Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Leeuwarden
Bestuursrecht
zaaknummers: LEE 16/2898 en 16/2899
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 januari 2017 in de zaak tussen
[eiseres] , te West-Terschelling, eiseres
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Terschelling, verweerder
(gemachtigde: mr. E.H. Petersen).
Procesverloop
Bij besluiten van 12 november 2015 (de primaire besluiten) heeft verweerder de verzoeken van eiseres tot overschrijving van de grafrechten van de graven [nummer 1] en [nummer 2] gelegen op de algemene begraafplaats aan de Longway te West-Terschelling (hierna: de algemene begraafplaats) geweigerd.
Bij besluiten van 23 juni 2016 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 januari 2015, waarbij eiseres in persoon is verschenen. Namens verweerder is zijn gemachtigde verschenen.
Overwegingen
1. De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan. Bij twee afzonderlijke brieven van 2 september 2015 heeft eiseres verweerder verzocht om overschrijving van de grafrechten op de graven [nummer 1] en [nummer 2] op haar naam. De laatste persoon die in het graf F8 is begraven waren de oma van eiseres, [naam 1] , en de zus van de moeder van eiseres, [naam 2] . De laatste rechthebbende was [naam 1] . De laatste persoon die in het graf [nummer 2] is begraven is de moeder van eiseres, [naam 3] . De laatste rechthebbende is de vader van eiseres, [naam 4] .
2. Bij de primaire besluiten heeft verweerder geweigerd om de grafrechten over te schrijven op eiseres haar naam. Verweerder heeft hiertoe overwogen dat eiseres geen feiten of omstandigheden heeft aangedragen die aanleiding geven om zo lang nadat de reguliere overschrijvingsmogelijkheid is verstreken het grafrecht over te dragen. Eiseres heeft tegen deze besluiten bezwaar gemaakt.
3. In de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren ongegrond en de weigering tot overschrijving gehandhaafd.
4. Eiseres kan zich niet vinden in de door verweerder gemaakte belangenafweging op grond van artikel 13, vierde lid, van de Verordening 2004. Daartoe stelt eiseres dat verweerder in deze geen discretionaire bevoegdheid heeft. Verweerder kan alleen een beperkte afweging maken en mag daarbij niet enkel verwijzen naar de Beleidsnotitie capaciteit Algemene Begraafplaats Longway West-Terschelling van november 2012 (hierna: de Beleidsnotitie).
5. Verweerder handhaaft in beroep zijn standpunt zoals verwoord in het bestreden besluit. Verweerder licht toe dat artikel 13, vierde lid, van de Verordening een discretionaire bevoegdheid betreft, waarbij doorslaggevend belang is gehecht aan het realiseren van capaciteit op de algemene begraafplaats aan de Longway.
6. Tussen partijen is - gelet op de gedingstukken en hetgeen ter zitting is verklaard - niet in geschil dat sprake is van eigen graven en dat ingevolge de Beheersverordening begraafplaatsen gemeente Terschelling uit 1993 en daarna de Verordening 2004 grafrechten voor onbepaalde tijd zijn ontstaan. Ook is niet in geschil dat er geen sprake is van het vervallen van voornoemde grafrechten. Daarnaast is tussen partijen niet in geschil dat eiseres een bloedverwant is van de laatste bekende rechthebbenden.
7. Ingevolge artikel 13, eerste lid, van de Verordening 2004 kan een grafrecht op aanvraag van de rechthebbende of de gebruiker door het college van burgemeester en wethouders worden overgeschreven ten name van de echtgenoot, geregistreerde partner of andere levensgezel, een bloed- of aanverwant, of een andere nabestaande dan wel een rechtspersoon die de zorg voor het graf op zich neemt.
Het tweede lid bepaalt dat na het overlijden van de rechthebbende of gebruiker een grafrecht door het college van burgemeester en wethouders kan worden overgeschreven ten name van de echtgenoot, geregistreerde partner of andere levensgezel, een bloed- of aanverwant, of een andere nabestaande dan wel een rechtspersoon die de zorg voor het graf op zich neemt, mits de aanvraag hiertoe wordt gedaan uiterlijk 6 maanden na het overlijden van de rechthebbende of gebruiker. Indien de rechthebbende is overleden en in het graf dient te worden begraven of zijn asbus dient te worden bijgezet of zijn as aldaar dient te worden verstrooid, dient de aanvraag tot overschrijving daaraan voorafgaand te zijn gedaan.
Ingevolge het derde lid van dit artikel is het college van burgemeester en wethouders bevoegd het grafrecht te doen vervallen, indien de in het vorige lid bedoelde aanvraag tot overschrijving niet wordt gedaan binnen de gestelde termijn. Zolang geen overschrijving heeft plaatsgevonden, kan in een graf niet worden begraven, geen asbus worden bijgezet en geen as worden verstrooid.
Het vierde lid bepaalt dat indien na 6 maanden na het overlijden van de rechthebbende alsnog een aanvraag tot overschrijving wordt ingediend, het college van burgemeester en wethouders het grafrecht kan overschrijven, tenzij dit recht betrekking heeft op een graf dat inmiddels is geruimd.
8. De rechtbank stelt vast dat de situaties waarop de voornoemde artikelleden 1 tot en met 3 zich niet hebben voorgedaan dan wel zich niet voordoen. De rechtbank dient daarom te beoordelen in hoeverre toepassing gegeven kan worden aan artikel 13, vierde lid, van de Verordening 2004. De rechtbank stelt daarbij voorop dat dit artikellid een discretionaire bevoegdheid betreft, waarbij een belangenafweging moet worden gemaakt. De rechter moet het gebruik van die bevoegdheid terughoudend toetsen, dat wil zeggen dat hij zich moet beperken tot de vraag of verweerder in redelijkheid tot zijn besluit op het verzoek heeft kunnen komen.
8.1.
De rechtbank stelt vast dat verweerder bij de belangenafweging het belang van het scheppen van nieuwe capaciteit op de algemene begraafplaats aan de Longway doorslaggevend heeft geacht. Verweerder heeft toegelicht dat eiseres een nieuw recht kan vestigen op de graven [nummer 1] en [nummer 2] , waarbij de grafrechten voor een bepaalde tijd van 20 jaren, met de mogelijkheid van verlenging met telkens 10 jaren, worden gevestigd. Door de graven niet langer voor onbepaalde tijd uit te geven komen op een gegeven moment graven vrij die opnieuw gebruikt kunnen worden. Eveneens is ter zitting gebleken dat verweerder slechts in zeer uitzonderlijke gevallen overgaat tot overschrijving van een grafrecht op grond van het bepaalde in artikel 13, vierde lid, van de Verordening 2004.
8.2.
Het belang van eiseres is ter zitting helder verwoord en is gelegen in de familieband. Het gaat om graven waarin de moeder en de oma van eiseres begraven zijn. Eiseres heeft ter zitting toegelicht dat haar moeder en haar oma naast elkaar begraven zijn. In het graf van oma is ook de zus van de moeder van eiseres begraven. Daarnaast is de broer van de moeder van eiseres begraven. Aan de linkerkant van het graf van de moeder van eiseres is de zus van eiseres begraven. Eiseres benadrukt dat zij er voor gevochten heeft dat haar zus op die plaats begraven kon worden. Eiseres heeft een emotionele band met de overleden familieleden en de graven hebben voor haar een aantoonbaar emotionele waarde. Eiseres en haar dochters willen in de graven [nummer 1] en [nummer 2] begraven worden.
8.3.
Het doel van de Beleidsnotitie is om op een zorgvuldige wijze tot hergebruik van bestaande grafruimte op de begraafplaatsen waarvan de gemeente houder is te komen. Dergelijke ruimte kan slecht op twee manieren worden gevonden, namelijk door een bestaand graf te schudden of door een bestaand graf te ruimen en voor nieuwe uitgifte gereed te maken. Blijkens de Beleidsnotitie zijn er op de begraafplaats aan de Longway nog ongeveer 50 graven beschikbaar. Daarnaast zijn er 16 graven die aan de gemeente toebehoren en waarvan de grafrusttermijn is verstreken. Deze graven kunnen dus geruimd en opnieuw gebruikt worden. Vervolgens blijkt uit de Beleidsnotitie dat in de Verordening van 18 december 1947 was bepaald dat het grafrecht bij overlijden van de rechthebbende werd overgeschreven op één van de erfgenamen, mits deze binnen een jaar na dat overlijden een daartoe strekkend verzoek bij burgemeester en wethouders heeft ingediend en de kosten van de overschrijving zijn voldaan. Indien geen overschrijving plaatsvond, kwam het grafrecht van rechtswege te vervallen. Geconstateerd wordt dat het goed mogelijk is dat er om deze reden een groot deel van de oude graven toch aan de gemeente is vervallen. Ter zitting is tenslotte gebleken dat verweerder weinig tot geen gebruik maakt van de mogelijkheid om graven te schudden. Op basis van hetgeen hiervoor is weergegeven, concludeert de rechtbank dat verweerder met inachtneming van zijn beleid de mogelijkheid heeft om de capaciteit van de begraafplaats aan de Longway uit te breiden. Ter zitting is onduidelijk gebleven welke toename van de capaciteit dit tot gevolg zal hebben, verweerder heeft hier kennelijk (nog) geen zicht op.
8.4.
De rechtbank stelt vervolgens vast dat ter zitting is gebleken dat thans 12 verzoeken om overschrijving, zoals het onderhavige, aan de orde zijn. Het gaat dus om een gering aantal verzoeken waarbij sprake is van een aantoonbare emotionele familieband.
8.5.
Eveneens wordt vastgesteld dat verweerder eiseres de mogelijkheid biedt om het grafrecht [nummers] voor bepaalde tijd te vestigen. Dit betekent dat het graf, indien eiseres gebruik zou maken van deze mogelijkheid, ook de komende 20 jaar (en bij verlenging langer) niet beschikbaar zou zijn voor algemeen hergebruik. Het heeft niet tot gevolg dat er capaciteit wordt gecreëerd, de capaciteit wordt er enkel beheersbaar van.
8.6.
Tenslotte overweegt de rechtbank dat verweerder het grafrecht in kwestie vervallen had kunnen verklaren, maar van deze bevoegdheid geen gebruik heeft gemaakt ondanks het tekort aan graven. Dit geldt eveneens voor mogelijkheid voor verweerder om andere grafrechten vervallen te verklaren. Ook daarmee kan verweerder capaciteit creëren op de algemene begraafplaats.
8.7.
De rechtbank concludeert dat verweerder voldoende mogelijkheden tot zijn beschikking heeft om te komen tot een uitbreiding van de capaciteit op de begraafplaats aan de Longway. Daarbij acht de rechtbank van belang dat niet is gebleken dat verweerder deze mogelijkheden voldoende heeft benut dan wel onderzocht. Ook neemt de rechtbank in aanmerking dat verweerder zonder het emotionele belang van eiseres mee te wegen over is gegaan tot weigering van het verzoek om overschrijving. De rechtbank is van oordeel dat bij verzoeken als het onderhavige met name aandacht zou moeten worden gegeven aan het emotionele belang van verzoekers. De aanwezigheid van het emotionele belang van eiseres is ter zitting vastgesteld. Gelet op het voorgaande acht de rechtbank het niet redelijk dat verweerder het belang van eiseres niet heeft laten prevaleren.
9. De rechtbank is van oordeel dat verweerder het verzoek om overschrijving van het grafrecht op naam van eiseres in redelijkheid niet heeft kunnen weigeren. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit zal worden vernietigd. De rechtbank ziet in het kader van de finale geschilbeslechting aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door te bepalen dat het grafrecht wordt overgeschreven op naam van eiseres. Deze uitspraak zal in de plaats treden van het vernietigde besluit. Verweerder hoeft dan ook niet opnieuw te beslissen op het bezwaarschrift.
10. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
11. Voor een proceskosten veroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- bepaalt dat de grafrechten op de graven [nummer 1] en [nummer 2] op de algemene begraafplaats aan de Longway te West-Terschelling worden overgeschreven op naam van eiseres;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde bestreden besluiten;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 336,00 aan eiseres vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. Visser, rechter, in aanwezigheid van
mr. E. Nolles, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 januari 2017.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.