Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummers: LEE 17/3175 en LEE 18/718
uitspraak van de meervoudige kamer van 23 juli 2019 in de zaken tussen
[eisers], te [plaats], eisers
(gemachtigde: mr. A. Kwint-Ocelikova),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Midden-Drenthe, verweerder
(gemachtigden: P.K. Klont en D. van der Laar).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: de gemeente Midden-Drenthe.
Procesverloop
LEE 17/3175
Bij besluit van 6 juli 2017 heeft verweerder aan de gemeente Midden-Drenthe (vergunninghouder) een omgevingsvergunning verleend voor het ontwikkelen van een zonnepanelenpark op het perceel kadastraal bekend gemeente Smilde, sectie D, nummer 1895 aan de Leemdijk te Smilde, plaatselijk bekend Leemdijk tussen de nummers 14 E en 15 te Smilde. De omgevingsvergunning is verleend voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.
Eisers hebben tegen het besluit van 6 juli 2017 beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder LEE 17/3175.
LEE 18/718
Bij besluit van 27 juli 2017 heeft verweerder aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van het zonnepanelenpark. De omgevingsvergunning is verleend voor het bouwen van een bouwwerk en het uitvoeren van werken.
Bij besluit van 22 januari 2018 heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het besluit van 22 januari 2018 beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder LEE 18/718.
Verweerder heeft verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 november 2018. Namens eisers zijn
[eisers] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door M. de Heer en
J.J. de Muinck. Het onderzoek is ter zitting gesloten.
Bij brief van 29 november 2018 heeft de rechtbank partijen medegedeeld dat het onderzoek wordt heropend teneinde partijen in de gelegenheid te stellen met elkaar in overleg te treden over de vraag op welke wijze het (gedeeltelijke) zicht dat eisers op het zonnepark hebben verder kan worden verminderd of in zijn geheel kan worden weggenomen.
Bij brieven van 8 maart 2019 en 19 maart 2019 hebben partijen de rechtbank medegedeeld dat er geen mogelijkheid is om tot volledige overeenstemming te komen.
Bij brief van 2 mei 2019 heeft de rechtbank de zaken verwezen naar een enkelvoudige kamer.
Op 29 mei 2019 is een comparitie gehouden. Namens eisers zijn [eisers]
verschenen, bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Bij brief van 29 mei 2019 heeft de rechtbank de zaken terugverwezen naar de meervoudige kamer.
De meervoudige kamer heeft het onderzoek gesloten.
Overwegingen
LEE 17/3175
1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2. Bij besluit van 6 juli 2017 heeft verweerder aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor het ontwikkelen van een zonnepanelenpark op het perceel kadastraal bekend gemeente Smilde, sectie D, nummer 1895 aan de Leemdijk te Smilde, plaatselijk bekend Leemdijk tussen de nummers 14 E en 15 te Smilde. De omgevingsvergunning is verleend voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.
Beoordeling
3. Niet in geschil is dat het ontwikkelen van een zonnepanelenpark in onderhavig projectgebied in strijd is met het bestemmingplan “Buitengebied Midden-Drenthe”, omdat het projectgebied is bestemd voor agrarisch gebruik.
3.1.
Verweerder heeft voor de verlening van de omgevingsvergunning toepassing gegeven aan artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) gelezen in samenhang met de artikelen 2.10 en 2.12, eerste lid, onder a, ten derde, van de Wabo.
3.2.
De wetgever heeft verweerder bij het verlenen van een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef, onder a, ten derde, van de Wabo een discretionaire bevoegdheid toegekend bij de besluitvorming over het al dan niet vergunnen van een afwijking van het bestemmingsplan. De bevoegdheid en de ruimte die dat aan verweerder in de toepassing ervan geeft, behoort de bestuursrechter te respecteren. Het gebruik van deze bevoegdheid door verweerder wordt door de bestuursrechter daarom terughoudend getoetst.
Provinciaal beleid
4. Eisers betogen dat de aanleg van het zonnepark in strijd komt met het provinciale beleid. In dit verband wijzen eisers erop dat uit artikel 3.30 van de Provinciale Omgevingsverordening Drenthe (POV) dwingend volgt dat een zonnepark slechts kan worden toegestaan als wordt voldaan aan de zonneladder en het Beleidskader Zonne-akkers. Volgens eisers brengt dit met zich dat dwingend aan beide documenten moet worden getoetst. In dat kader wijzen eisers erop dat het volgens de zonneladder in dit geval gaat om een grondgebonden zonnepark buiten bestaand stedelijk gebied. In de visie van eisers voldoet het zonnepark niet aan de criteria dat sprake is van een breed maatschappelijk draagvlak en dat het kan rekenen op betrokkenheid vanuit de directe omgeving.
4.1.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat in paragraaf 3.2 van de ruimtelijke onderbouwing bij de omgevingsvergunning, in de nota zienswijzen, in het raadsvoorstel voor het afgeven van een definitieve verklaring van geen bedenkingen (vvgb) en in de vvgb een toetsing aan het provinciaal beleid is opgenomen. Volgens verweerder is daarbij rekening gehouden met de belangen van eisers. Verder wijst verweerder erop dat over het project nauw overleg is gevoerd met de provincie Drenthe, enerzijds over de vraag of het project past in het provinciaal beleid en anderzijds over de wijze van landschappelijke inpassing van het zonnepark. De provincie Drenthe heeft op 6 juli 2015, in het kader van vooroverleg vanwege de uitgebreide omgevingsvergunningprocedure ten aanzien van het initiatief om een zonnepark te vestigen geadviseerd. Uit voormelde brief blijkt dat de aanvraag voor het vestigen van een zonnepark in overeenstemming wordt geacht met het integrale provinciale beleid dienaangaande.
4.2.
De rechtbank stelt vast dat in de ruimtelijke onderbouwing is ingegaan op aspecten als locatie, inbedding in de omgeving, landschappelijke inpassing, maatschappelijke kosten en bundeling van functies en draagvlak. In hetgeen eisers hebben aangevoerd, ziet de rechtbank geen aanleiding om tot de conclusie te komen dat de ruimtelijke onderbouwing onjuist is. De rechtbank overweegt dat het provinciale beleid, zoals neergelegd in de in de Omgevingsvisie Drenthe (hierna: Omgevingsvisie) opgenomen zonneladder en het Beleidskader Zonne-akkers, in algemene bewoordingen is geformuleerd en geen geboden of verboden bevat. Niet valt in te zien dat verweerder in het licht van de door hem te maken afweging voor wat betreft de aangevraagde locatie voor het zonnepark geen (doorslaggevend) belang heeft mogen hechten aan voormelde brief van de provincie Drenthe, waarin te kennen is gegeven dat het onderhavig project past binnen het provinciaal beleid. Met betrekking tot de stelling van eisers dat van een (breed maatschappelijk) draagvlak voor het zonnepark geen sprake is, overweegt de rechtbank, onder verwijzing naar de uitspraak van 21 februari 2018 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, ECLI:NL: RVS:2018:616, dat er geen wettelijke regel bestaat die bepaalt dat een ruimtelijk project een ontwikkeling alleen mogelijk mag maken als daarvoor voldoende draagvlak in de omgeving bestaat. Bij projecten, zoals de aanleg van dit zonnepark, moet verweerder een afweging maken tussen het belang van een duurzame energievoorziening in het kader van de energietransitie enerzijds en de belangen van omwonenden, waaronder die van eisers anderzijds. Het ontbreken van draagvlak (op lokaal niveau) is in die belangenafweging niet zonder meer het meest zwaarwegend. Gelet op voormelde uitspraak kan naar het oordeel van de rechtbank uit het enkele feit dat eisers beroep hebben ingesteld tegen het besluit tot het verlenen van de in geding zijnde omgevingsvergunning niet zonder meer worden afgeleid dat er in dit geval onvoldoende draagvlak in de directe omgeving is. Daarbij heeft verweerder kunnen betrekken dat de randvoorwaarde dat sprake dient te zijn van voldoende draagvlak in de directe omgeving niet betekent dat iedere omwonende van het zonnepark tevreden wordt gesteld. Verder heeft verweerder daarbij kunnen betrekken dat met de komst van dit zonnepark voor vele huishoudens in de directe omgeving duurzame energie wordt opgewekt. Gelet hierop heeft verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank op het standpunt kunnen stellen dat geen sprake is van strijdigheid met het provinciale beleid, die noopt tot het niet kunnen verlenen van een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan. De beroepsgrond slaagt niet.
Alternatieve locatie
5. De door eisers aangegeven alternatieve locaties zijn volgens eisers door verweerder ten onrechte van de hand gewezen, omdat deze financieel niet aantrekkelijk zouden zijn. De gemeente gaat er op vooruit, terwijl eisers met de schade blijven zitten. Er had eerst gekeken moeten worden naar (bedrijfs)gebouwen waar zonnepanelen op kunnen worden gerealiseerd, aldus eisers.
5.1.
De rechtbank overweegt dat verweerder dient te beslissen op de aanvraag zoals deze is ingediend. Indien het plan op zichzelf aanvaardbaar is, kan het bestaan van alternatieven slechts dan tot het onthouden van medewerking nopen, indien op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren.
5.1.1.
Door eisers zijn in gesprekken drie alternatieven aangegeven, één aan de andere kant van het bedrijventerrein Leemdijk te Smilde, één aan de Veldhuizenweg te Smilde en één op het VAM terrein in Wijster. Deze alternatieve locaties zijn (met name) in de Nota van Zienswijzen door verweerder besproken. Hieruit blijkt dat de alternatieve locaties niet in eigendom zijn bij de gemeente en bovendien niet op korte termijn beschikbaar zijn voor dit project. Een eventuele ruilconstructie is voor verweerder naar verwachting financieel niet haalbaar. Daarnaast is gebleken dat eigenaars niet bereid zijn mee te werken aan realisatie van een zonnepark als het onderhavige. Bovendien is bij deze locaties ook sprake van omwonenden, waardoor daar evengoed bezwaren kunnen ontstaan tegen een zonnepark, aldus verweerder. De gebouwen met daken die mogelijk in aanmerking komen voor het plaatsen van zonnepanelen zijn ook niet in eigendom van de gemeente. Daarmee is het op korte termijn realiseren van een zonnepark op deze door eisers genoemde alternatieve locaties nagenoeg onmogelijk. Verder zijn lang niet alle daken geschikt voor het plaatsen van zonnepanelen. Een gebied van zes hectare groot is bovendien niet (op eenvoudige wijze) op daken van gebouwen te plaatsen waardoor onderhavige locatie uiteindelijk in beeld is gekomen voor het opwekken van duurzame energie. Ten slotte heeft verweerder de voorkeur uitgesproken voor de realisatie van zonneparken op of aansluitend aan bestaande bebouwing/bedrijventerrein boven realisatie in een open gebied zoals de Veldhuizenweg, waardoor die locatie niet de voorkeur geniet.
Naar het oordeel van de rechtbank is, gelet op het voorgaande, afdoende gemotiveerd dat geen alternatieve locatie voorhanden is voor het project waarmee een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. In hetgeen eisers hebben aangevoerd in beroep ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder in de door eiser voorgestane alternatieve locaties aanleiding had moeten vinden om de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren. De beroepsgrond slaagt niet.
Belangenafweging
Aantasting woonklimaat en waardevermindering
6.1.
De realisatie van het zonnepark zal volgens eisers leiden tot een onaanvaardbare aantasting van de directe woon- en leefomgeving. Het landschap rondom de woningen van eisers kenmerkt zich door grote, weidse ruimte. De woningen van eisers staan weliswaar bestemmingsplantechnisch op een bedrijventerrein (behalve de woning [adres]), maar het gebied oogt vanaf de Leemdijk als een rustige woonwijk met vrij uitzicht. Dit uitzicht zal volledig teniet worden gedaan door zonnepanelen met een sterk industrieel karakter. Het plaatsen van zonnepanelen zal de kenmerkende openheid van het landschap ernstig doorbreken en kan daarmee niet als landschappelijk inpasbaar worden gezien, aldus eisers. De zonnepanelen in de directe nabijheid van de woningen van eisers zullen leiden tot horizonvervuiling met als gevolg vermindering van het woongenot en daarmee gepaard gaande waardevermindering van hun woningen. Eisers voelen zich door verweerder miskend als het gaat om de zorgen omtrent waardevermindering van hun woningen.
6.1.1.
Verweerder heeft zich naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat geen sprake is van een onevenredige nadelige wijziging van het uitzicht. De rechtbank overweegt in dit verband dat onderhavige gronden op grond van het bestemmingsplan een agrarische bestemming hebben. Op basis van het bestemmingsplan zijn binnen de agrarische bestemming andere bouwwerken toegestaan tot 5 meter hoog; blaastunnels zijn daarbij specifiek genoemd tot een hoogte van 1,2 meter. Bij andere bouwwerken kan gedacht worden aan teeltondersteunende bouwwerken zoals schaduwkappen, regenschermen en windschermen, zeker nu volgens de regels ook het gebruik voor tuinbouw onder het begrip cultuurgrond valt. Deze bouwwerken ontnemen indien zij overeenkomstig het geldende planologisch regiem worden gerealiseerd grotendeels het zicht, althans beperken dit in zeer aanzienlijke mate, vanuit de nabijgelegen woningen. In de nieuwe situatie zullen op deze gronden zonnepanelen worden opgericht tot een hoogte van 1 meter dan wel maximaal 2,6 meter. Deze beperken het zicht niet in meerdere mate dan nu aan de orde kan zijn op grond van voornoemd planologisch regiem. Van een relevante vermindering van het uitzicht vanuit de woningen is naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen sprake. Verder overweegt de rechtbank dat verweerder (deels) tegemoet is gekomen aan de wensen van eisers door het aanleggen van een grondwal. Gelet op het voorgaande heeft verweerder aan de aantasting van het uitzicht van eisers geen doorslaggevende betekenis hoeven toekennen. Ten aanzien van de door eisers gestelde doch niet onderbouwde waardevermindering van hun woningen, merkt de rechtbank op dat dit buiten de belangenafweging valt. Eisers kunnen dienaangaande desgewenst een verzoek om planschade indienen bij verweerder. De beroepsgrond slaagt niet.
Ten overvloede overweegt de rechtbank dat verweerder tijdens de comparitie te kennen heeft gegeven dat door het aanbrengen van begroeiing op de grondwal wordt gegarandeerd dat eisers vanaf de begane grond in het geheel geen zicht krijgen op het zonnepark
Grondwal
6.2.
Eisers voeren aan dat in de vergunning slechts sprake is van een verplichting tot een ‘lage’ grondwal, terwijl deze minstens 1,30 meter hoog zou moeten zijn zoals is toegezegd in het gesprek op 27 juni 2017. Zeker nu de transformatorgebouwen ook nog met een meter zijn verhoogd, is dit onvoldoende zekerheid voor eisers.
6.2.1.
De rechtbank stelt vast dat de hoogte van de grondwal is opgenomen in de ruimtelijke onderbouwing die onderdeel uitmaakt van de verleende omgevingsvergunning. Uit de ruimtelijke onderbouwing volgt dat de hoogte van de grondwal maximaal 2,50 meter ter plaatse van de trafo’s is en 1,30 meter voor de overige delen. Aldus is naar het oordeel van de rechtbank voldoende duidelijk hoe hoog de grondwal moet zijn. De beroepsgrond slaagt niet.
Ten overvloede wijst de rechtbank ook hier naar de door verweerder op de comparitie gedane mededeling aangaande aan te brengen begroeiing op de aarden wal.
Lichtoverlast
6.3.
Eisers maken zich verder zorgen over de schittering- en lichtoverlast afkomstig van de zonnepanelen. Er is door verweerder nagelaten om te onderzoeken of negatieve gevolgen op het gebied van lichtoverlast te verwachten zijn voor de omwonenden. Hier komt volgens eisers bij dat het besluit geen duidelijkheid biedt, als het gaat om de hoogte van de grondwal die rondom het zonnepark zal moeten komen. Hiermee kan dus niet worden gegarandeerd dat van hinderlijke schittering- en lichtoverlast geen sprake zal zijn.
6.3.1.
De rechtbank overweegt dat in de ruimtelijke onderbouwing en de Nota van Zienswijzen is opgemerkt dat reflectie zoveel mogelijk voorkomen zal worden. Iedere reflectie betekent namelijk een afname van het rendement. Tegenwoordig is de technische ontwikkeling zover ontwikkeld dat minimaal sprake is van reflectie. Het glas wordt onder andere gezandstraald en is daardoor anti-reflectief. Dit vermindert reflectie en vermeerdert de opbrengst. Daarnaast is door de vrij platte opstelling van de panelen slechts beperkt sprake van weerkaatsing van het licht op de bebouwing in de omgeving. Zoals hiervoor verder in rechtsoverweging 6.2.1. reeds is overwogen blijkt uit de ruimtelijke onderbouwing die onderdeel uitmaakt van de verleende omgevingsvergunning voldoende duidelijk hoe hoog de grondwal zou moeten zijn. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich, gelet op het voorgaande, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat van onevenredige hinder voor de omgeving als gevolg van schittering geen sprake is. De beroepsgrond slaagt niet.
Transformatorstations
6.4.
Eiseres wijzen er op dat ten opzichte van het ontwerpbesluit de hoogte van de transformatorstations (hierna: trafo’s) met een meter is verhoogd en het aantal trafo's van twee naar drie is gegaan. Verder is de plek van de trafo’s onvoldoende duidelijk aangegeven. Het perceel is 240 meter breed en 300 meter lang; het is onbegrijpelijk dat de trafo’s dichtbij de woningen van eisers, op minimaal 30 meter, moeten komen. Ook is de exacte plek van de trafo’s niet duidelijk.
6.4.1.
De rechtbank overweegt dat in het besluit tot vergunningverlening en de bijbehorende stukken middels een gearceerde rechthoek is aangegeven waar de trafo’s geplaatst moeten worden. De trafo’s moeten op minstens 30 meter van de woningen van derden komen; dit is als voorwaarde in de vergunning opgenomen. De rechtbank is van oordeel dat verweerder hiermee voldoende rekening heeft gehouden met de belangen van eisers. Verweerder heeft verder opgemerkt dat ook het belang van de energiebeheerder is afgewogen. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de landelijke eisen van een goede bereikbaarheid van de trafo’s. De rechtbank acht dit niet onredelijk. De beroepsgrond slaagt niet. Voor zover door eisers op de comparitie is gesteld dat inmiddels zou zijn gebleken dat nog een extra trafo zal worden toegevoegd aan het zonnepark, merkt de rechtbank op dat die trafo niet is opgenomen in het bestreden besluit, zodat dit buiten de omvang van het geding valt.
Geluidshinder
6.5.
Eisers maken zich voorts zorgen over de te verwachten geluidshinder afkomstig van de trafo’s. De precieze locatie ervan kan niet worden afgeleid uit het bestreden besluit en de daarbij behorende toelichting.
6.5.1.
Zoals hiervoor is overwogen is in het besluit tot vergunningverlening en de bijbehorende stukken middels een gearceerde rechthoek aangegeven waar de trafo’s geplaatst moeten worden. In de Nota van Zienswijzen is nog het volgende opgemerkt. In het gebouw zal de opgewekte stroom -te weten gelijkstroom- omgezet worden naar wisselstroom. Dit vindt alleen overdag plaats, niet ’s avonds of ’s nachts, want dan wordt geen stroom opgewekt. Dit zijn in het algemeen juist de momenten dat men rust wenst. In die zin is er dan ook geen overlast te verwachten. Om rekening te houden met de nabijgelegen woningen is in het besluit de voorwaarde opgenomen dat de gebouwen op minstens 30 meter van woningen van derden moeten komen. Als de stroom wordt opgewekt, is het geluid in de trafo’s of de omvormers zodanig laag, dat dit na 30 meter nauwelijks meer hoorbaar is. Dit geldt ook voor de grotere trafo’s van circa 8 m². De rechtbank ziet geen aanleiding aan het voorgaande te twijfelen. Eisers hebben niet nader onderbouwd waarom desalniettemin toch sprake zal zijn van geluidsoverlast bij de nabijgelegen woningen. De beroepsgrond slaagt niet.
Nadelige gevolgen voor de gezondheid
6.6.
Eisers maken zich zorgen over de mogelijk nadelige gevolgen van het zonnepark voor de gezondheid. Eiseres hebben niet het gevoel dat verweerder deze zorgen serieus neemt.
6.6.1.
In de Nota van Zienswijzen is in dit kader opgemerkt dat het zonnepanelenpark geen magnetische straling met zich mee brengt. Bij zonnevelden wordt alleen elektrische straling gecreëerd door de omvormers. De zonnepanelen zelf wekken alleen gelijkstroom op; dit gaat niet gepaard met straling. De omvormers zorgen voor wisselstroom, wat wel elektrische straling veroorzaakt. De straling die hierbij wordt opgewekt is evenwel nihil en vergelijkbaar met straling van een gemiddelde koelkast. Hinder voor mens en dier van straling opgewekt door een zonneveld is volgens verweerder aldus uit te sluiten. De rechtbank ziet in hetgeen eisers hebben aangevoerd geen grond aan het voorgaande te twijfelen. Eisers hebben geen (bewijs)stukken ingebracht die hun vrees voor gezondheidsschade onderbouwen. De beroepsgrond slaagt niet.
Achterkantsituatie
6.7.
Eisers wijzen er verder op dat in de voorwaarden, zoals gesteld in het ontwerpbesluit, is opgenomen dat geen achterkantsituatie zichtbaar mag zijn. Deze voorwaarde is echter niet meer terug te vinden in het besluit. Aangezien deze voorwaarde mede strekt ter bescherming van de belangen van eisers, heeft verweerder zonder nadere motivering niet zomaar mogen afzien van deze voorwaarde, aldus eisers.
6.7.1.
In dit verband heeft verweerder opgemerkt dat in de nieuwe situatie het gehele zonnepark door een grondwal wordt omgeven, waardoor wordt voorzien in dezelfde doelstelling, namelijk direct zicht op het veld vanaf het noorden voorkomen. De door eisers in beroep naar voren gebrachte voorwaarde is dan ook overbodig geworden en aldus vervallen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder hiermee afdoende gemotiveerd waarom de voorwaarde niet is opgenomen in het definitieve besluit. In rechtsoverweging 6.1.1. is overwogen dat verweerder met het aanleggen van een grondwal (deels) tegemoet is gekomen aan de wensen van eisers. De beroepsgrond slaagt niet.
De rechtbank merkt ten overvloede nogmaals op dat verweerder tijdens de comparitie te kennen heeft gegeven dat door begroeiing op de grondwal wordt gegarandeerd dat eisers vanaf de begane grond geen zicht krijgen op het zonnepark.
6.8.
Naar het oordeel van de rechtbank is, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, het bestreden besluit ter zake van de belangenafweging voldoende draagkrachtig gemotiveerd.
7. De rechtbank is, gelet op het voorgaande, van oordeel dat verweerder ten behoeve van het project in redelijkheid de omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, ten derde, van de Wabo.
8. Het beroep geregistreerd onder LEE 17/3175 is ongegrond.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
LEE 18/718
Inleiding
10. Bij besluit van 27 juli 2017 heeft verweerder aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van het zonnepanelenpark. De omgevingsvergunning is verleend voor het bouwen van een bouwwerk en het uitvoeren van werken.
Bij besluit van 22 januari 2018 heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Beoordeling
11. In onderhavig geval is voor het project eerst een omgevingsvergunning verleend voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan en vervolgens een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk en het uitvoeren van werken.
11.1.
Eisers hebben in dit verband aangevoerd dat verweerder hierbij blijkbaar heeft bedoeld toepassing te geven aan artikel 2.5 van de Wabo. Op grond van dit artikel betreft de omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen volgens eisers in feite een beslissing naar aanleiding van een aanvraag tweede fase. Op grond van het tweede lid van artikel 2.5 van de Wabo dient, voor wat betreft beide fasen, te worden beslist met toepassing van de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure. Aangezien met betrekking tot de activiteit bouwen geen toepassing is gegeven aan de voorgeschreven procedure, kan dat besluit niet in stand blijven.
11.2.
De rechtbank overweegt dat in het eerste lid van artikel 2.7 van de Wabo is bepaald dat onverminderd het bepaalde in de artikelen 2.10, tweede lid, en 2.11, tweede lid, de aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor draagt dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project. In afwijking van de eerste volzin en onverminderd artikel 2.5 kan, indien één van die onlosmakelijke activiteiten een activiteit is als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor die activiteit voorafgaand aan en los van de overige onlosmakelijke activiteiten een aanvraag om een omgevingsvergunning worden ingediend. Uit het voorgaande volgt dat het mogelijk is eerst een omgevingsvergunning voor het afwijken van een bestemmingsplan aan te vragen en in een later stadium een aanvraag omgevingsvergunning voor de overige onlosmakelijke activiteiten. De beroepsgrond slaagt niet.
12. Eisers hebben verder aangevoerd dat in de omgevingsvergunning ten onrechte is opgenomen dat de activiteit niet in strijd is met het bestemmingsplan. Dit is volgens eisers van belang, omdat vernietiging van de omgevingsvergunning voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan ertoe zal leiden dat de activiteit bouwen plaats kan vinden, zonder dat hiertegen handhavend kan worden opgetreden wegens met het bestemmingsplan strijdig gebruik.
12.1.
De rechtbank ziet in het voorgaande geen grond het besluit van 22 januari 2018 te vernietigen. Met de omgevingsvergunning van 6 juli 2017 is ontheffing verleend van het strijdige gebruik; daarmee gold er voor de aangevraagde activiteit geen strijd meer met het bestemmingsplan. Er bestaat een risico dat de vergunning voor bouwen en werken onherroepelijk wordt voordat de vergunning voor het strijdige gebruik onherroepelijk wordt. Dit is evenwel een keuze van de wetgever. Overigens zijn in onderhavig geval de procedures gevoegd behandeld; van een verschillend tijdspad is aldus geen sprake. De beroepsgrond slaagt niet.
13. Het beroep geregistreerd onder LEE 18/718 is ongegrond.
14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.F. Bruinenberg, voorzitter, en mr. L. Mulder en
mr. V. van Dorst, leden, in aanwezigheid van mr. C.T. Hofman, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 juli 2019.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
BIJLAGE – wettelijk kader
Wabo
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is het, voor zover thans van belang, verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Op grond van artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo draagt, onverminderd het bepaalde in de artikelen 2.10, tweede lid, en 2.11, tweede lid, de aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project. In afwijking van de eerste volzin en onverminderd artikel 2.5 kan, indien één van die onlosmakelijke activiteiten een activiteit is als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor die activiteit voorafgaand aan en los van de overige onlosmakelijke activiteiten een aanvraag om een omgevingsvergunning worden ingediend.
Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo wordt de omgevings-vergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, geweigerd, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening.
Op grond van artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo wordt de aanvraag in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo kan, indien de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevings-vergunning slechts worden verleend:
1. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking;
2. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen; of,
3. indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
Ingevolge het derde lid van dit artikel kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld omtrent de inhoud van de ruimtelijke onderbouwing, bedoeld in het eerste lid, onder a en ten derde.
Ingevolge artikel 2.20a van de Wabo wordt de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit waarvoor voor het verlenen van de omgevingsvergunning een verklaring vereist is als bedoeld in artikel 2.27, eerste lid, voor die activiteit geweigerd indien de verklaring is geweigerd.
POV
Ingevolge artikel 3.30 van de POV kan een ruimtelijk plan voorzien in de realisatie van zonne-akkers, mits de realisatie voldoet aan de door provinciale staten vastgestelde en in de Omgevingsvisie opgenomen “zonneladder” en de ter uitvoering daarvan door gedeputeerde staten vastgestelde “Beleidskader Zonne-akkers”.
In de Omgevingsvisie is met betrekking tot de aspecten duurzame energieopwekking en CO2-reductie onder meer het volgende te kennen gegeven. Mede ingegeven door veranderingen in het klimaat en het schaarser worden van fossiele
brandstoffen, wil de provincie in Drenthe de overgang maken naar een duurzame-energiehuishouding. De provincie wil een energiehuishouding die betrouwbaar is, een minimum aan broeikasgassen uitstoot en betaalbaar is. De provinciale doelen en de wijze waarop de provincie die denkt te bereiken, zijn beschreven in de Energiestrategie. De provincie streeft naar een reductie van 20% van de CO2-uitstoot in 2020 ten opzichte van 1990. Het aandeel hernieuwbare energie-opwekking moet in 2020 zijn gestegen naar 14% en in 2023 naar 16%. De provincie zet in op energiebesparing in de bestaande bebouwde omgeving en stimuleert de productie van hernieuwbare energie.
De aanpak van het energievraagstuk vraagt, net als de aanpak van het klimaatvraagstuk, om een integrale benadering. De provinciale inspanning betreft enerzijds het beïnvloeden van Noordelijk, landelijk en Europees beleid, het delen van kennis, het stimuleren van betrokkenheid en inzet tussen inwoners en uitvoeringspartners en het bij elkaar brengen van partijen en kennis. Anderzijds geeft de provincie via het beleidsinstrumentarium ruimte aan ontwikkelingen, en stelt daarbij de nodige randvoorwaarden.
De provincie handelt vanuit de ‘Grounds for Change-filosofie’. Omdat duurzame-energiesystemen om meer ruimte vragen en meer zichtbaar zijn in het landschap, is een nieuwe kijk nodig op de toepassing ervan. In de ‘Grounds for Change-filosofie’ staat het besef centraal dat onze samenleving moet wennen aan moderne energielandschappen (die ontstaan door het toepassen van bijvoorbeeld windenergie en zonne-energie) en aan een intensiever gebruik van de ondergrond. Dit gewenningsproces gaat gepaard met de nodige weerstand in de samenleving.
De provincie zorgt daarom voor een dialoog met belanghebbenden over het maatschappelijk belang van de energietransitie, voor heldere communicatie en informatieverstrekking over projecten, voor transparante besluitvorming en voor een zorgvuldige landschappelijke inpassing.
Bij de ruimtelijke inrichting van de provincie is het bereiken van de energiedoelstellingen één van de leidende principes. Vooral als het gaat om bedrijventerreinen en woningbouw.
Zonne-energie
Onderdeel van de gewenste energietransitie is het stimuleren van een hogere productie van
zonnestroom (zonnepanelen) en zonnewarmte (zonnecollectoren). Concreet streeft de provincie naar een uitbreiding van zonnewarmte in 2020 tot 125 TJ. Voor zonnestroom is de doelstelling 151 TJ in 2020 (ruim 60 MW). Ten opzichte van de productie in 2010, betekent dit een forse toename, zowel voor zonnewarmte (+85 K) als voor zonnestroom (+143 TJ). Om bij deze ontwikkelingen de ruimtelijke kwaliteit te borgen, hanteert de provincie een ruimtelijk kader voor de toepassing van zonne-energie. Het kader handelt alleen over de meer grootschalige ontwikkelingen en heeft dus geen betrekking op de inpassing van kleinschalige, losse zonnepanelen.
Het ruimtelijk kader werkt de provincie nog verder uit, onder andere op de aspecten kernkwaliteiten, zorgvuldige ruimtelijke inpassing en milieu- en leefomgevingskwaliteit. Dit kader wordt gehanteerd bij alle plan- en subsidieaanvragen voor toepassing van zonne-energie. Bij grondgebonden installaties moet de aanvrager gemotiveerd aangeven waarom gebouw-gebonden toepassing niet mogelijk is.
Zonneladder
1. Gebouwgebonden; zon op daken
De productie van zonne-energie wordt zo mogelijk gerealiseerd met behulp van gebouwgebonden installaties. Bij de toepassing op beschikbare en geschikt dakoppervlak streeft de provincie naar een architectonisch rustig en evenwichtig beeld. Zonne-energie mag veelal ook worden toegepast in gebieden met cultuurhistorische of archeologische kernkwaliteiten (kaart 2e en 2f).
2. Grondgebonden; zon op maaiveld
De aanleg van grondgebonden zonne-installaties op maaiveld staat de provincie toe in bestaand stedelijk gebied. Gedacht kan worden aan bedrijventerreinen en woningbouw-locaties die op korte tot middellange termijn geen invulling zullen krijgen. Er gelden daarbij voorwaarden die zorgen voor een zorgvuldige ruimtelijke inpassing.
3. Initiatieven met maatschappelijk draagvlak
Grondgebonden zonne-installaties buiten bestaand stedelijk gebied kunnen alleen dan op een positieve houding rekenen wanneer de initiatieven voorzien zijn van een breed maatschappelijk draagvlak en wanneer zij kunnen rekenen op betrokkenheid vanuit de directe omgeving. Bij maatschappelijke initiatieven die inhaken op ‘noaberschap’, menselijke maat en kleinschaligheid — bijvoorbeeld in de vorm van lokale energiecoöperaties gaat de provincie in samenspraak met de initiatiefnemers verkennen onder welke voorwaarden toepassing mogelijk is.
In het Beleidskader zonne-akkers zijn de navolgende toetsingscriteria opgenomen:
1. locatie;
2. omvang;
3. ruimtelijke inpassing.