeer altijd leidt tot (ernstig) letsel.
6.4
Gelet op voormelde motivering van verweerder en het feit dat verweerder bij de afweging van belangen in het kader van een verkeersbesluit een grote mate van beleidsvrijheid toekomt, is de rechtbank van oordeel dat dit alternatief verweerder niet noopte tot nader onderzoek. Dat binnen Adorp een groot draagvlak voor behoud van de kruising Molen Noord zou bestaan, leidt niet tot een ander oordeel. Ook al zou de meerderheid van de bevolking wensen dat verweerder een ander verkeersbesluit neemt, dan betekent dat niet reeds dat de aan het verkeersbesluit ten grondslag leggende belangenafweging onredelijk is en het verkeersbesluit rechtens niet genomen had kunnen worden. De rechtbank merkt overigens op dat ook ter inventarisatie van de betrokken belangen verweerder belangstellenden meerdere malen tijdens de voorbereiding van het verkeersbesluit de gelegenheid heeft gesteld om hun visie te gegeven over de wijze waarop de N361 in Adorp heringericht zou moeten worden.
6.5
Ook de omstandigheid dat de Commissie verweerder geadviseerd heeft om nader onderzoek in te stellen, brengt niet mee dat het bestreden besluit in beroep niet in stand kan blijven. Voorop stelt de rechtbank dat uit artikel 7:13, zevende lid, van de Awb volgt dat het advies van een bezwaarschriftcommissie geen bindend advies is. Verweerder kan daarvan afwijken. Verder was verweerder in dit geval, zoals de Commissie en ook de rechtbank in rechtsoverweging 6.4 heeft overwogen, op grond van een rechtsregel noch op grond van een ongeschreven rechtsbeginsel, verplicht om het alternatief van eiseres nader te onderzoeken. Het stond verweerder evenwel vrij om het alternatief desondanks nader te laten onderzoeken. In dat licht en het feit dat in bezwaar het besluit, anders dan in beroep, niet alleen op rechtmatigheid maar ook op doelmatigheid wordt getoetst, heeft de Commissie verweerder in overweging genomen om een nader onderzoek in te stellen, nu in het dorp Adorp geen draagvlak zou bestaan voor opheffing en verweerder waarde hecht aan het hebben van draagvlak. Verweerder heeft daarvan afgezien omdat het alternatief de verkeersveiligheid van het verkeer op de N361 zonder meer niet (voldoende) zou verbeteren.
Conclusie
7.1
Gelet op het vorenstaande ziet de rechtbank in het beroep van eiseres geen grond voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid het verkeersbesluit heeft kunnen nemen.
7.2
Het beroep is ongegrond.
7.3
Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gegeven door mr. T.F. Bruinenberg, rechter, in tegenwoordigheid van mr. B.M. van der Doef als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 12 november 2019.
griffier rechter
Afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.