Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 18/3717, LEE 19/1949 en LEE 19/1950
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 september 2019 in de zaken tussen
[naam], te [plaats], eiser
(gemachtigde: mr. D. Mohammadi)
en
het college van burgemeester en wethouders van Vlieland, verweerder
(gemachtigde: mr. E.F. van der Goot).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[naam], te [plaats],
Badhuys Vlieland Beheer B.V.te Harlingen,
Badhuys Vlieland Exploitatie B.V.te Harlingen en
Strandhotel Seeduyn Vlieland B.V.te Vlieland (gemachtigde: mr. W. Sleijfer).
[naam], te [plaats],
Badhuys Vlieland Beheer B.V.te Harlingen,
Badhuys Vlieland Exploitatie B.V.te Harlingen en
Strandhotel Seeduyn Vlieland B.V.te Vlieland (gemachtigde: mr. W. Sleijfer).
Procesverloop
LEE 18/3717
Bij besluit van 25 mei 2018 (primair besluit I) heeft verweerder aan eiser een strandexploitatievergunning verleend op grond waarvan het eiser is toegestaan strandbedden, parasols, windschermen en één elektrische strandrolstoel (hierna gezamenlijk te noemen: strandbedden) te verhuren vanuit het bouwwerk waarvoor aan eiser eerder een omgevingsvergunning is verleend. De strandexploitatie moet plaatsvinden vanuit een bouwwerk dat zich bevindt buiten het hierna omschreven gedeelte van het strand en de strandbedden mogen niet voor verhuur worden aangeboden op het gedeelte van het strand 50 meter westwaarts van strandhoofd 45 tot aan de lijn loodrecht op de duinerij c.q. de afrastering ter hoogte van de strandovergang Badweg en evenmin buitende vergunde tijdstippen. Deze vergunning liep af op 31 december 2018.
Bij besluit van 28 mei 2018 (primair besluit II) heeft verweerder aan eiser een strandexploitatievergunning verleend op grond waarvan eiser in het seizoen 2018 ijs, niet-alcoholische dranken, warme snacks/etenswaren (niet-gefrituurd) en fruit mag venten op het strand van Vlieland, met uitzondering van het gedeelte van het strand 50 meter westwaarts van strandhoofd 45 tot aan de lijn loodrecht op de duinerij c.q. de afrastering ter hoogte van de strandovergang Badweg. Deze vergunning liep af op 31 december 2018.
Bij besluit van 28 mei 2018 (primair besluit III) heeft verweerder aan [naam] een strandexploitatievergunning verleend op grond waarvan zij in het seizoen 2018 ijs, niet-alcoholische dranken, warme snacks/etenswaren (niet-gefrituurd) en fruit mag venten op het strand van Vlieland, met uitzondering van het gedeelte van het strand 50 meter westwaarts van strandhoofd 45 tot aan de lijn loodrecht op de duinerij c.q. de afrastering ter hoogte van de strandovergang Badweg. Deze vergunning liep af op 31 december 2018.
Bij besluit van 25 oktober 2018 heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen primair besluit I en primair besluit III niet-ontvankelijk verklaard en het bezwaar van eiser tegen primair besluit II ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het besluit van 25 oktober 2018 beroep ingesteld.
LEE 19/1949
Bij besluit van 9 april 2019 (primair besluit IV) heeft verweerder aan eiser een strandexploitatievergunning verleend op grond waarvan eiser in het seizoen 2019 ijs, niet-alcoholische dranken, warme snacks/etenswaren (niet-gefrituurd) en fruit mag venten op het strand van Vlieland, met uitzondering van het gedeelte van het strand 50 meter westwaarts van strandhoofd 45 tot aan de lijn loodrecht op de duinerij c.q. de afrastering ter hoogte van de strandovergang Badweg. Deze vergunning loopt af op 31 december 2019.
Eiser heeft tegen primair besluit IV bezwaar gemaakt. Eiser heeft verweerder verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Op 15 mei 2019 is ingestemd met het verzoek. De rechtbank heeft op 17 mei 2019 een rechtstreeks beroep tegen primair besluit IV ontvangen.
LEE 19/1950
Bij besluit van 9 april 2019 (primair besluit V) heeft verweerder aan eiser een strandexploitatievergunning verleend op grond waarvan eiser het is toegestaan strandbedden, parasols, windschermen en één elektrische strandrolstoel (hierna gezamenlijk te noemen: strandbedden) te verhuren vanuit het bouwwerk waarvoor aan eiser eerder een omgevingsvergunning is verleend. De strandexploitatie moet plaatsvinden vanuit een bouwwerk dat zich bevindt buiten het hierna omschreven gedeelte van het strand en de strandbedden mogen niet voor verhuur worden aangeboden op het gedeelte van het strand 50 meter westwaarts van strandhoofd 45 tot aan de lijn loodrecht op de duinerij c.q. de afrastering ter hoogte van de strandovergang Badweg en evenmin buitende vergunde tijdstippen. Deze vergunning loopt af op 31 december 2019.
Eiser heeft tegen primair besluit V bezwaar gemaakt. Eiser heeft verweerder verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Awb. Op 15 mei 2019 is ingestemd met het verzoek. De rechtbank heeft op
17 mei 2019 een rechtstreeks beroep tegen primair besluit V ontvangen.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 juli 2019. Eiser is verschenen, bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. F.H.A. Alberda en de gemachtigde. Namens derde-partij is de gemachtigde verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Eiser heeft een eenmanszaak en houdt zich bezig met strandactiviteiten, zoals het verhuren van ligbedden en windschermen, en de verkoop van drank en etenswaren. Ten behoeve van deze activiteiten zijn aan eiser sinds 2011 strandexploitatievergunningen verleend.
In 2012 heeft eiser voor het strandseizoen 2012 een strandexploitatievergunning voor de verhuur van strandbedden gekregen waarin de voorwaarde was opgenomen dat het niet was toegestaan om te verhuren op het gedeelte van het strand 50 meter westwaarts van strandhoofd 45 tot aan de lijn loodrecht op de duinerij c.q. de afrastering ter hoogte van de strandovergang Badweg (de Strook). De reden hiervoor was dat de gemeente in 2002 een huurovereenkomst heeft gesloten met [naam] ten behoeve van het gebruik van de Strook. Deze huurovereenkomst ziet op het gebruik van de Strook ten behoeve van het exploiteren van een strandpaviljoen en het plaatsen van werken, waaronder strandbedden. Ook in de strandexploitatievergunningen verleend ten behoeve van de strandseizoenen 2013 tot en met 2017 was een dergelijke voorwaarde opgenomen. Voor de activiteit venten was een dergelijke voorwaarde niet opgenomen in de strandexploitatievergunningen.
Eiser heeft ten behoeve van het strandseizoenen 2018 en 2019 wederom een aanvraag ingediend voor alle betrokken activiteiten, waaronder de verhuur van strandbedden en venten op het gehele strand inclusief de Strook. In afwijking van eerdere jaren heeft verweerder met betrekking tot het venten een vergunning verleend voor het venten op het strand exclusief de Strook.
Wettelijk kader
2. Op grond van artikel 1:4, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening Vlieland 2011 (APVV) kunnen aan een vergunning of ontheffing voorschriften en beperkingen worden verbonden. Deze voorschriften en beperkingen strekken slechts tot bescherming van het belang of de belangen in verband waarmee de vergunning of ontheffing is vereist.
Ingevolge artikel 1:8 van Pro de APVV kan door het bevoegd gezag of het bevoegde bestuursorgaan de vergunning of ontheffing worden geweigerd in het belang van:
a. de openbare orde;
b. de openbare veiligheid;
c. de volksgezondheid;
d. de bescherming van het milieu.
Ingevolge artikel 5:15, eerste lid, van de APVV is het verboden zonder vergunning van burgemeester en wethouders op het strand te venten. Op grond van het tweede lid van artikel 5:15 van Pro de APVV kunnen burgemeester en wethouders nadere regels en voorwaarden stellen aan een vergunning bedoeld in het eerste lid.
Op grond van artikel 5:18 van Pro de APVV is het verboden zonder vergunning van het college een standplaats in te nemen of te hebben.
Beoordeling
3. De rechtbank stelt allereerst vast dat het beroep van eiser, geregistreerd onder LEE 18/3717, zich alleen richt tegen het ongegrond verklaren van het bezwaar van eiser tegen primair besluit II.
4. In de thans in geschil zijnde strandexploitatievergunningen is de voorwaarde opgenomen dat het eiser is toegestaan om op het gehele strand te venten en strandbedden aan te bieden, met uitzondering van de Strook. Deze voorwaarde is door verweerder opgenomen vanwege de huurovereenkomst die is afgesloten tussen de gemeente en [naam]. Op grond van deze overeenkomst heeft [naam], ingevolge het bepaalde in artikel 1, het recht tot gebruik van het gedeelte van het Noordzeestrand dat gelegen is 50 meter westwaarts van strandhoofd 45 tot aan de lijn loodrecht op de duinerij c.q. de afrastering, ter hoogte van de as van de strandovergang Badweg, aan de noordzijde begrensd door de Noordzee en aan de zuidzijde begrensd door de afrastering langs de duinerij.
4. Eiser stelt zich op het standpunt dat met de uitsluiting van de Strook sprake is van een gedeeltelijke weigering van de aangevraagde strandexploitatievergunningen. Verweerder heeft aangevoerd dat de uitsluiting van de Strook niet kan worden aangemerkt als een gedeeltelijke weigering, maar dient te worden beschouwd als een aan de strandexploitatievergunningen verbonden voorwaarde. Verweerder heeft in dit kader te kennen gegeven dat de strandexploitatievergunning een vrije beschikking is en het daarom mogelijk is om hier voorschriften aan te verbinden. Artikel 5:15, tweede lid, van de APVV bepaalt dit expliciet, aldus verweerder.
4.1.
De rechtbank stelt vast dat eiser aanvragen om strandexploitatievergunningen heeft ingediend die zien op het hele strand. Verweerder heeft de strandexploitatievergunningen verleend met uitsluiting van de Strook. Nu de strandexploitatievergunningen niet voor het hele strand zijn verleend, heeft verweerder de aanvragen van eiser naar het oordeel van de rechtbank gedeeltelijk geweigerd. Zoals eiser terecht heeft aangevoerd, zou de door verweerder bepleite lezing tot gevolg hebben dat het toetsingskader (toetsing aan de weigeringsgronden of toetsing aan de grondslag voor het verbinden van voorwaarden) afhankelijk zou zijn van de vraag of alleen een vergunning met betrekking tot de Strook is aangevraagd of dat er een vergunning voor het hele strand is aangevraagd. In het eerste geval zou het toetsingskader artikel 1:8 van Pro de APVV zijn, in het tweede geval artikel 5:15 in Pro samenhang gelezen met artikel 1:4 van Pro de APVV. In essentie gaat het in beide gevallen naar het oordeel van de rechtbank evenwel om een weigering. Anders dan namens verweerder is betoogd is met de uitsluiting van de Strook daarom naar het oordeel van de rechtbank wel sprake van een gedeeltelijke weigering van de aangevraagde strandexploitatievergunningen. De rechtbank overweegt verder dat verweerder niet afdoende heeft gemotiveerd waarom, gelet op van de in artikel 1:8 van Pro de APVV limitatief opgesomde weigeringsgronden, aanleiding bestond de aanvragen, voor zover deze zagen op de Strook, te weigeren. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat de bestreden besluiten zijn genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, en artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. De beroepen zijn gegrond. Het besluit van 25 oktober 2018, voor zover hierbij het bezwaar van eiser tegen primair besluit II ongegrond is verklaard, primair besluit IV en primair besluit V worden vernietigd, voor zover het eiser op grond van voornoemde besluiten niet is toegestaan te venten en strandbedden aan te bieden op de Strook.
5. De rechtbank dient aansluitend te bezien welk vervolg aan deze uitkomst wordt gegeven. Daarbij staat voorop dat de bestuursrechter bij een vernietiging van een besluit op kenbare wijze de mogelijkheden tot definitieve beslechting van het geschil behoort te onderzoeken. Dit houdt in dat de bestuursrechter eerst dient na te gaan of de rechtsgevolgen van een te vernietigen besluit in stand kunnen worden gelaten dan wel of hij zelf in de zaak kan voorzien. Ligt een van deze mogelijkheden redelijkerwijs niet binnen bereik, dan dient de bestuursrechter na te gaan of een – formele dan wel informele – bestuurlijke lus een reële mogelijkheid is.
6. Verweerder heeft zich in het verweerschrift en ter zitting op het standpunt gesteld dat de strandexploitatievergunningen gedeeltelijk dienen te worden geweigerd in het belang van de openbare orde als bedoeld in artikel 1:8 van Pro de APVV. [naam] heeft op grond van de huurovereenkomst met de gemeente een exclusief recht om de Strook te exploiteren als badstrand. Met betrekking tot de ventvergunningen heeft verweerder te kennen gegeven dat, als eiser ook op de Strook zou venten, dit zou kunnen leiden tot overlast voor bezoekers van de Strook. Aan hen zouden dan ijs, niet-alcoholische dranken, warme snacks/etenswaren (niet-gefrituurd) en fruit kunnen worden aangeboden door [naam] en vervolgens of zelfs tegelijkertijd door eiser en vice versa. Juist op zo’n stukje strand zou dat volgens verweerder tot overlast kunnen leiden. Wanneer eiser voorts commerciële activiteiten met strandbedden zou mogen ontplooien op de Strook, zou ook dit tot overlast en verstoring van de openbare orde leiden, aldus verweerder.
6.1.
De rechtbank overweegt allereerst dat de omstandigheid dat er een huurovereenkomst is tussen de gemeente en [naam] geen grond kan opleveren om de vergunningen gedeeltelijk te weigeren; een privaatrechtelijke overeenkomst dan wel concurrentiebelangen zijn in artikel 1:8 van Pro de APVV immers niet genoemd als weigeringsgrond.
6.1.1.
Met betrekking tot de ventvergunningen overweegt de rechtbank dat verweerder conform het ventbeleid drie ventvergunningen heeft afgegeven. Hiermee is naar het oordeel van de rechtbank de impact van de ondernemers op de ervaring van de strandbezoekers reeds in vergaande mate beperkt. Op grond van het ventbeleid is venten toegestaan vanaf de strandovergang Ankerplaats tot en met het Havenstrand. Het door verweerder vastgestelde beleid kent aldus geen beperking voor wat betreft de locatie. In de periode 2012 tot en met 2017 mocht eiser op grond van de toen verleende ventvergunningen ook venten op de Strook. Met betrekking tot de door verweerder gestelde mogelijkheid van overlast door het venten op de strook door anderen dan [naam] overweegt de rechtbank als volgt. Verweerder heeft ter zitting gesteld dat tussen [naam] en eiser in de periode van 2012-2017 een afspraak bestond dat eiser niet op de Strook zou venten en [naam] juist alleen op de Strook zou venten. Die stelling is door eiser betwist en door verweerder niet onderbouwd, zodat van de juistheid van die stelling niet kan worden uitgegaan. De rechtbank acht evenmin aannemelijk dat bezoekers van het strand zouden worden lastiggevallen door meerdere venters. Eiser heeft betwist dat hij de bezoekers van het strand en daarmee ook de Strook actief benadert, terwijl verweerder ook dit onderdeel niet onderbouwd heeft, bijvoorbeeld aan de hand van ervaringen in de eerdere jaren.
Dat betekent dat verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat, wanneer het eiser zou worden toegestaan ook op de Strook te venten, sprake zou kunnen zijn van verstoring van de openbare orde als bedoeld in de APVV.
6.1.2.
Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank evenmin voor wat betreft de standplaatsvergunning aannemelijk gemaakt dat sprake is van een verstoring van de openbare orde. In dit verband wijst de rechtbank erop dat het bouwwerk van waaruit eiser strandbedden mag verhuren zich niet bevindt op de Strook en zich daar, gelet op de verleende omgevingsvergunning, ook niet mag bevinden. Dat af en toe een bezoeker van het strand met een bij eiser gehuurd strandbed op de Strook plaatsneemt, heeft, zoals ook door de gemachtigde van derde-partij op zitting is bevestigd, in het verleden niet tot overlast geleid. In het verlengde hiervan merkt de rechtbank op dat onduidelijk is wat de betekenis is van de uitsluiting van de Strook naast de voorwaarde dat de strandexploitatie dient plaats te vinden vanuit dat bouwwerk.
6.1.3.
Nu verweerder, gelet op het voorgaande, niet aannemelijk heeft gemaakt dat zich een verstoring van de openbare orde voordoet en evenmin aannemelijk heeft gemaakt dat zich één van de andere weigeringsgronden genoemd in artikel 1:8 van Pro de APVV voordoet, bestaat geen grond om de thans in geding zijnde strandexploitatievergunningen aan eiser gedeeltelijk te weigeren.
6.2.
Gelet op het voorgaande ziet de rechtbank geen aanleiding de rechtsgevolgen van de vernietigde bestreden besluiten in stand te laten. De rechtbank ziet evenmin aanleiding zelf in de zaak te voorzien. In dit geval leent de aard van het vastgestelde gebrek zich niet voor een andere wijze van herstel dan door het betrokken bestuursorgaan. De rechtbank zal met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, onder b, van de Awb verweerder opdragen nieuwe besluiten te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
7. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.048,- (3 punten voor het indienen van de beroepschriften en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1) en € 61,56 voor de door eiser gemaakte reiskosten teneinde de zitting bij te wonen. Voorts ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat verweerder de door eiser betaalde griffierecht ten bedrage van € 518,- aan hem dient te vergoeden.
8. Ten overvloede overweegt de rechtbank nog als volgt.
8.1.
Verweerder heeft zich in de bestreden besluiten op het standpunt gesteld dat artikel 1:4, eerste lid, van de APVV niet in de weg staat aan het verbinden van onderhavige beperking aan de strandexploitatievergunningen. Verweerder heeft in dit verband te kennen gegeven dat [naam] op grond van de huurovereenkomst een exclusief gebruiksrecht heeft ten aanzien van de Strook. De huurovereenkomst vormt daarom een evidente privaatrechtelijke belemmering, die eraan in de weg staat dat verweerder eiser toestaat te venten en strandbedden aan te bieden op de Strook. De omstandigheid dat artikel 1:4, eerste lid, van de APVV dit belang niet noemt, staat niet in de weg aan het verbinden van een dergelijke voorwaarde aan de strandexploitatievergunningen, gelet op het vrije karakter van die beschikkingen, aldus verweerder. Bovendien dient de beperking volgens verweerder tot voorkoming van overlast en beschermt dit de openbare orde.
8.2.
De rechtbank overweegt dat op grond van artikel 1:4, eerste lid, van de APVV aan een vergunning of ontheffing voorschriften en beperkingen kunnen worden verbonden. Verweerder kan en mag bij het al dan niet verlenen van een strandexploitatievergunning alleen rekening houden met de limitatief opgesomde rechtsbelangen die artikel 1:8 van Pro de APVV beoogt te beschermen, te weten de openbare orde, de openbare veiligheid, de volksgezondheid en de bescherming van het milieu. Uit artikel 1:4, eerste lid, van de APVV volgt dat de voorschriften en beperkingen eveneens alleen kunnen zien op de hiervoor genoemde belangen. Naar het oordeel van de rechtbank worden, gelet op het bepaalde in artikel 1:8 van Pro de APVV, met de strandexploitatievergunning niet de privaatrechtelijke belangen van partijen bij een huurovereenkomst beschermd.
Voorts is de rechtbank van oordeel dat, zoals hiervoor reeds is overwogen, verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van een verstoring van de openbare orde wanneer het ook eiser wordt toegestaan te venten en strandbedden aan te bieden op de Strook.
Gelet op het voorgaande bestaat, met de door verweerder gegeven motivering, geen grond voor het verbinden van de beperking aan de strandexploitatievergunningen.
8.3.
Met betrekking tot de stelling van verweerder dat sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering overweegt de rechtbank dat, daargelaten de vraag of de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) betreffende de evidente privaatrechtelijke belemmering (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 17 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:382) ook van toepassing is bij exploitatievergunningen, voor het oordeel door de bestuursrechter dat een privaatrechtelijke belemmering aan de verlening van een vergunning in de weg staat, slechts aanleiding bestaat wanneer deze een evident karakter heeft. De burgerlijke rechter is immers de eerst aangewezene om de vraag te beantwoorden of een privaatrechtelijke belemmering in de weg staat aan de uitvoering van een activiteit. Het bestaan van een overeenkomst wordt blijkens jurisprudentie van de AbRS niet als een evidente privaatrechtelijk belemmering beschouwd (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 8 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1085). De rechtbank ziet in onderhavig geval geen grond voor een ander oordeel. Het enkele bestaan van een overeenkomst tussen [naam] en de gemeente is aldus onvoldoende voor het oordeel dat een evidente privaatrechtelijke belemmering bestaat.
9. Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten voor zover de vergunningen aan eiser zijn geweigerd met betrekking tot de Strook;
- draagt verweerder in zoverre op binnen zes weken nieuwe besluiten te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2.109,56;
- bepaalt dat verweerder de door eiser betaalde griffierechten ten bedrage van € 518,- aan hem vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W. Keuning, voorzitter, mr. M.W. de Jonge en
mr. V. van Dorst in aanwezigheid van mr. C.T. Hofman, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 september 2019.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.