Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 18/1382
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 juni 2019 in de zaak tussen
[eiseres] , te Vledderveen, eiseres
(gemachtigde: mr. A.J. Bakhuijsen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Groningen, verweerder
(gemachtigde: mr. I. Simonides).
Procesverloop
Bij besluit van 4 april 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder de op 20 september 2012 aan eiseres verleende omgevingsvergunning ingetrokken. Tegen dit besluit heeft eiseres bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 4 april 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 juni 2019. Eiseres is vertegenwoordigd door haar gemachtigde en door [gemachtigde 2] en [gemachtigde 3] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door C.J. Staal, A. Blaauw en N. Mulder.
Overwegingen
Feiten
1.1
Bij besluit van 20 september 2012 heeft verweerder aan eiseres een omgevingsvergunning verleend voor het slopen van het pand [adres] en voor nieuwbouw van studentenappartementen en kantoren.
1.2
Op 21 december 2016 heeft verweerder aan eiseres het voornemen kenbaar gemaakt om de vergunning in te trekken. Eiseres heeft tegen dit voornemen een zienswijze ingediend.
2. Bij het primaire besluit heeft verweerder de aan eiseres op 20 september 2012 verleende omgevingsvergunning ingetrokken. Verweerder heeft aan het primaire besluit ten grondslag gelegd dat de gemeenteraad op 24 juni 2015 de woonvisie Wonen in Stad (woonvisie) heeft vastgesteld en dat in deze woonvisie specifieke zones zijn aangewezen voor jongerenhuisvesting. De locatie [adres] valt hier niet onder. Als één van de uitvoeringspunten is het voorontwerp Bestemmingsplan Herziening bestemmingsregels wonen ter visie gelegd om daarmee ook planologisch het beleid te verankeren en op 22 juni 2015 is het voorbereidingsbesluit “Herziening bestemmingsregels wonen” genomen. Verweerder heeft met toepassing van artikel 2.33, tweede lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) de verleende vergunning ingetrokken, omdat eiseres gedurende 26 weken geen handelingen heeft verricht met gebruikmaking van de vergunning.
3.1
Op 14 maart 2018 heeft de algemene bezwaarschriftencommissie advies uitgebracht.
3.2.1
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Verweerder heeft hiertoe overwogen dat niet is weersproken dat de vergunning van 12 september 2012 op 26 november 2014 onherroepelijk is geworden en dat daarvan vervolgens gedurende 26 weken geen gebruik is gemaakt.
3.2.2
Vervolgens geeft verweerder aan dat het bouwplan waarin de vergunning voorzag, in strijd is met het inmiddels van kracht geworden bestemmingsplan “Herziening bestemmingsregels wonen” (het bestemmingsplan). Doordat van de vergunning geruime tijd geen gebruik was gemaakt heeft eiseres, aldus verweerder, het risico genomen dat de daarop van toepassing zijnde (planologische) regels zouden veranderen en dat de vergunning daarom kon worden ingetrokken. Verweerder is van mening dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij op korte termijn - binnen een maand - met de uitvoering van het bouwplan zou (kunnen) beginnen. Hiertoe heeft verweerder overwogen dat niet is gebleken dat eiseres zich financieel of contractueel tot uitvoering van het bouwplan heeft verplicht. Verder acht verweerder van belang dat eiseres slechts een gedeelte van de kosten heeft onderbouwd die zij tot op heden voor haar bouwplan zegt te hebben gemaakt, en dat die kosten geen betrekking hebben op handelingen om gebruik te maken van de vergunning maar op handelingen ter voorbereiding daarvan. Zulke voorbereidingen, zoals het opvragen van offertes, het doen van asbest- dan wel bodemonderzoek of zelfs het bouwrijp maken van het bouwterrein, maken volgens vaste rechtspraak niet aannemelijk dat op korte termijn met uitvoering van het bouwplan zal worden begonnen. Dat de kosten die bezwaarde heeft gemaakt aanzienlijk (kunnen) zijn, doet daar niet aan af. Ook de omstandigheid dat eiseres het bouwperceel niet in eigendom heeft, maakt, aldus verweerder, niet aannemelijk dat op korte termijn met de uitvoering van het bouwplan zou (kunnen) worden begonnen.
3.2.3
Ten slotte overweegt verweerder dat zich geen redenen voordoen om van het intrekken van de vergunning af te zien. De (overigens maar deels onderbouwde) kosten die eiseres heeft gemaakt en de inkomsten die zij door de intrekking van de vergunning zou derven, zijn het gebruikelijke en te verwachten gevolg van de intrekking van de vergunning. Dat eiseres (mede) in afwachting van het aantrekken van de woningmarkt heeft afgezien van uitvoering van haar bouwplan, is volgens verweerder geen omstandigheid waardoor het uitblijven van de aanvang van de werkzaamheden haar niet zou kunnen worden verweten.
Beoordeling van het geschil
4. De rechtbank stelt allereerst vast dat eiseres ter zitting haar verzoek om verweerder te veroordelen in de door haar geleden schade als gevolg van de intrekking van de omgevingsvergunning heeft ingetrokken.
5. Ingevolge artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wabo kan het bevoegd gezag de omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk intrekken, voor zover gedurende drie jaar, dan wel indien de vergunning betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a onderscheidenlijk b of g, gedurende 26 weken onderscheidenlijk de in de vergunning bepaalde termijn, geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning.
6.1
Eiseres betoogt dat het bestreden besluit in strijd is met het verbod op vooringenomenheid als bedoeld in artikel 2:4 van de Algemene wet bestuursrecht. Hiertoe heeft eiseres aangegeven dat dit vermoeden is gebaseerd op de mededeling van verweerder dat de gemeenteraad voornemens is het vigerende bestemmingsplan te wijzigen c.q. aan te passen aan de woonvisie. De bescherming van de door verweerder gestelde wijziging in planologische inzichten is, aldus eiseres, niet gediend met de intrekking van de omgevingsvergunning. Daarnaast heeft eiseres aangegeven dat zij zich bereid heeft verklaard om het bouwplan aan te passen aan de gewijzigde planologische inzichten en dat eiseres met verweerder afspraken had gemaakt om het hele omliggende gebied te ontwikkelen. Ook heeft eiseres aangevoerd dat verweerder bij een beslissing over de intrekking van een omgevingsvergunning alle in aanmerking nemende belangen dient te betrekken en tegen elkaar dient af te wegen. Eiseres heeft aangegeven dat zij, alle kosten bij elkaar opgeteld, een investering van ongeveer 1 miljoen euro heeft gedaan. Verweerder had, aldus eiseres, moeten bezien op welke wijze haar schade beperkt kon worden. Daarnaast heeft eiseres aangegeven dat haar niet verweten kan worden dat zij niet tijdig gebruik heeft gemaakt van de vergunning, nu dit onder meer te maken heeft met de vertragingen door de crisis en de - ook door verweerder - gewenste samenhang met de ontwikkeling van het omliggende gebied.
6.2
Verweerder geeft in het verweerschrift aan dat het bouwplan van eiseres niet past binnen de nieuwe planologische standpunten van de gemeenteraad en dat dit bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Hierbij heeft verweerder aangegeven dat het aantal te realiseren appartementen is beperkt door de eis in het bestemmingsplan dat nieuwe woningen een minimale oppervlakte van 50 m² moeten hebben. Het gewijzigde planologische regime was, aldus verweerder, een belangrijk argument om de omgevingsvergunning in te trekken. Daarnaast heeft verweerder aangegeven dat er van vermeende afspraken met [bedrijf] geen sprake is. Verweerder heeft hierbij aangegeven dat niet gebleken is dat tussen eiseres en verweerder afspraken zijn gemaakt over (de deelname van eiseres aan) de ontwikkeling van het omliggende gebied, in afwachting waarvan eiseres de uitvoering van het bouwplan achterwege kon laten. Vervolgens geeft verweerder aan dat tussen partijen niet ter discussie staat dat eiseres geen gebruik heeft gemaakt van de omgevingsvergunning. Daarnaast geeft verweerder aan dat naast het planologische belang ook de (financiële) belangen van de vergunninghouder worden betrokken bij de afweging om de omgevingsvergunning in te trekken. Hierbij heeft verweerder aangegeven dat eiseres het door haar gestelde bedrag aan kosten van
€ 660.000,-- niet nader heeft gespecificeerd of verantwoord. Hierbij heeft verweerder ook aangegeven dat de door eiseres ingediende onderbouwingen betrekking hebben op voorbereidende kosten en dat dit geen kosten zijn die gemaakt zijn ter uitvoering van de omgevingsvergunning.
7. Met betrekking tot de vraag of verweerder bevoegd was om tot intrekking van de omgevingsvergunning over te gaan overweegt de rechtbank dat in dit geval slechts van belang is of gedurende de termijn zoals genoemd in artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wabo geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat eiseres gedurende 26 weken geen handelingen heeft verricht met gebruikmaking van de aan haar verleende omgevingsvergunning. Gelet hierop was verweerder, naar het oordeel van de rechtbank, ten tijde van het primaire besluit bevoegd om over te gaan tot intrekking van de verleende omgevingsvergunning.
8. In de woonvisie van 24 juni 2015 heeft de gemeenteraad besloten om de ruimte die bestemmingsplannen bieden voor het toevoegen van kamers en kleine zelfstandige appartementen verder in te perken door facetbestemmingsplannen op te stellen voor specifieke wijken. Het doel hiervan is het evenwicht en de leefbaarheid in de binnenstad en de populaire wijken van Groningen te herstellen. Met het op 19 april 2017 door de gemeenteraad vastgestelde bestemmingsplan heeft de gemeenteraad uitvoering gegeven aan de woonvisie. Dit bestemmingsplan beperkt in 16 bestemmingsplannen de bij recht toegestane bouw- en gebruiksmogelijkheden. Zo zijn de maximale bouwhoogten verkleind en is voor woningen de eis opgenomen dat de gebruiksoppervlakte tenminste 50 m² moet bedragen. Ook zijn diverse afwijkingsmogelijkheden voor een grotere bouwhoogte geschrapt.
9. Verweerder heeft de omgevingsvergunning ingetrokken omdat het bouwplan waarin de omgevingsvergunning voorzag, in strijd is met het op 19 april 2017 vastgestelde bestemmingsplan. Met de intrekking van de omgevingsvergunning wil verweerder bereiken dat eiseres niet langer gebruik kan maken van de eerder aan haar verleende omgevingsvergunning. De rechtbank overweegt dat, gezien de omstandigheid dat na het verlenen van de omgevingsvergunning een verandering van planologische inzichten heeft geleid tot een wijziging van het planologische regime, dat de mogelijkheden voor het toevoegen van kamers en kleine zelfstandige appartementen inperkt, aan het besluit van verweerder om gebruik te maken van zijn bevoegdheid tot intrekking een redelijk motief niet kan worden ontzegd. Hierbij betrekt de rechtbank dat eiseres door langere tijd geen gebruik te maken van de aan haar verleende omgevingsvergunning, zich bloot heeft gesteld aan het risico dat planologische inzichten zouden veranderen en dat het bevoegd gezag in samenhang daarmee de nog niet uitgevoerde omgevingsvergunning aan een herwaardering zou onderwerpen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zijn bevoegdheid tot intrekking van de omgevingsvergunning niet voor een ander doel gebruikt dan waarvoor die bevoegdheid is verleend. De beroepsgronden van eiseres dat sprake is van strijd met het verbod op vooringenomenheid dan wel détournement de pouvoir slagen dan ook niet.
10. Vervolgens overweegt de rechtbank dat ingevolge vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de ABRvS), waaronder de uitspraak van 5 juni 2019, gepubliceerd op www.raadvanstate.nl, onder het nummer ECLI:NL:RVS:2019:1825, bij de beslissing over een intrekking van een omgevingsvergunning in aanmerking mag worden genomen of het niet tijdig gebruik maken van de vergunning aan vergunninghouder is toe te rekenen. De enkele omstandigheid dat de houder van een omgevingsvergunning niet aannemelijk weet te maken dat hij deze alsnog binnen korte termijn zal benutten, is in beginsel voldoende om de intrekking van de vergunning te rechtvaardigen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres niet, althans niet voldoende, aannemelijk gemaakt dat zij op korte termijn van plan was om met de uitvoering van de omgevingsvergunning te beginnen. Hierbij betrekt de rechtbank dat eiseres tot in beroep de gelegenheid heeft gehad om aan te tonen dat er concreet zicht is op een aanvang met de uitvoering van de omgevingsvergunning op korte termijn, maar dat eiseres van deze gelegenheid geen gebruik heeft gemaakt. Daarnaast betrekt de rechtbank bij haar oordeel dat eiseres, zoals ter zitting ook is vastgesteld, geen eigenaar is van het perceel waarop de omgevingsvergunning betrekking heeft.
11.1
De vraag of verweerder met de (financiële) belangen van eiseres voldoende rekening heeft gehouden bij het besluit om tot intrekking van de aan eiseres verleende omgevingsvergunning over te gaan beantwoord de rechtbank echter ontkennend. Hiertoe overweegt de rechtbank als volgt.
11.2
Ingevolge vaste jurisprudentie van de ABRvS, waaronder de uitspraak van 17 april 2019 ( ELCI:NL:RVS:2019:1215), moeten bij de beslissing over intrekking van een omgevingsvergunning alle in aanmerking te nemen belangen worden betrokken en tegen elkaar afgewogen. Daartoe behoren naast de door het bestuursorgaan gestelde belangen, ook de (financiële) belangen van vergunninghouder.
11.3
Zoals uit het procesdossier blijkt en ook door partijen ter zitting is aangegeven waren verweerder en eiseres geruime tijd in gesprek met elkaar over de ontwikkeling van een groter gebied waar het onderhavige plangebied onderdeel van uitmaakt. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat - anders dan verweerder ter zitting heeft gesteld - geen sprake is van standaardsituatie waarbij het risico van het niet terstond gebruik maken van een onherroepelijke omgevingsvergunning volledig bij vergunninghouder ligt. Naar het oordeel van de rechtbank is verweerder (mede) debet aan het niet (kunnen) beginnen met de uitvoering van de omgevingsvergunning omdat eiseres, mede op initiatief van verweerder, met verweerder in gesprek was over de ontwikkeling van het omliggende gebied, waarbij het perceel waarvoor de omgevingsvergunning is verleend werd betrokken. Gelet hierop had verweerder naar het oordeel van de rechtbank meer gewicht moeten toekennen aan de (financiële) belangen van eiseres, waarbij verweerder naar mogelijkheden had moeten kijken om tegemoet te komen aan de financiële belangen van eiseres, bijvoorbeeld door – los van de mogelijkheden die de Legesverordening daarvoor biedt - een deel van de leges die eiseres heeft moeten betalen te vergoeden. Nu verweerder dit heeft nagelaten bestond er voor verweerder weliswaar een bevoegdheid om tot intrekking van de aan eiseres verleende omgevingsvergunning over te gaan, maar heeft verweerder daarvan naar het oordeel van de rechtbank wegens het ontbreken van een evenwichtige belangenafweging in redelijkheid geen gebruik kunnen maken.
12. Gelet op al het bovenstaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder in redelijkheid niet heeft kunnen over gaan tot intrekking van de aan eiseres verleende omgevingsvergunning. De rechtbank verklaart het beroep dan ook gegrond en zij vernietigt het bestreden besluit. Nu de rechtbank geen mogelijkheid ziet om zelf in de zaak te voorzien, draagt de rechtbank verweerder op om, met inachtneming van deze uitspraak, een nieuw besluit te nemen op het bezwaarschrift van eiseres.
13.1
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
13.2
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,-- (één punt voor het indienen van het beroepschrift, één punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,-- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.024,--.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.W. de Jonge, voorzitter, en mr. V. van Dorst en mr. R.B. Maring, leden, in aanwezigheid van mr. S.I. Havinga, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 juni 2019.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.