Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Leeuwarden
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 16/2158
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 januari 2017 in de zaak tussen
[eiser] , te West-Terschelling, eiser
(gemachtigde: mr. W.G.H.M. van der Putten),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Terschelling, verweerder
(gemachtigde: mr. E.H. Petersen).
Procesverloop
Bij besluit van 7 november 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder eisers verzoek tot overschrijving van het grafrecht van het graf [nummer] gelegen op de algemene begraafplaats aan de Longway te West-Terschelling (hierna: de algemene begraafplaats) geweigerd.
Bij besluit van 9 juni 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 januari 2015, waarbij eiser in persoon is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Namens verweerder is zijn gemachtigde verschenen.
Overwegingen
1. De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan. Bij brief van 7 september 2015 heeft eiser verweerder verzocht om schriftelijke goedkeuring om het grafrecht op het graf van zijn oudtante [naam] over te nemen van de erven van [naam] . Verweerder heeft voornoemde brief opgevat als een verzoek om overschrijving van het genoemde grafrecht betreffende het graf [nummer] op naam van eiser.
2. Bij het primaire besluit heeft verweerder geweigerd om het grafrecht over te schrijven op eisers naam. Verweerder heeft hiertoe overwogen dat de grafrechten aan de gemeente Terschelling zijn vervallen en dat geen recht op overschrijving bestaat. Eiser heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
3. In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en de weigering met verbetering van de motivering in stand gelaten. Verweerder heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat het grafrecht op graf [nummer] niet van rechtswege is vervallen, omdat de Verordening op de gemeentelijke begraafplaatsen van de gemeente Terschelling 2004 (hierna: de Verordening 2004) van toepassing is. Verweerder besluit op basis van een belangenafweging geen toepassing te geven aan artikel 13, vierde lid, van de Verordening 2004 en de weigering tot overschrijving van het grafrecht [nummer] te handhaven.
4. Eiser stelt in beroep - samengevat - dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat het grafrecht [nummer] niet van rechtswege is komen te vervallen. Ten onrechte gaat verweerder er volgens eiser echter van uit dat het grafrecht niet binnen zes maanden na het overlijden van de rechthebbende op naam van een verzoeker is overgeschreven zoals bedoeld in artikel 13, tweede lid, van de Verordening 2004. Eiser kan zich vervolgens niet vinden in de door verweerder gemaakte belangenafweging op grond van artikel 13, vierde lid, van de Verordening 2004. Daartoe stelt eiser dat verweerder in deze geen discretionaire bevoegdheid heeft. Verweerder kan alleen een beperkte afweging maken en mag daarbij niet enkel verwijzen naar de Beleidsnotitie capaciteit Algemene Begraafplaats Longway West-Terschelling van november 2012 (hierna: de Beleidsnotitie). Ten onrechte heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het in stand houden van meerdere graven van familieleden aan een bepaalde grens of aantal gebonden is. In dat verband wijst eiser erop dat hij de graven, ook die hij formeel niet in zijn bezit heeft, schoonmaakt, schildert en waar nodig repareert.
5. Verweerder handhaaft in beroep zijn standpunt zoals verwoord in het bestreden besluit. Daarnaast heeft verweerder aangegeven dat onbekend is hoeveel rechthebbenden er zijn en of zij allen reeds zijn overleden. Tenaamstelling op naam van één van de erven heeft blijkens de grafkaart niet binnen zes maanden na het overlijden van [naam] op
23 juli 1963 plaatsgevonden. Verweerder stelt vast dat artikel 13, tweede lid, van de Verordening 2004 niet van toepassing is. Op basis van het vierde lid kan op verzoek een grafrecht worden overgeschreven indien dit graf niet is geruimd. Verweerder stelt dat hier sprake is van een discretionaire bevoegdheid, waarbij doorslaggevend belang is gehecht aan het realiseren van capaciteit op de algemene begraafplaats.
6. Tussen partijen is - gelet op de gedingstukken en hetgeen ter zitting is verklaard - niet (langer) in geschil dat sprake is van een eigen graf en dat ingevolge de Beheersverordening begraafplaatsen gemeente Terschelling uit 1993 en daarna de Verordening 2004 een grafrecht voor onbepaalde tijd is ontstaan. Ook is niet in geschil dat er geen sprake is van het vervallen van voornoemd grafrecht. Daarnaast is tussen partijen niet in geschil dat eiser een bloedverwant is van [naam] , die op 23 juli 1963 in het graf is begraven.
7. Ingevolge artikel 13, eerste lid, van de Verordening 2004 kan een grafrecht op aanvraag van de rechthebbende of de gebruiker door het college van burgemeester en wethouders worden overgeschreven ten name van de echtgenoot, geregistreerde partner of andere levensgezel, een bloed- of aanverwant, of een andere nabestaande dan wel een rechtspersoon die de zorg voor het graf op zich neemt.
Het tweede lid bepaalt dat na het overlijden van de rechthebbende of gebruiker een grafrecht door het college van burgemeester en wethouders kan worden overgeschreven ten name van de echtgenoot, geregistreerde partner of andere levensgezel, een bloed- of aanverwant, of een andere nabestaande dan wel een rechtspersoon die de zorg voor het graf op zich neemt, mits de aanvraag hiertoe wordt gedaan uiterlijk 6 maanden na het overlijden van de rechthebbende of gebruiker. Indien de rechthebbende is overleden en in het graf dient te worden begraven of zijn asbus dient te worden bijgezet of zijn as aldaar dient te worden verstrooid, dient de aanvraag tot overschrijving daaraan voorafgaand te zijn gedaan.
Ingevolge het derde lid van dit artikel is het college van burgemeester en wethouders bevoegd het grafrecht te doen vervallen, indien de in het vorige lid bedoelde aanvraag tot overschrijving niet wordt gedaan binnen de gestelde termijn. Zolang geen overschrijving heeft plaatsgevonden, kan in een graf niet worden begraven, geen asbus worden bijgezet en geen as worden verstrooid.
Het vierde lid bepaalt dat indien na 6 maanden na het overlijden van de rechthebbende alsnog een aanvraag tot overschrijving wordt ingediend, het college van burgemeester en wethouders het grafrecht kan overschrijven, tenzij dit recht betrekking heeft op een graf dat inmiddels is geruimd.
8. De rechtbank stelt vast dat de situaties waarop de voornoemde artikelleden 1 tot en met 3 zich niet hebben voorgedaan dan wel zich niet voordoen. De rechtbank dient daarom te beoordelen in hoeverre toepassing gegeven kan worden aan artikel 13, vierde lid, van de Verordening 2004. De rechtbank stelt daarbij voorop dat dit artikellid een discretionaire bevoegdheid betreft, waarbij een belangenafweging moet worden gemaakt. De rechter moet het gebruik van die bevoegdheid terughoudend toetsen, dat wil zeggen dat hij zich moet beperken tot de vraag of verweerder in redelijkheid tot zijn besluit op het verzoek heeft kunnen komen.
8.1.
De rechtbank stelt vast dat verweerder bij de belangenafweging het belang van het scheppen van nieuwe capaciteit op de algemene begraafplaats aan de Longway doorslaggevend heeft geacht. Verweerder heeft toegelicht dat eiser een nieuw recht kan vestigen op het graf [nummer] , waarbij het grafrecht voor een bepaalde tijd van 20 jaren, met de mogelijkheid van verlenging met telkens 10 jaren, wordt gevestigd. Door de graven niet langer voor onbepaalde tijd uit te geven komen op een gegeven moment graven vrij die opnieuw gebruikt kunnen worden. Eveneens is ter zitting gebleken dat verweerder slechts in zeer uitzonderlijke gevallen overgaat tot overschrijving van een grafrecht op grond van het bepaalde in artikel 13, vierde lid, van de Verordening 2004.
8.2.
Het belang van eiser is ter zitting helder verwoord en is gelegen in de familieband en de familiegeschiedenis. Eiser heeft een emotionele band met de overleden familieleden en de graven hebben voor hem een aantoonbaar emotionele waarde. Dit blijkt alleen al uit het feit dat eiser het op zich heeft genomen om de graven te onderhouden. Eiser wenst het graf [nummer] voor zijn familie te behouden.
8.3.
De rechtbank stelt vast dat het doel van de Beleidsnotitie is om op een zorgvuldige wijze tot hergebruik van bestaande grafruimte op de begraafplaatsen waarvan de gemeente houder is te komen. Dergelijke ruimte kan slechts op twee manieren worden gevonden, namelijk door een bestaand graf te schudden of door een bestaand graf te ruimen en voor nieuwe uitgifte gereed te maken. Blijkens de Beleidsnotitie zijn er op de begraafplaats aan de Longway nog ongeveer 50 graven beschikbaar. Daarnaast zijn er 16 graven die aan de gemeente toebehoren en waarvan de grafrusttermijn is verstreken. Deze graven kunnen dus geruimd en opnieuw gebruikt worden. Vervolgens blijkt uit de Beleidsnotitie dat in de Verordening van 18 december 1947 was bepaald dat het grafrecht bij overlijden van de rechthebbende werd overgeschreven op één van de erfgenamen, mits deze binnen een jaar na dat overlijden een daartoe strekkend verzoek bij burgemeester en wethouders heeft ingediend en de kosten van de overschrijving zijn voldaan. Indien geen overschrijving plaatsvond, kwam het grafrecht van rechtswege te vervallen. Geconstateerd wordt dat het goed mogelijk is dat er om deze reden een groot deel van de oude graven aan de gemeente is vervallen. Ter zitting is tenslotte gebleken dat verweerder weinig tot geen gebruik maakt van de mogelijkheid om graven te schudden. Op basis van hetgeen hiervoor is weergegeven, concludeert de rechtbank dat verweerder met inachtneming van zijn beleid de mogelijkheid heeft om de capaciteit van de begraafplaats aan de Longway uit te breiden. Ter zitting is onduidelijk gebleven welke toename van de capaciteit dit tot gevolg zal hebben, verweerder heeft hier kennelijk (nog) geen zicht op.
8.4.
De rechtbank stelt vervolgens vast dat ter zitting is gebleken dat thans 12 verzoeken om overschrijving, zoals het onderhavige, aan de orde zijn. Het gaat dus om een gering aantal verzoeken waarbij sprake is van een aantoonbare emotionele familieband.
8.5.
Eveneens wordt vastgesteld dat verweerder eiser de mogelijkheid biedt om het grafrecht [nummer] voor bepaalde tijd te vestigen. Dit betekent dat het graf, indien eiser gebruik zou maken van deze mogelijkheid, ook de komende 20 jaar (en bij verlenging langer) niet beschikbaar zou zijn voor algemeen hergebruik. Het heeft niet tot gevolg dat er capaciteit wordt gecreëerd, de capaciteit wordt er enkel beheersbaar van.
8.6.
Tenslotte overweegt de rechtbank dat verweerder het grafrecht in kwestie vervallen had kunnen verklaren, maar van deze bevoegdheid geen gebruik heeft gemaakt ondanks het tekort aan graven. Dit geldt eveneens voor mogelijkheid voor verweerder om andere grafrechten vervallen te verklaren. Ook daarmee kan verweerder capaciteit creëren op de algemene begraafplaats.
8.7.
De rechtbank concludeert dat verweerder voldoende mogelijkheden tot zijn beschikking heeft om te komen tot een uitbreiding van de capaciteit op de begraafplaats aan de Longway. Daarbij acht de rechtbank van belang dat niet is gebleken dat verweerder deze mogelijkheden voldoende heeft benut dan wel onderzocht. Ook neemt de rechtbank in aanmerking dat verweerder zonder het emotionele belang van eiser mee te wegen over is gegaan tot weigering van het verzoek om overschrijving. De rechtbank is van oordeel dat bij verzoeken als het onderhavige met name aandacht zou moeten worden gegeven aan het emotionele belang van verzoekers. De aanwezigheid van het emotionele belang van eiser is ter zitting vastgesteld. Gelet op het voorgaande acht de rechtbank het niet redelijk dat verweerder het belang van eiser niet heeft laten prevaleren.
9. De rechtbank is van oordeel dat verweerder het verzoek om overschrijving van het grafrecht op naam van eiser in redelijkheid niet heeft kunnen weigeren. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit zal worden vernietigd. De rechtbank ziet in het kader van de finale geschilbeslechting aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door te bepalen dat het grafrecht wordt overgeschreven op naam van eiser. Deze uitspraak zal in de plaats treden van het vernietigde besluit. Verweerder hoeft dan ook niet opnieuw te beslissen op het bezwaarschrift.
10. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
11. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 980,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 490,00 en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat het grafrecht op het graf [nummer] op de algemene begraafplaats aan de Longway te West-Terschelling wordt overgeschreven op naam van eiser;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 167,00 aan eiser vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 980,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. Visser, rechter, in aanwezigheid van
mr. E. Nolles, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 januari 2017.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.