Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 18/1729
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 oktober 2019 in de zaak tussen
Orion B.V., te Drachten, eiseres
(gemachtigde: mr. J. Nijenhuis),
en
het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Fryslân, verweerder
(gemachtigden: M. Wijnia en I. Wuffelé).
Procesverloop
Bij besluit van 25 april 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan eiseres een omgevingsvergunning verleend voor het wijzigen van de lozingssituatie en het in werking hebben van een waterzuiveringsinstallatie. De omgevingsvergunning is verleend voor de activiteit milieu.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Bij brief van 8 oktober 2018 heeft de rechtbank de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak Milieu en Ruimtelijke Ordening (StAB) als deskundige benoemd om de rechtbank van advies te dienen.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Op 4 januari 2019 heeft de StAB advies uitgebracht aan de rechtbank. Vervolgens hebben eiseres en verweerder gereageerd op het advies van de StAB, naar aanleiding waarvan door de StAB op 8 maart 2019 aanvullend is gerapporteerd.
Bij brief van 12 augustus 2019 heeft verweerder een nadere reactie ingediend. Naar aanleiding hiervan heeft de StAB op 3 september 2019 aanvullend gerapporteerd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 september 2019. Namens eiseres is [naam] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden, bijgestaan door A. Roedema, werkzaam bij het Wetterskip Fryslân.
Overwegingen
Inleiding
1. Eiseres is gesitueerd op het industrieterrein ‘De Haven’ in Drachten en is een afvalstoffenverwerkend bedrijf dat gespecialiseerd is in de verwijdering van polychloorbifenylen (PCB’s) uit apparaten zoals transformatoren en condensatoren.
Naast het verwijderen van PCB’s wordt binnen het bedrijf ook overige oliehoudende
elektrische en/of hydraulische apparatuur bewerkt en/of verwerkt.
Eiseres is het enige demontagebedrijf voor PCB-houdende bronnen in Nederland. Nadat de
PCB-houdende afvalstoffen en overige verontreinigingen (kwik, asbest, SF6-gas en
creosoot) verwijderd zijn uit de apparatuur, worden de onderdelen met een
reinigingsmiddel gespoeld. De gespecialiseerde verwerking van PCB-houdende
afvalstoffen vindt inpandig plaats in een bedrijfshal. De PCB’s en de gereinigde onderdelen
worden afgevoerd naar erkende eindverwerkers waar de PCB’s worden vernietigd en de
gereinigde onderdelen, indien mogelijk, voor hergebruik geschikt worden gemaakt.
1.1.
Binnen de inrichting komen vier afvalwaterstromen vrij, waarvan er twee (nummer 3 en 4) worden geloosd op de riolering:
1. Het waswater van de bedrijfskleding die de medewerkers in de hal dragen; dit
waswater wordt in vaten afgevoerd.
2. Het reinigingswater van de vloeren van het bedrijf; dit reinigingswater wordt eveneens
in vaten afgevoerd.
3. Het huishoudelijk afvalwater van de douches, toiletten en de keuken; dit afvalwater
wordt geloosd op de riolering.
4. Met PCB’s verontreinigd hemelwater afkomstig van de vloeistofdichte voorzieningen
op het buitenterrein; dit verontreinigd hemelwater wordt eveneens geloosd op de
riolering.
Het bestreden besluit ziet op de lozing van het met PCB’s verontreinigd hemelwater
(afvalwaterstroom 4). Het buitenterrein heeft een bedrijfsriool dat het terreinwater
gescheiden houdt van het (schone) hemelwater van de dakvlakken. De onderhavige zaak ziet dan ook alleen op het hemelwater afkomstig van het buitenterrein. Gebleken is dat dit hemelwater sporen PCB bevat.
1.2.
Eiseres beschikt over een waterzuiveringsinstallatie ten behoeve van de reiniging van met PCB’s verontreinigd hemelwater. Deze installatie is opgesteld op het voorterrein van de inrichting. Het afvalwater wordt na behandeling geloosd op het riool en afgevoerd naar de rioolwaterzuiveringsinstallatie Drachten van het Wetterskip Fryslân dat op hetzelfde industrieterrein is gesitueerd. Het afvalwater wordt eerst behandeld in een olie-
water-slibscheider. Vervolgens wordt de afvalwaterstroom gebufferd in twee bassins van elk 30 m³ (de vuilwaterbuffer). Na toevoeging van een flocculant/coagulant passeert het afvalwater een zandfilter waarin de vlokken met PCB’s worden afgevangen. Daarna wordt nog een filtratiestap door twee in serie geschakelde fijn filters (kaarsfilters) doorlopen om het zwevend stof af te scheiden. Het gezuiverd afvalwater (effluent) wordt voorafgaand aan de lozing gebufferd (in de schoonwaterbuffer) totdat duidelijk is dat een afdoende zuivering heeft plaatsgevonden. Het effluent wordt vervolgens via de gemeentelijke riolering en de rioolwaterzuiveringsinstallatie Drachten geloosd op het Opeinder Kanaal.
Beoordeling
2. De rechtbank overweegt allereerst dat verweerder in het verweerschrift heeft erkend dat de lozing van PCB’s ten onrechte is getoetst aan sectorplan 73, omdat het een afvalstroom is die vrijkomt bij het eigen verwerkingsproces van eiseres en niet een afvalstroom is die door eiseres wordt geaccepteerd en verwerkt. De rechtbank ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en overweegt daartoe als volgt. Niet in geschil is dat Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS) zoals PCB’s moeten worden getoetst aan de best beschikbare technieken (BBT) en de daarbij behorende toetsingskaders. De door eiseres aangevraagde en ook vergunde aanpak is overeenkomstig het landelijke waterkwaliteitsbeleid opgesteld. Gelet op het voorgaande oordeelt de rechtbank dat, nu het geen gebrek is dat herstel behoeft en geen belanghebbenden zijn benadeeld door het ten onrechte toetsen van de afvalstroom aan sectorplan 73, niets zich tegen toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb verzet .
3. De StAB heeft in het verslag van 4 januari 2019 opgemerkt dat de aanpak van ZZS in water zich richt op het weren van ZZS uit de leefomgeving of deze ten minste beneden een verwaarloosbaar risiconiveau te brengen (of te houden). In de Algemene BeoordelingsMethodiek wordt dit aangeduid als “saneringsinspanning Z”. De ZZS dienen gesaneerd te worden door toepassing van de meest vergaande BBT. In beginsel moet gestreefd worden naar een nul-lozing door middel van een cyclische aanpak bestaande uit de volgende drie kernelementen:
• bronaanpak;
• minimalisatie afvalwaterstroom;
• continu verbeteren.
Deze elementen dienen achtereenvolgens als toetsstappen bij de beoordeling van een
lozing aan bod te komen.
4. De rechtbank stelt vast dat thans tussen partijen niet meer in geschil is dat een kwantitatieve norm kan bijdragen aan het beperken van de lozing van PCB’s en een norm in die zin kan worden beschouwd als een invulling van de minimalisatieverplichting. Eiseres stelt zich op het standpunt dat vergunningvoorschrift 2.1.2 onjuist is. Het voorschrift houdt feitelijk een kwantitatieve lozingsnorm in van nul. Verweerder stelt ten onrechte dat deze norm aansluit bij de ZZS-aanpak.
5. In vergunningvoorschrift 2.1.2 is bepaald dat in de afvalwaterstroom als bedoeld onder voorschrift 1.1.1, gemeten ter plaatste van de meet- en bemonsteringsvoorziening van eiseres, het gehalte aan PCB’s (som van 7 PCB’s) in een steekmonster (genomen conform NEN 6600-1:2009) niet meer mag bedragen dan 100 nanogram per liter (100 ng/l) bepaald conform NEN-EN-ISO 6468:1997en (Engelstalige norm).
Bij het voorschrift is de volgende toelichting opgenomen:
“De aantoonbaarheidsgrens (100 ng/l) dient te worden verhoogd met de meetonzekerheid. De hoogte van de meetonzekerheid is afhankelijk van de toegepaste meetmethode (o.a. monstername en analyse). De meetonzekerheid is dan ook niet meegenomen in het voorschrift. Echter, bij het toezien of handhaven op dit voorschrift wordt hiermee rekening gehouden. Dit betekent dat vanaf een meetwaarde van groter dan 300 ng/l met grote waarschijnlijkheid PCB’s boven de detectiegrens 100 ng/l worden geloosd. In het kader van handhaving zal daarom worden uitgegaan van een grenswaarde van 300 ng/l.”
5.1.
De rechtbank stelt vast dat in vergunningvoorschrift 2.1.2 een PCB-norm is vergund van 100 ng/l. Deze vergunde norm is strenger dan de waarden die in de vergunningaanvraag zijn genoemd. Op basis van de beschikbare analyseresultaten heeft de StAB in het verslag van 4 januari 2019 geconcludeerd dat de vergunde norm van 100 ng/l niet zonder meer naleefbaar is. In dit verband heeft de StAB opgemerkt dat in de reactie van verweerder op de zienswijzen naar aanleiding van de eerste ontwerpbeschikking verweerder te kennen heeft gegeven dat tussen februari 2016 en juli 2017 door het Wetterskip Fryslân 62 monsters zijn geanalyseerd waarvan er 59 na toepassing van de meetonzekerheid voldeden aan de norm van 100 ng/l. Uit de toelichting bij voorschrift 2.1.2 leidt de StAB af dat de meetonzekerheid (300-100 =) 200 ng/l bedraagt. Van de 62 geanalyseerde monsters voldeden 59 monsters, na aftrek van de meetonzekerheid van 200 ng/l, aan de norm van 100 ng/l. Uit de overwegingen ten aanzien van de lozingseisen blijkt dat de concentratie in de 62 monsters varieerde tussen 8 en 397 ng/l. Niet vermeld is hoeveel monsters zonder toepassing van de meetonzekerheid voldeden, maar uit de analyseresultaten en het feit dat deze eerst is toegepast voordat aan de norm is getoetst, leidt de StAB af dat bij toetsing zonder toepassing van de meetonzekerheid onzeker is dat ten tijde van de vergunningverlening voldaan kon worden aan de norm van 100 ng/l. Ook uit de reacties van verweerder van 5 februari 2019 en 12 augustus 2019 leidt de StAB in de verslagen van 8 maart 2019 en 3 september 2019 af dat verweerder in het kader van de vergunningverlening toetst aan een norm van 300 ng/l zijnde de vergunde PCB-norm van 100 ng/l verhoogd met de meetonzekerheid. Op grond van vergunningvoorschrift 2.1.2 geldt echter een norm van 100 ng/l. Blijkens de toelichting zal pas in het kader van de handhaving uitgegaan worden van een toetsingsnorm van 300 ng/l. De StAB constateert dat in het kader van de handhaving geconcludeerd kan worden dat drie batches niet voldeden, maar voor de toetsing in het kader van de vergunningverlening speelt de meetonzekerheid nog geen rol. Indien getoetst wordt aan de norm van 100 ng/l voldoen veel meer batches niet aan de norm. Bij de reactie van verweerder van 5 februari 2019 zijn nog analyseresultaten van het terreinwater die in opdracht van eiseres door Analytico zijn verricht en analyses van het Wetterskip Fryslân vanaf de ingebruikname van de waterzuiveringsinstallatie in februari 2016 tot en met januari 2019 gevoegd. In de verslagen van 8 maart 2019 en 4 september 2019 merkt de StAB dat hieruit blijkt dat na 4 augustus 2017 tot de datum van het bestreden besluit op verschillende data door Analytico analyses van het terreinwater met een PCB-concentratie boven de 100 ng/l zijn gerapporteerd. Ook na de datum van het bestreden besluit analyseresultaten van het terreinwater met een concentratie boven de 100 ng/l PCB zijn gerapporteerd.
5.2.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat de vergunde norm van 100 ng/l bij de vergunde bedrijfssituatie redelijkerwijs kan worden nageleefd. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb niet zorgvuldig voorbereid en in strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb niet deugdelijk voorbereid. Het beroep is gegrond en vergunningvoorschrift 2.1.2 komt voor vernietiging in aanmerking.
6. De rechtbank dient aansluitend te bezien welk vervolg aan deze uitkomst wordt gegeven. Daarbij staat voorop dat de bestuursrechter bij een (te verwachten) vernietiging van een (deel van het) besluit op kenbare wijze de mogelijkheden tot definitieve beslechting van het geschil behoort te onderzoeken. Dit houdt in dat de bestuursrechter eerst dient na te gaan of de rechtsgevolgen van een te vernietigen (deel van het) besluit in stand kunnen worden gelaten dan wel of hijzelf in de zaak kan voorzien. Ligt een van deze mogelijkheden redelijkerwijs niet binnen bereik, dan dient de bestuursrechter na te gaan of een – formele dan wel informele – bestuurlijke lus een reële mogelijkheid is. In dit geval leent de aard van het vastgestelde gebrek zich niet voor een andere wijze van herstel dan door het betrokken bestuursorgaan. De rechtbank acht het toepassen van een bestuurlijke lus geen reële mogelijkheid.
7. Er bestaat aanleiding om verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op
€ 1.280,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 0,5 punt voor een schriftelijke zienswijze na verslag deskundigenonderzoek, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en wegingsfactor 1). Voor zover eiseres heeft verzocht om vergoeding van de gemaakte kosten voor het door Royal HaskoningDHV opgestelde deskundigenrapport, overweegt de rechtbank dat dit rapport niet is opgesteld ten behoeve van de behandeling van het beroep, maar reeds ten behoeve van de door eiseres ingediende aanvraag. Op grond van artikel 8:75 van Pro de Awb komen de gemaakte kosten voor het laten opstellen van het rapport niet voor vergoeding in aanmerking.
8. Verweerder dient het door eiseres betaalde griffierecht van € 338,- aan haar te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, voor zover het vergunningvoorschrift 2.1.2 betreft;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.280,-;
- bepaalt dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht ten bedrage van € 338,- aan haar vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. Visser, voorzitter, en mr. V. van Dorst en
mr. D. Pool, leden, in aanwezigheid van mr. C.T. Hofman, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 oktober 2019.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.