ECLI:NL:RBNNE:2017:2452

• Datum uitspraak: 4 juli 2017
• Publicatiedatum: 5 juli 2017
• Zaaknummer: LEE 16-1035
• Instantie: Rechtbank Noord-Nederland
• Type: Uitspraak
• Rechtsgebied: Bestuursrecht
• Procedures: Eerste aanleg - meervoudig
• Rechters: E.M. Visser; L. Mulder; V. van Dorst
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Beoordeling of methanolhoudend glycerinewater als afvalstof moet worden aangemerkt in het kader van de Wet milieubeheer

In deze zaak heeft de Rechtbank Noord-Nederland op 4 juli 2017 uitspraak gedaan in een geschil tussen eisers, die een biodieselbedrijf exploiteren, en de Gedeputeerde Staten van Drenthe. De kern van het geschil betreft de vraag of methanolhoudend glycerinewater, dat vrijkomt bij de productie van biodiesel, moet worden aangemerkt als afvalstof volgens de Wet milieubeheer. De rechtbank overweegt dat de Meststoffenregeling niet van toepassing is en dat de Kaderrichtlijn afvalstoffen van toepassing is. De rechtbank concludeert dat het methanolhoudend glycerinewater als afvalstof moet worden aangemerkt, omdat verder gebruik niet zeker is. Dit oordeel is gebaseerd op de cumulatieve voorwaarden van artikel 5 van de Kaderrichtlijn afvalstoffen, die niet worden vervuld. De rechtbank wijst erop dat de indicaties in de Guidance en de specifieke omstandigheden van het geval de conclusie rechtvaardigen dat het methanolhoudend glycerinewater als afvalstof moet worden aangemerkt. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit gedeeltelijk, omdat verweerder geen begunstigingstermijn heeft gegeven voor de naleving van de opgelegde last onder dwangsom. De rechtbank bepaalt dat de begunstigingstermijn vier weken bedraagt en dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit. De rechtbank veroordeelt verweerder tot vergoeding van het griffierecht en de proceskosten van eisers.

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND

Zittingsplaats Groningen

Bestuursrecht

zaaknummer: LEE 16/1035

uitspraak van de meervoudige kamer van 4 juli 2017 in de zaak tussen

[eiseres 1] , te [plaats] ,

[eiseres 2] , te [plaats] ,

[eiser] , te [plaats] ,

eisers

(gemachtigde: mr. F.H. Damen),

en

Gedeputeerde Staten van Drenthe, verweerder

(gemachtigden: B. Arentz, mr. M.S. Beerten en P.J. Graveland).

Procesverloop

Bij besluit van 19 november 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd.

Eisers hebben tegen dit besluit bezwaar gemaakt en verweerder verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de rechtbank als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Awb. Verweerder heeft met dat verzoek ingestemd en het bezwaarschrift met toepassing van artikel 7:1a, vijfde lid, van de Awb doorgezonden aan de rechtbank.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

De rechtbank heeft aanleiding gezien een deskundige, de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (de StAB) te benoemen teneinde de rechtbank van advies te dienen. Op 29 september 2016 heeft de StAB de rechtbank van advies voorzien. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld om op dit advies te reageren en hebben van deze gelegenheid gebruik gemaakt. De StAB heeft bij rapport van 29 november 2016 een nader advies gegeven naar aanleiding van de reacties van partijen.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 maart 2017. Namens eisers is [naam 1] verschenen, bijgestaan door genoemde gemachtigde en [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Overwegingen

1. De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan.

1.1.

[bedrijf van eisers] is een producent van biodiesel. De inrichting is sinds 2005 gevestigd op het perceel [adres] te [plaats] . De inrichting heeft een capaciteit van

80 miljoen liter biodiesel per jaar die wordt gemaakt van plantaardige grondstoffen en dierlijke vetten. Blijkens het StAB-advies is het produceren van biodiesel uit vetten en oliën een biochemisch proces dat volledig computergestuurd en geautomatiseerd plaatsvindt. De grondstoffen worden met tankauto's aangevoerd en opgeslagen in verticale tanks. In de fabriek wordt het ruwe vet eerst gezuiverd (geraffineerd). In een reactor vindt chemische omzetting plaats onder invloed van methanol en een katalysator. Dit vindt plaats in twee stappen (1e omestering en 2e omestering). Hierbij ontstaan biodiesel en glycerine. Glycerine wordt in een sedimentatietank afgescheiden en als ruw product verkocht. Het merendeel van de glycerine wordt hierbij afgescheiden, maar er blijven resten achter. De biodiesel wordt vervolgens gewassen onder toevoeging van water en zwavelzuur. Resten glycerine en methanol lossen op in dit waswater en worden afgescheiden. Dit residu bestaat voor circa 30% uit methanol, 5% uit glycerine en voor de rest hoofdzakelijk uit water. Het methanol houdend glycerinewater wordt via een leiding getransporteerd naar een opslagtank. Op jaarbasis komt maximaal 15.000 ton glycerinewater vrij. Het methanolhoudend glycerinewater wordt doorverkocht aan het bedrijf [naam bedrijf] dat het doorverkoopt aan diverse biomassa-vergistingsinstallaties om te gebruiken in het productieproces voor het produceren van biogas.

1.2.

Bij brief van 6 oktober 2015 heeft verweerder aan eisers een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom wegens overtreding van artikel 10.39 in samenhang met artikel 10.38 van de Wet milieubeheer (Wm) en artikel 6, eerste lid, van de Regeling melden bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afstoffen bekendgemaakt.

1.3.

Bij brief van 26 oktober 2015 hebben eisers een zienswijze ingediend.

2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder een last onder dwangsom wegens overtreding van artikel 10.39 in samenhang met artikel 10.38 van de Wet milieubeheer (Wm) en artikel 6, eerste lid, van de Regeling melden bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afstoffen opgelegd. De last houdt in dat eisers vóór aanvang van een afvalstoffentransport, waaronder ook wordt verstaan een transport van methanolhoudend glycerinewater, een juist en volledig ingevuld begeleidingsformulier dienen te verstrekken. Verweerder heeft aan de last ten grondslag gelegd dat methanolhoudend glycerinewater een afvalstof is. De overtreding van de genoemde bepalingen leiden er toe dat sprake is van onvoldoende bescherming van het milieubelang. Indien eisers overtreding van de genoemde artikelen niet voorkomen dan verbeuren zij een dwangsom van € 2.500,- per geconstateerde overtreding met een maximum van € 25.000,-.

3. De rechtbank ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of eisers gevolgd kunnen worden in het standpunt dat hoofdstuk 10 van de Wm, waaronder de artikelen 10.38 en 10.39, niet van toepassing is op de transporten van het methanolhoudend glycerinewater gelet op het bepaalde in artikel 22.1, negende lid, van de Wm.

3.1.

Ingevolge artikel 22.1, negende lid, van de Wm is, voor zover van belang, hoofdstuk 10 niet van toepassing op gedragingen, voor zover daaromtrent voorschriften gelden, die zijn gesteld bij of krachtens de Meststoffenwet.

Ingevolge artikel 5, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet, kunnen bij ministeriële regeling afvalstoffen of reststoffen, categorieën afvalstoffen of reststoffen of eindproducten van bij die regeling omschreven bewerkingsprocédés worden aangewezen, indien er naar het oordeel van Onze Minister geen landbouwkundige en milieukundige bezwaren bestaan dat deze stoffen als meststof worden verhandeld of bij de productie van meststoffen worden gebruikt.

Ingevolge artikel 4 aanhef en onder d, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet zijn voor zover zij voldoen aan de artikelen 9 tot en met 15 van het besluit aangewezen als eindproducten die als meststof kunnen worden verhandeld, de in Bijlage Aa, onder IV, opgenomen eindproducten van de aldaar omschreven bewerkingsprocédés.

3.2.

De rechtbank stelt vast dat in bijlage Aa onder IV categorieën van eindproducten van bewerkingsprocédés die als meststof kunnen worden verhandeld zijn opgenomen. In categorie 1 betreft dit het product dat is verkregen door vergisting van ten minste 50 gewichtsprocenten uitwerpselen van dieren met als nevenbestanddeel uitsluitend één of meer van de stoffen die genoemd zijn onder de in onderstaande tabel onderscheiden categorieën of subcategorieën, met dien verstande dat de stoffen genoemd onder categorie G uitsluitend worden gebruikt als nevenbestanddeel indien tevens de maximale waarden waarnaar in categorie G wordt verwezen niet worden overschreden (covergiste mest).

3.3.

In onderdeel 9 van categorie G2 is opgenomen: reststof die is verkregen bij de productie van biodiesel (methyl- of ethylesters van vetzuren), verkregen door omestering van oliën en vetten van onbepaalde dierlijke herkomst of een reststof verkregen bij oleochemische verwerking van vetten en oliën van dierlijke herkomst, inclusief omestering, hydrolyse of verzeping (reststoffen biodieselproductie).

3.4.

De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat het hier aan de orde zijnde methanolhoudend glycerinewater onder onderdeel 9 van categorie G2 valt. Partijen verschillen van mening over het antwoord op de vraag of het feit dat methanolhoudend glycerinewater onder onderdeel 9 van categorie G2 valt, betekent dat sprake is van een meststof waarop de Meststoffenwet van toepassing is. Eisers stellen zich op het standpunt dat dit het geval is, waarmee volgens eisers tevens vast staat dat hoofdstuk 10 van de Wm niet van toepassing is op het transport van methanolhoudend glycerinewater. Verweerder is evenwel van mening dat slechts het eindproduct als meststof aangemerkt kan worden. Verweerder benadrukt dat een aantal stoffen rechtstreeks is aangewezen en dat bepaalde afvalstoffen, zoals methanolhoudend glycerinewater, als ingrediënt aangewezen zijn om via een bewerkingsprocedé een eindproduct te worden dat als meststof kan worden aangemerkt. Verweerder stelt op grond daarvan dat hoofdstuk 10 van de Wm wel van toepassing is in het onderhavige geval.

3.5.

De rechtbank is van oordeel dat op basis van de tekst van bijlage Aa, onderdeel IV geconcludeerd moet worden dat enkel het eindproduct van benoemde bewerkingsprocédés als meststof verhandeld kan worden. In de categorie die hier aan de orde is, betreft het eindproduct het product dat is verkregen door vergisting van ten minste 50 gewichtsprocenten uitwerpselen van dieren met als nevenbestanddeel uitsluitend één of meer van de stoffen die in de tabel zijn opgenomen. Nu methanolhoudend glycerinewater onder onderdeel 9 van categorie G2 valt, kan dit als nevenbestanddeel gebruikt worden in het bewerkingsprocédé. Indien het methanolhoudend glycerinewater voldoet aan de gestelde maximale waarden dan kan het eindproduct van het genoemde bewerkingsprocédé als meststof worden aangemerkt. De rechtbank is van oordeel dat dit nadrukkelijk niet geldt voor het methanolhoudend glycerinewater zoals dat door eisers wordt afgevoerd, nu dit enkel een nevenbestanddeel is. Dit betekent dat de Meststoffenwet niet van toepassing is op het transport van methanolhoudend glycerinewater. Het betoog van eisers slaagt niet.

4. De rechtbank stelt vast dat gelet op hetgeen hiervoor is overwogen de richtlijn 2008/98/EG (hierna: de Kaderrichtlijn afvalstoffen) van toepassing is bij de beoordeling van dit geschil. De vraag die nu voorligt is of het methanolhoudend glycerinewater als afvalstof moet worden aangemerkt.

4.1.

Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de Kaderrichtlijn afvalstoffen kan een stof die of een voorwerp dat het resultaat is van een productieproces dat niet in de eerste plaats bedoeld is voor de productie van die stof of dat voorwerp, alleen als een bijproduct en niet als een afvalstof in de zin van artikel 3, punt 1), worden aangemerkt, indien wordt voldaan aan de volgende voorwaarden:

a. a) het is zeker dat de stof of het voorwerp zal worden gebruikt;

b) de stof of het voorwerp kan onmiddellijk worden gebruikt zonder verdere andere behandeling dan die welke bij de normale productie gangbaar is;

c) de stof of het voorwerp wordt geproduceerd als een integraal onderdeel van een productieproces; en

d) verder gebruik is rechtmatig, m.a.w. de stof of het voorwerp voldoet aan alle voorschriften inzake producten, milieu en gezondheidsbescherming voor het specifieke gebruik en zal niet leiden tot over het geheel genomen ongunstige effecten op het milieu of de menselijke gezondheid.

Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wm wordt onder afvalstoffen verstaan: alle stoffen, preparaten of voorwerpen, waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.

Ingevolge artikel 1.1, zesde lid, van de Wm, voor zover relevant, worden in elk geval niet als afvalstoffen aangemerkt stoffen, mengsels of voorwerpen die bijproducten zijn in de zin van artikel 5 van de kaderrichtlijn afvalstoffen, indien deze bijproducten voldoen aan de in dat artikel gestelde voorwaarden en aan de in een krachtens dat artikel van de kaderrichtlijn afvalstoffen vastgestelde uitvoeringsmaatregel of in een regeling van Onze Minister daartoe aangegeven criteria.

In het Landelijk Afvalbeheerplan 2002-2012 (LAP2) is het beleidskader neergelegd. In hoofdstuk 4, paragraaf 4.3 zijn de criteria voor 'bijproducten' vastgelegd:
"Als het materiaal niet bewust wordt geproduceerd, maar onbedoeld vrijkomt bij een productieproces, dan wordt gesproken van een productieresidu. In lijn met artikel 5 van de Kaderrichtlijn afvalstoffen en de Wm kunnen productresiduen worden aangemerkt als bijproducten als (cumulatief) wordt voldaan aan de in artikel 5 genoemde voorwaarden. Wordt niet aan al deze voorwaarden voldaan, dan wordt het productresidu beschouwd als een afvalstof."

5. De rechtbank zal aan de hand van de in de Kaderrichtlijn opgenomen voorwaarden beoordelen of methanolhoudend glycerinewater als afvalstof in de zin van de Kaderrichtlijn aangemerkt moet worden. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat tussen partijen niet in geschil is dat geen sprake is van een beoogd bijproduct, maar van een productresidu dat indien aan de voorwaarden in artikel 5, eerste lid, van de Kaderrichtlijn wordt voldaan, als bijproduct -en dus niet als afvalstof- wordt aangemerkt.

Het is zeker dat de stof of het voorwerp zal worden gebruikt.

6. Onder verwijzing naar het arrest van het Hof van Justitie van 11-11-2004, C-457/02 (Antonio Niselli, r.o. 44-46) (ECLI:EU:C:2004:707) betogen eisers dat productieresiduen als bijproducten kunnen worden aangemerkt. Bij de beoordeling van de vraag of verder gebruik zeker is kunnen volgens eisers verschillende omstandigheden een rol spelen. Eén van deze omstandigheden is dat de houder van de stof concrete afnemers heeft. Eisers lichten toe dat het methanolhoudend glycerinewater op de markt wordt gebracht, waarbij wordt voorzien in de behoeften van andere marktdeelnemers, te weten vergistings-installaties. Vergistingsinstallaties gebruiken het methanolhoudend glycerinewater bij de productie van biogas en betalen hiervoor. Hieruit volgt dat methanolhoudend glycerinewater een economische waarde heeft, hetgeen volgens de jurisprudentie eveneens een omstandigheid is waaruit volgt dat verder gebruik zeker is. Eisers wijzen in dit kader op de afspraken die gemaakt zijn met de vergistingsinstallaties waardoor verder gebruik eveneens verzekerd is. Daarmee is ook duidelijk naar welke afnemers het methanolhoudend glycerinewater wordt afgevoerd, hetgeen volgens de jurisprudentie eveneens van belang is. Naar de mening van eisers is het methanolhoudend glycerinewater een product en kan niet worden gezegd dat eisers zich hiervan ontdoen. Het feit dat het methanolhoudend glycerinewater voorafgaand aan de afvoer tijdelijk wordt opgeslagen binnen de inrichting doet hier volgens eisers niet aan af.

6.1.

Verweerder licht toe dat eisers meermalen om contracten met vergistingsinstallaties is gevraagd. Tot op heden is het enige contract dat verweerder heeft ontvangen de maandelijkse bevestiging van de aan-/verkoop van methanolhoudend glycerinewater aan [naam bedrijf] Verweerder heeft geen informatie ontvangen waaruit blijkt dat sprake is van rechtstreekse contracten tussen eisers en co-vergisters. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de contracten met de afvalstoffenmakelaar niet doorslaggevend kunnen zijn. Dit maakt niet dat wordt voldaan aan de omstandigheid dat sprake moet zijn van een 'solid market'. Verder wijst verweerder erop dat uit de Guidance on the interpretation of key provisions of Directive 2008/98/EC (hierna: de Guidance) volgt dat indien een stof niet als afvalstof wordt gekwalificeerd dit met zich brengt dat er dan productregelgeving op de stroom van toepassing zou moeten zijn. Verweerder acht dit niet aannemelijk in dit geval. Ook wijst verweerder op jurisprudentie van het Hof van Justitie (hierna: het Hof) en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: AbRS) waaruit het belang van productregelgeving blijkt (C-9/00 Palin Granit) (ECLI:NL:RVS:2012:BX5995). Verweerder wijst op de rechtsoverweging 35 uit Palin Granit: "Er is immers geen enkele rechtvaardigingsgrond om de bepalingen daarvan
(75/442/EC) , die bedoeld zijn om voor verwijdering of nuttige toepassing van afvalstoffen te zorgen, toe te passen op goederen, materialen of grondstoffen, die los van enige bewerking, economisch gezien, de waarde van producten hebben en als zodanig zijn onderworpen aan de wettelijke regeling die op deze producten van toepassing is". Volgens verweerder is er geen productequivalent met bijbehorende productspecificaties en een corresponderende markt aan te wijzen.

Voor wat betreft 'financial gain' wijst verweerder erop dat eisers een bedrag van € 10,- tot

€ 15,- per ton methanolhoudend glycerinewater ontvangen. Indien eisers de stroom zou moeten afvoeren naar een erkende verwerker dan zouden, na verwijdering van de methanol, de afzetkosten alleen al minimaal € 50,- tot € 150,- per ton bedragen. In dat licht is volgens verweerder sprake van symbolisch financieel gewin ten opzichte van de ontdoeningskosten en ook dat is een indicatie dat het gebruik niet zeker is.

6.2.

De StAB geeft in het advies aan dat eisers een contract hebben met [naam bedrijf] Dit bedrijf handelt onder meer in organische stromen ten behoeve van de biomassa-vergisting. In een schriftelijke verklaring is bevestigd dat al het methanolhoudend glycerinewater wordt betrokken en wordt afgezet bij biovergisters. Aangezien eisers € 9,50 per ton ontvangen is er sprake van enige economische waarde. De StAB wijst erop dat het gebruik maken van een tussenpersoon/handelaar bij de afzet van industriële stoffen niet ongebruikelijk is. Gelet op de omstandigheden waarbij er reeds jaren sprake is van een afzet (via een tussenhandelaar) naar biomassavergistingsinstallaties waarbij de stof in zijn geheel wordt gebruikt ten behoeve van de energieproductie, kan volgens de StAB worden vastgesteld dat het gebruik zeker is.

6.3.

Verweerder geeft in reactie op het StAB-advies aan dat ten onrechte voorbij wordt gegaan aan de vraag of kan worden vastgesteld dat het gebruik zo zeker is dat er geen gevaar is dat de houder zich van de stoffen zal ontdoen. Verder merkt verweerder op dat de tamelijk marginale opbrengst van het methanolhoudend glycerinewater moet worden afgezet tegen de vermeden kosten voor ontdoening die vele malen hoger liggen. Ook benadrukt verweerder dat een contract dat gesloten is met een afvalstoffenhandelaar iets fundamenteel anders is dan een contract met een gewone handelaar, juist omdat het bij afvalstoffen meer dan bij grondstoffen de vraag is of het aanbod (de bij ontdoeners vrijkomende hoeveelheid afval) wel matcht met de vraag (de verwerkingscapaciteit voor afvalstoffen).

6.4.

In reactie op het standpunt van verweerder geeft de StAB aan dat bij de eerste voorwaarde "het is zeker dat de stof of het voorwerp zal worden gebruikt" geen onderscheid wordt gemaakt naar type handelaar, de opbrengstmarge of de bestemming. De achtergrond van dit criterium is dat het risico dat een stof ongecontroleerd wordt gestort, geloosd of verwijderd verwaarloosbaar is.

6.5.

Eisers benadrukken de stabiele contractuele relatie die [bedrijf van eisers] met [naam bedrijf] heeft. Volgens eisers toont het enkele feit dat gebruik kan worden gemaakt van een makelaar al aan dat sprake is van een markt. Eisers stellen dat het bestaan van een goed functionerende markt voor afvalstoffen, niet, zoals verweerder stelt, zou moeten leiden tot een striktere toets voor de beoordeling van de vraag of wordt voldaan aan het criterium dat verder gebruik zeker moet zijn. Er is een markt voor glycerinewater, hetgeen ook blijkt uit het gegeven dat [bedrijf van eisers] het glycerinewater al jarenlang verkoopt. Daarbij achten eisers van belang dat het gebruik van glycerinewater voor vergisters een positief effect heeft, zodat de markt voor verder gebruik zeker is. Het feit dat gebruik wordt gemaakt van een tussenpersoon doet daar niet aan af volgens eisers. Verder zien eisers niet in dat de opbrengst van de verkoop van het glycerinewater moet worden afgezet tegen de vermeden kosten voor het zich ontdoen. Deze kosten hoeven immers niet gemaakt te worden omdat het glycerinewater verkocht kan worden. Daarbij is in de rechtspraak bepaald dat sprake moet zijn van een economische waarde om te kunnen spreken van een aanwijzing dat verder gebruik zeker is en niet van financieel gewin.

6.6.

De rechtbank stelt voorop dat met inachtneming van de Kaderrichtlijn en de Guidance de eerste voorwaarde moet worden uitgelegd in die zin dat het niet enkel een mogelijkheid is dat het methanolhoudend glycerinewater na afvoer bij eisers verder zal worden gebruikt, maar dat vast moet staan dat het gebruikt zal worden.

6.6.1.

Een indicatie dat het methanolhoudend glycerinewater verder gebruikt zal worden is het bestaan van contracten tussen de producent van het materiaal en de opvolgende gebruiker. In dat verband hebben eisers een verklaring van de algemeen directeur van [naam bedrijf] en een opdrachtbevestiging tussen [bedrijf van eisers] en [naam bedrijf] overgelegd. Daarnaast is door verweerder een document met het onderwerp 'Verkoopcontract Glycerine (w)' van 1 mei 2016 overgelegd. De rechtbank stelt vast dat in dit contract is opgenomen dat [naam bedrijf] in de maand mei 2016 33 vrachten Glycerine (w) afneemt. In het contract is de mogelijkheid tot schriftelijke annulering van de afname binnen twee dagen na de contractdatum van de verkoopbevestiging opgenomen. De rechtbank stelt vast dat sprake is van een contract tussen eisers en een tussenhandelaar die op de afvalstoffenmarkt opereert. Deze tussenhandelaar kan niet als de opvolgend gebruiker worden aangemerkt. De rechtbank is van oordeel dat nu geen contract bestaat tussen eisers en de opvolgende gebruiker, daarmee het risico dat het methanolhoudend glycerinewater ongecontroleerd wordt gestort of verwijderd blijft bestaan. De stelling dat het methanolhoudend glycerinewater door de tussenhandelaar, zoals wordt ondersteund met de verklaring van de directeur van [naam bedrijf] , veelal wordt doorverkocht aan biovergisters maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat het verdere gebruik zeker is. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat gezien de mogelijkheid tot annulering voor [naam bedrijf] de doorverkoop aan de tussenhandelaar al niet zeker is. Dit geldt temeer voor de verkoop door de tussenhandelaar aan de volgende gebruiker, aangezien hierover in het geheel geen documentatie is overgelegd. Het feit dat in het overgelegde verkoopcontract is opgenomen dat de glycerine (w) alleen ingezet mag worden in installaties waar "Cat 3 en ADR product" verwerkt mag worden, maakt dit niet anders. Enerzijds omdat ook deze bepaling geen garantie geeft dat de stof niet ongecontroleerd wordt gestort of verwijderd. Anderzijds omdat het enkele feit dat een stof na verkoop als grondstof ingezet kan worden, niet maakt dat geen sprake is van een afvalstof op het moment van verwijdering. De rechtbank is in dat kader van oordeel dat het bestaan van een goed werkende afvalstoffenmarkt niet mag leiden tot de conclusie dat een stof enkel op die grond niet als afvalstof aangemerkt zou moeten worden. Het bestaan van een afvalstoffenmarkt maakt juist dat regelgeving met betrekking tot de afvoer van een stof als methanolhoudend glycerinewater van belang is om te voorkomen dat een stof waarvan een producent, zoals [bedrijf van eisers] , zich wil ontdoen via een tussenhandelaar uit beeld kan raken. De rechtbank concludeert dat in het onderhavige geval bij de beantwoording van de vraag of het verdere gebruik van methanolhoudend glycerinewater zeker is, het contract met de tussenhandelaar [naam bedrijf] daartoe geen indicatie vormt.

6.6.2.

Als tweede indicatie dat verder gebruik zeker is, wordt in de Guidance 'a financial gain for the material producer' genoemd. De rechtbank stelt vast dat met betrekking tot deze indicatie een contra-indicatie is geformuleerd die er op zou kunnen wijzen dat verder gebruik onzeker is. Deze contra-indicatie houdt in dat het financiële voordeel voor de producent gering is in vergelijking met de kosten van afvalverwerking. In het onderhavige geval staat vast dat eisers een financieel voordeel hebben van de verkoop van het methanolhoudend glycerinewater. Eisers ontvangen blijkens het overgelegde contract van

1 mei 2016 met [naam bedrijf] € 9,50 (excl. btw) per ton methanolhoudend glycerinewater. Daar staat tegenover dat, indien eisers zich moeten ontdoen van het methanolhoudend glycerinewater, de verwijderingskosten zoals door verweerder onbetwist is aangegeven € 50,- tot € 150,- per ton bedragen. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank dat het door eisers geclaimde financiële voordeel niet leidt tot een indicatie dat 'verder gebruik zeker is', maar eerder een contra-indicatie is voor die conclusie, nu dit voordeel zeer gering is in vergelijking met de kosten van verwijdering.

6.6.3.

De derde indicatie die in de Guidance genoemd wordt betreft het bestaan van 'a solid market (sound supply and demand) for this further use'. De rechtbank stelt vast dat methanolhoudend glycerinewater via een tussenhandelaar wordt verhandeld op de afvalstoffenmarkt. De rechtbank is van oordeel dat verweerder terecht naar voren brengt dat het bij afvalstoffen meer dan bij grondstoffen de vraag is of de bij ontdoeners vrijkomende hoeveelheid afval wel matcht met de verwerkingscapaciteit voor afvalstoffen. Er is geen sprake van een markt waar vraag en aanbod op elkaar zijn afgestemd, omdat het aanbod wordt bepaald door de in productieprocessen als dat van [bedrijf van eisers] vrijkomende methanolhoudend glycerinewater en niet door de vraag van biovergisters of andere afnemers die deze stof betrekken voor hun productieproces, en die in dit geval ook niet van deze stof afhankelijk zijn. Niet gebleken is dat eisers hun productie kunnen sturen door marktoverwegingen ten aanzien van methanolhoudend glycerinewater. Dit betekent dat op deze afvalstoffenmarkt niet zeker is of een stof als methanolhoudend glycerinewater verder gebruikt kan worden omdat het aanbod de verwerkingscapaciteit van de biovergisters kan overschrijden. Dit betekent dat het risico blijft bestaan dat het methanolhoudend glycerinewater ongecontroleerd wordt gestort of verwijderd.

6.6.4.

De laatste indicatie die in de Guidance is opgenomen is dat het materiaal aan dezelfde specificaties voldoet als andere producten op de markt. Gelet op de door partijen ingebrachte standpunten stelt de rechtbank vast dat zij het er over eens zijn dat er met betrekking tot methanolhoudend glycerinewater geen specificaties gelden zoals voor andere producten op de markt. De rechtbank stelt vast dat naast het feit dat partijen het er over eens zijn dat niet aan deze indicatie wordt voldaan ook overigens niet gebleken is van productspecificaties zoals bedoeld in de Guidance.

6.6.5.

Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, stelt de rechtbank vast dat aan geen van de in de Guidance genoemde indicaties die gehanteerd kunnen worden bij de beantwoording van de vraag of verder gebruik van methanolhoudend glycerinewater zeker is, wordt voldaan. De rechtbank overweegt in dat verband nadrukkelijk dat bij het verbinden van een conclusie aan voorgaande overwegingen in ogenschouw wordt genomen dat de Guidance geen juridisch bindende status heeft. Zoals ook in de Guidance is toegelicht vormen de voornoemde indicaties geen aanvullende criteria, maar zijn het indicaties voor de beantwoording van de vraag of 'verder gebruik zeker is'. Benadrukt wordt dat alle specifieke omstandigheden van het geval in overweging genomen moeten worden. Zie hiervoor bijvoorbeeld het arrest van het Hof van 15-6-2000, C-418/97 en C419/97 (Arco Chemie Nederland Ltd/Luwabottoms en EPON/houtsnippers), waarin kortgezegd is overwogen dat alle omstandigheden dienen te worden betrokken bij het oordeel omtrent de vraag of sprake is van een afvalstof, rekening houdend met de doelstelling van de Kaderrichtlijn en zonder afbreuk te doen aan de doeltreffendheid van deze laatste. De rechtbank is gelet hierop van oordeel dat de hiervoor besproken indicaties richting geven bij de beoordeling of verder gebruik van het methanolhoudend glycerinewater zeker is. De rechtbank is van oordeel dat de indicaties aanleiding geven tot een ontkennende beantwoording van deze vraag. De rechtbank overweegt in dat verband eveneens dat de omstandigheden die hier aan de orde zijn deze indicaties ondersteunen. Bij de weging van de omstandigheden acht de rechtbank van doorslaggevend belang dat methanolhoudend glycerinewater een stof is waar [bedrijf van eisers] zich van moet ontdoen omdat deze stof binnen het bedrijf niet verder gebruikt kan worden. De rechtbank verwijst hiervoor bijvoorbeeld naar het arrest van 7-9-2004, C-1/03 (Van de Walle/Texaco), waarin het Hof nog eens benadrukt dat de kwalificatie als afvalstof vooral afhangt van het gedrag van de houder en de betekenis van de term ‘zich ontdoen’. Het methanolhoudend glycerinewater is in dat verband in feitelijke zin een afvalstof die ofwel tegen aanzienlijke kosten verwijderd dient te worden ofwel in aanmerking komt voor nuttige toepassing in bijvoorbeeld biovergisters. In dat geval bestaat het risico dat [bedrijf van eisers] zich van het voorwerp of de stof in zijn bezit ontdoet op een manier die nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben, bijvoorbeeld door het voorwerp of de stof onbeheerd achter te laten of ongecontroleerd te lozen of te verwijderen. De rechtbank is van oordeel dat zowel de indicaties in de Guidance als de omstandigheden van dit geval de conclusie rechtvaardigen dat verder gebruik van methanolhoudend glycerinewater niet zeker is. Dit betekent dat, nu in artikel 5 van de Kaderrichtlijn afvalstoffen sprake is van cumulatieve voorwaarden, de conclusie is dat het methanolhoudend glycerinewater als afvalstof als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Wm aangemerkt dient te worden.

7. Eisers stellen zich subsidiair op het standpunt dat verweerder, indien de rechtbank van oordeel zou zijn dat methanolhoudend glycerinewater als afvalstof aangemerkt zou moeten worden, wegens bijzondere omstandigheden had moeten afzien van handhavend optreden. Daartoe benadrukken eisers dat handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. De reden daarvoor is dat de gehele productie van biodiesel binnen de inrichting van eisers is gericht op een verdere verduurzaming en bijdraagt aan een "biobased economy" om het mondiale klimaatprobleem en de uitputting van fossiele brandstoffen het hoofd te bieden. De handelswijze binnen de inrichting van eisers voldoet volledig aan de doelstelling van de Kaderrichtlijn afvalstoffen. Het zelfde geldt voor de productie van biogas door de vergistingsinstallaties waar het methanolhoudend glycerinewater wordt ingezet. Eisers wijzen in dit kader op het idee achter de regeling voor bijproducten, als zijnde een uitzondering op afvalstoffen, om ruimte te creëren voor duurzame initiatieven om te besparen op het gebruik van primaire producten en grondstoffen buiten de sfeer van het afvalstoffenrecht om. Ten slotte betogen eisers dat zij middels de vervoersdocumenten die normaliter worden gebruikt reeds volledige openheid van zaken geven, nu daarin voor een ieder de herkomst, de bestemming en codering van het methanolhoudend glycerinewater inzichtelijk is.

7.1.

Verweerder benadrukt dat methanolhoudend glycerinewater in tegenstelling tot ruwe glycerine niet in de Regeling criteria bijproducten Kaderrichtlijn afvalstoffen is opgenomen, zodat de door eisers bedoelde uitzondering niet geldt. Verder licht verweerder toe dat [bedrijf van eisers] net als elk ander bedrijf zijn afvalstoffen conform de geldende regelgeving moet afvoeren. Daarop wordt voor geen enkel bedrijf (duurzaam of niet) een uitzondering gemaakt. Verweerder wijst nadrukkelijk op het feit dat de afvalstoffenregels er zijn om de afvalstromen inzichtelijk te maken in het belang van het milieu. Door een afvalstof in strijd met deze regels af te voeren, wordt de afvalstroom volgens verweerder onttrokken aan het daarop vereiste toezicht. Verweerder acht geen redenen aanwezig die aanleiding vormen om af te zien van handhavend optreden.

7.2.

De rechtbank stelt voorop dat verweerder in het geval van een overtreding in beginsel gehouden is handhavend op te treden indien een overtreding is vastgesteld. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen dient methanolhoudend glycerinewater als afvalstof aangemerkt te worden en heeft verweerder terecht vastgesteld dat eisers de artikelen 10.38 en 10.39 van de Wm hebben overtreden. Het onjuist invullen van begeleidingsformulieren dan wel het als ontdoener van methanolhoudend glycerinewater niet afgeven van begeleidingsformulieren en het niet aangeven van de omschrijving van de aard, eigenschappen en samenstelling van die afvalstoffen vormen een overtreding van voornoemde artikelen. Verweerder was dan ook bevoegd om ter zake handhavend op te treden. In het kader van de vraag of verweerder in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken, brengen eisers naar voren dat handhavend optreden onevenredig is. De rechtbank volgt eisers niet in dit betoog. Zoals verweerder heeft benadrukt wordt met het naleven van de regelgeving ten aanzien van afvalstoffen beoogt om in het belang van het milieu de afvalstromen inzichtelijk te maken. De rechtbank is van oordeel dat de onbetwiste stelling dat [bedrijf van eisers] een bedrijf is dat gericht is op verduurzaming niet kan leiden tot de conclusie dat handhavend optreden vanwege deze bedrijfsvoering onevenredig zou zijn. De afvalstoffenregelgeving geldt immers voor ieder bedrijf dat afvalstoffen verwijderd. De rechtbank ziet geen aanleiding om deze bedrijfs-voering als bijzondere omstandigheid aan te merken die verweerder had moeten nopen af te zien van handhavend optreden. Ook het beroep op de Regeling bijproducten geeft hiertoe geen aanleiding, reeds omdat methanolhoudend glycerinewater niet in de Regeling is opgenomen. Ten slotte is de rechtbank van oordeel dat indien eisers van mening zijn dat met de thans gehanteerde vervoersbewijzen reeds volledige openheid wordt gegeven ten aanzien van de benoemde aspecten het niet onredelijk bezwarend kan worden geacht om deze openheid conform het bepaalde in artikel 10.38 en 10.39 van de Wm te verschaffen. Het betoog van eisers slaagt niet.

8. Met betrekking tot de last voeren eisers aan dat deze onvoldoende duidelijk is. Eisers wijzen erop dat niet duidelijk is welke Euralcode volgens verweerder op het begeleidings-formulier ingevuld zou moeten worden. Verder kan naar de mening van eisers niet voor ieder afzonderlijk transport van methanolhoudend glycerinewater worden vereist dat daarvoor een G-toets wordt uitgevoerd. Daartoe lichten eisers toe dat de input van het productieproces van biodiesel steeds exact dezelfde is zodat ook de output van het proces, waaronder het methanolhoudend glycerinewater, steeds dezelfde samenstelling heeft.

8.1.

Verweerder wijst erop dat de verantwoordelijkheid voor het vaststellen van de Euralcode bij de ontdoener ligt. Aangezien het afhankelijk is van de afvalstof die wordt vervoerd welke Euralcode moet worden ingevuld kan niet in de last worden aangegeven welke Euralcode eisers dienen te gebruiken. Verweerder wijst erop dat de last algemeen is geformuleerd en niet uitsluitend ziet op het transport van methanolhoudend glycerinewater. Verder licht verweerder toe dat de last er niet op ziet dat voor elk transport een G-toets wordt uitgevoerd. Op grond van artikel 10.39, eerste lid, onder a, van de Wm moet degene die zich van afvalstoffen ontdoet een omschrijving van aard, eigenschappen en samenstelling van de afvalstoffen verstrekken. Deze omschrijving moet representatief zijn. De afgifte van de omschrijving volstaat zolang de kwaliteit van de afvalstof constant is.

8.2.

De rechtbank is van oordeel dat gelet op de geldende regelgeving eisers verantwoordelijk zijn voor het bij afgifte toekennen van de juiste Euralcode aan een afvalstof. Het feit dat verweerder de Euralcode niet in de lastgeving heeft opgenomen betekent dan ook niet dat de last onvoldoende duidelijk is, nu correcte toekenning een verantwoordelijkheid van eisers is.

9. Ten aanzien van de hoogte van de dwangsom stellen eisers dat deze onevenredig hoog is. Eisers wijzen erop dat de hoogte van de dwangsom niet gemotiveerd is. Gelet op de hoge dwangsom dient volgens eisers geconcludeerd te worden dat de hoogte van de dwangsom geenszins in een redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. Verder merken eisers op dat het niet zo kan zijn dat wanneer een overtreding zou worden geconstateerd, een dwangsom door zowel [eiseres 2] als [eiseres 1] zou zijn verbeurd. Er is sprake van één inrichting en wanneer bijvoorbeeld een transport van methanolhoudend glycerinewater plaatsvindt is sprake van één handeling. Het kan volgens eisers niet zo zijn dat voor één en dezelfde handeling door twee verschillende rechtspersonen een dwangsom zou zijn verbeurd.

9.1.

Verweerder licht toe dat gelet op de ernst van de overtredingen en de houding van [bedrijf van eisers] (variërend van twee begeleidingsformulieren tot geen begeleidingsformulier per transport) gekozen is voor een stevig signaal bij de vaststelling van de hoogte van de dwangsom. Verweerder wijst erop dat het gaat om het transport van gevaarlijke afvalstoffen en om bepalingen die strikt moeten worden nageleefd ten behoeve van een sluitend toezicht op afvalstoffen. Bij een controle kan volgens verweerder sprake zijn van meerdere overtredingen. Verweerder stelt dat zowel [eiseres 2] als [eiseres 1] vanwege de bestuurlijke verwevenheid als overtreder kunnen worden aangemerkt en ook beiden de dwangsommen kunnen verbeuren.

9.2.

De rechtbank stelt voorop dat verweerder bij de vaststelling van de hoogte van een dwangsom beoordelingsruimte toekomt. De rechtbank overweegt dat een dwangsom tot doel heeft de aangeschrevene tot naleving van de opgelegde last te bewegen. Daarbij mag de dwangsom zo hoog zijn, als naar verwachting nodig is om die naleving daadwerkelijk te bewerkstelligen. Verweerder heeft toegelicht dat nu het hier transporten van gevaarlijke afvalstoffen betreft er bij het vaststellen van de hoogte van de dwangsom voor gekozen is een stevig signaal af te geven. In hetgeen eisers hebben aangevoerd, ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder niet heeft onderkend dat de hoogte van de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot het belang van de beëindiging van de overtreding. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat de vastgestelde dwangsom niet onevenredig hoog is. Met betrekking tot de aanschrijving van zowel [eiseres 1] als [eiseres 2] overweegt de rechtbank dat verweerder gelet op de onbetwiste verwevenheid van deze B.V.'s in redelijkheid beide als overtreder heeft kunnen aanmerken. Het is de rechtbank niet gebleken dat verweerder daarmee de bedoeling heeft om vanwege één overtreding bij beide B.V.'s dwangsommen in te vorderen. Anders dan eisers kennelijk menen, dient de last zo te worden begrepen dat beide B.V.'s aansprakelijk zijn voor eventueel verbeurde dwangsommen, dat wil zeggen dat verweerder beide vennootschappen als overtreder kan aanmerken, en naar keuze een verbeurde dwangsom bij één van hen invordert.

10. Ten slotte stellen eisers dat verweerder ten onrechte geen begunstigingstermijn aan de last heeft gekoppeld. Daarmee voldoet verweerder volgens eisers niet aan het bepaalde in artikel 5:32a, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

10.1.

Verweerder geeft, onder verwijzing naar de Memorie van Toelichting en jurisprudentie, aan dat bij een last onder dwangsom die strekt tot het voorkomen van herhaling gelet op de aard van de overtreding geen termijn hoeft te worden gegund. Daarbij wijst verweerder erop dat eisers voldoende tijd hebben gehad om de bedrijfsvoering aan te passen omdat al bij brieven van 7 juli 2015 en 6 oktober 2015 is verzocht om de bedrijfs-voering in overeenstemming te brengen met het bepaalde in de artikelen 10.38 en 10.39 van de Wm.

10.2.

De rechtbank is van oordeel dat verweerder eisers een begunstigingstermijn had behoren te gunnen om aan de last te voldoen. De rechtbank is van oordeel dat de onderhavige situatie afwijkt van de door verweerder genoemde jurisprudentie nu in het geval van eisers niet enkel sprake is van het nalaten van een gedraging. Nu verweerder in het bestreden besluit geen begunstigingstermijn heeft opgenomen, slaagt het betoog van eisers.

11. Het beroep is voor zover dat ziet op de begunstigingstermijn gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit in zoverre. De rechtbank zal zelf voorziend bepalen dat de begunstigingstermijn wordt gesteld op vier weken na verzending van deze uitspraak en dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit. Het beroep is voor het overige ongegrond.

12. Omdat de rechtbank het beroep (gedeeltelijk) gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.

13. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.237,50,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze na verslag deskundigenonderzoek, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep voor zover dat ziet op de begunstigingstermijn gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit in zoverre;

- bepaalt de begunstigingstermijn op vier weken na de dag van verzending van de uitspraak;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit;

- verklaart het beroep voor het overige ongegrond;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 334,- aan eisers te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.237,50 te betalen aan eisers.

Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. Visser, voorzitter, en mr. L. Mulder en

mr. V. van Dorst, leden, in aanwezigheid van mr. E. Nolles, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 juli 2017.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.