Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 18/2887
uitspraak van de meervoudige kamer van 7 november 2019 in de zaak tussen
[naam] , te [plaats] , eiser,
en
Zilveren Kruis Achmea, verweerder
(gemachtigde: mr. V.A. van den Berg en mr. R. Out).
Procesverloop
Bij brief van 25 juni 2018 heeft verweerder het verzoek van eiser om informatie te verstrekken op grond van de Wet hergebruik overheidsinformatie (Who) afgewezen.
Bij brief van 31 juli 2018 (bestreden besluit) heeft verweerder het verzoek van eiser opnieuw afgewezen.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 juli 2019. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1.1.
Bij brief van 8 juni 2018 heeft eiser verweerder verzocht informatie te verstrekken op grond van de Who. Hij heeft verzocht een overzicht te verstrekken van de door verweerder vergoede basiszorgdeclaraties betrekking hebbende op mondzorg over de afgelopen 7 jaar, gespecificeerd per praktijk en jaartal.
1.2.
Bij brief van 25 juni 2018 heeft verweerder het verzoek afgewezen omdat verweerder geen instelling is die met een publieke taak is belast en de Who derhalve niet van toepassing is.
2. Bij brief van 31 juli 2018 heeft verweerder het verzoek opnieuw afgewezen.
3.1.
De Richtlijn 2003/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 17 november 2003 inzake het hergebruik van overheidsinformatie (richtlijn) luidt voor zover van belang als volgt:
“Artikel 2
Definities
Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
1. openbaar lichaam”, de staat, zijn territoriale lichamen, publiekrechtelijke instellingen, en verenigingen gevormd door een of meer van deze lichamen of een of meer van deze publiekrechtelijke instellingen;
2. „ publiekrechtelijke instelling”, iedere instelling die
a. a) is opgericht met het specifieke doel te voorzien in behoeften van algemeen belang die niet van industriële of commerciële aard zijn, en
b) rechtspersoonlijkheid heeft, en
c) waarvan hetzij de activiteiten in hoofdzaak door de staat of zijn territoriale lichamen of andere publiekrechtelijke instellingen worden gefinancierd, hetzij het beheer is
onderworpen aan toezicht door deze laatste, hetzij de leden van het bestuursorgaan, het leidinggevend orgaan of het toezichthoudend orgaan voor meer dan de helft
door de staat, zijn territoriale lichamen of andere publiekrechtelijke instellingen zijn aangewezen;”
3.2.
De Who luidt voor zover van belang als volgt:
“Artikel 1. Begripsbepalingen
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
c. met een publieke taak belaste instelling: een openbaar lichaam als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de richtlijn;
Artikel 2. Toepassingsbereik
(…)
2. Voor de toepassing van deze wet worden de met een publieke taak belaste instellingen, die op grond van de Algemene wet bestuursrecht geen bestuursorgaan zijn, gelijk gesteld met een bestuursorgaan.
Artikel 3. Indienen en afwijzen van verzoeken
1. Een ieder kan een verzoek om hergebruik richten tot een met een publieke taak belaste instelling of een onder verantwoordelijkheid van een met een publieke taak belaste instelling werkzame instelling, dienst of bedrijf.
(…)”
4.1.
Eiser voert aan dat het Who-verzoek alleen ziet op de basisverzekering en op jongeren die van rechtswege onder de basisverzekering vallen. Er rust een zorgplicht op de zorgverzekeraar om te voorzien in de zorg voor deze jongeren. De basisverzekering zoals deze op het gebied van tandheelkunde aan jongeren onder de 18 wordt verstrekt door verweerder is een publieke taak die door de overheid is gedelegeerd. Verweerder verricht ook activiteiten die als bestuurlijke aangelegenheid zijn te kwalificeren. Zij voert verder taken uit onder verantwoordelijkheid van de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa).
4.2.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de Who niet van toepassing is nu verweerder geen publiekrechtelijke instelling is. De zorgverzekeraars van verweerder zijn private rechtspersonen die niet zijn opgericht met het specifieke doel te voorzien in behoeften van algemeen belang die niet van industriële of commerciële aard zijn. Voorts worden hun activiteiten niet in hoofdzaak door de staat, zijn territoriale lichamen of andere publiekrechtelijke instelling gefinancierd.
Op de zorgverzekeringsmarkt concurreren de zorgverzekeraars van Achmea met andere zorgverzekeraars om de gunst van de verzekerden. Zorgverzekeraars ontvangen weliswaar een geldelijke compensatie vanuit het Zorgverzekeringsfonds, maar de door de zorgverzekeraars van Achmea uitgekeerde declaraties van zorgaanbieders en vergoedingen aan verzekerden worden in overwegende mate gefinancierd door de door verzekerden afgedragen premies en eigen bijdragen en worden niet gefinancierd door de staat, zijn territoriale lichamen of andere publiekrechtelijke instellingen.
5. De rechtbank ziet zich in de eerste plaats gesteld voor de vraag of zij bevoegd is kennis te nemen van het door eiser ingestelde beroep.
Bestuursorgaan
6. De rechtbank overweegt dat deze rechtbank in de tussen deze partijen gewezen uitspraak van 8 oktober 2015 (ECLI:NL:RBNNE:2015:4750) reeds heeft overwogen dat verweerder geen bestuursorgaan is. In hetgeen eiser heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen aanknopingspunten voor een ander oordeel.
Met een publieke taak belaste instelling
7. De rechtbank dient voorts te beoordelen of verweerder kan worden aangemerkt als een met een publieke taak belaste instelling in de zin van de Who, die op grond van artikel 2, tweede lid, van de Who wordt gelijkgesteld met een bestuursorgaan. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.
7.1.
Tussen partijen is niet in geschil dat verweerder niet behoort tot de staat, de territoriale lichamen of een vereniging gevormd door deze lichamen. Verweerder is in zoverre geen openbaar lichaam in de zin van artikel 2, eerste lid, van de richtlijn en geen met een publieke taak belaste instelling in de zin van de Who.
7.2.
Tussen partijen is in geschil of verweerder kan worden aangemerkt als publiekrechtelijke instelling in de zin van artikel 2, tweede lid, van de richtlijn. Daarvoor is in de eerste plaats van belang of verweerder is opgericht met het specifieke doel te voorzien in behoeften van algemeen belang, die niet van industriële of commerciële aard zijn.
7.3.
De rechtbank overweegt dat uit geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (Kamerstukken II 2014-2015, 34123 nr. 3) volgt dat voor de uitleg van het begrip publiekrechtelijke instelling leidend is de (aanbestedings)jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof van Justitie) waarin het Hof van Justitie dit begrip nader heeft uitgewerkt. Uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie (in het bijzonder de arresten van 10 mei 2001, C-233/99 en C-260/99 (Agora en Excelsior) en 22 mei 2003, C-18/01 (Korhonen)) volgt dat sprake is van behoeften van algemeen belang van
commerciëleaard wanneer een instelling die voorziet in behoeften van algemeen belang (i) winstoogmerk heeft, althans bestuurd wordt op basis van criteria van rendement, doelmatigheid en rentabiliteit, (ii) opereert onder normale marktomstandigheden en (iii) het economisch risico van haar activiteiten draagt.
commerciëleaard wanneer een instelling die voorziet in behoeften van algemeen belang (i) winstoogmerk heeft, althans bestuurd wordt op basis van criteria van rendement, doelmatigheid en rentabiliteit, (ii) opereert onder normale marktomstandigheden en (iii) het economisch risico van haar activiteiten draagt.
7.4.
De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat verweerder als zorgverzekeraar voorziet in behoeften van algemeen belang. Evenmin is in geschil dat dat verweerder winstoogmerk heeft.
Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat verweerder opereert onder normale marktomstandigheden. Het bestaan van publiekrechtelijke waarborgen in de Zorgverzekeringswet – zoals de verzekerings- en acceptatieplicht – staat er namelijk niet aan in de weg dat er een markt is ontstaan waarin zorgverzekeraars concurreren om de gunst van de verzekerde en de meeverzekerde jongere. Tegenover de acceptatieplicht staat de vereveningsbijdrage die zorgverzekeraars uit het Zorgverzekeringsfonds ontvangen waarmee is beoogd de verzekeraars een gelijke uitgangspositie op de markt te geven.
Ten aanzien van het dragen van het eigen risico is namens verweerder ter zitting toegelicht – en door eiser niet bestreden – dat de inkomsten van verweerder voor circa 60% bestaan uit premies, eigen bijdrage en eigen risico’s en voor 40% uit de vereveningsbijdrage en vergoeding voor beheerskosten van meeverzekerde kinderen uit het Zorgverzekeringsfonds. Het is bovendien aan verweerder te bepalen hoe deze inkomsten worden besteed, mits hij ervoor zorgdraagt dat verzekerden de verzekerde prestaties ontvangen. Naar het oordeel van de rechtbank draagt verweerder dan ook het eigen risico van zijn activiteiten.
7.5.
Gelet op het vorenstaande is verweerder naar het oordeel van de rechtbank opgericht met het doel te voorzien in behoeften van algemeen belang die van commerciële aard zijn. Dat betekent dat niet wordt voldaan aan de eerste van de cumulatieve voorwaarden van artikel 2, tweede lid, van de richtlijn.
7.6.
Verweerder is naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen publiekrechtelijke instelling in de zin van de richtlijn en daarmee geen met een publieke taak belaste instelling in de zin van de Who. Het betoog van eiser faalt.
8. Aangezien verweerder geen bestuursorgaan is en evenmin – op grond van artikel 2, tweede lid, van de Who, gelijkgesteld wordt met een bestuursorgaan, zijn de brieven van verweerder van 25 juni en 30 juli 2018 geen besluiten waartegen bezwaar en beroep openstaat. De rechtbank is dan ook niet bevoegd kennis te nemen van het door eiser ingestelde beroep.
9. Voor zover eiser stelt dat verweerder werkzaam is onder verantwoordelijkheid van de NZa overweegt de rechtbank als volgt. Een instelling die onder de verantwoordelijkheid van een met een publieke taak belaste instelling werkzaam is, is door de wetgever niet gelijkgesteld met een bestuursorgaan. Dat betekent dat de rechtbank evenmin bevoegd is, te oordelen over de vraag of verweerder als een dergelijke instelling moet worden aangemerkt.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart zich onbevoegd van het beroep kennis te nemen.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L. Mulder, voorzitter, en mr. E.M. Visser en mr. M.S. van den Berg, leden, in aanwezigheid van mr. M.A. Buikema, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 november 2019.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.