ECLI:NL:RBNNE:2017:1569 - Rechtbank Noord-Nederland - Onbevoegde delegatie vaststelling pgb-tarief door college...

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND

Zittingsplaats Groningen

Bestuursrecht

zaaknummer: LEE 16/1532

uitspraak van de meervoudige kamer van 24 april 2017 in de zaak tussen

[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. E. van Wolde),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Pekela, verweerder

(gemachtigden: E. Keuning en A.G. Venema).

Procesverloop

Bij besluit van 20 mei 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres met ingang van 27 januari 2015 een maatwerkvoorziening begeleiding individueel in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb) toegekend, voor twee uur per week, tegen het tarief van
€ 15,40 per uur, tot en met 29 december 2015.

Bij besluit van 16 maart 2016, verzonden op 22 maart 2016, (het bestreden besluit) heeft verweerder het primaire besluit herroepen, voor zover dat ziet op het aantal toegekende uren begeleiding individueel en heeft verweerder zes uur per week toegekend, tegen het tarief van € 15,40 per uur, geldig tot en met 31 december 2016. Voor het overige heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift, voorzien van bijlagen, ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 augustus 2016. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen.

Bij brief van 11 november 2016 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en het beroep doorverwezen naar de meervoudige kamer van deze rechtbank.

Bij brief van 22 maart 2017 zijn partijen geïnformeerd over de rechtsvraag die op de zitting aan orde zal komen.

Het geding is behandeld ter zitting van een meervoudige kamer op 3 april 2017. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Eiseres was vergezeld door haar echtgenoot. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Overwegingen

1. Eiseres, geboren [geboortedatum] , is bekend met diverse aandoeningen die haar beperken in het ondernemen van sociale activiteiten. Eiseres had een CIZ indicatie voor begeleiding groep tot en met 26 januari 2015. In het kader van de herindicatie heeft de MO-zaak in opdracht van verweerder een huisbezoek aan het adres van eiseres afgelegd.

De MO-zaak heeft op 16 april 2015 een rapport opgesteld. Op 11 mei 2015 heeft een gesprek plaatsgevonden tussen een consulent Wmo en de zorgverlener van eiseres. Vervolgens heeft verweerder het primaire besluit genomen zoals vermeld onder ‘Procesverloop’. Hiertegen heeft eiseres bezwaar gemaakt. Het bezwaar is behandeld ter hoorzitting van de Commissie van advies voor de bezwaarschriften (de Commissie) op

7 oktober 2015.

2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit van 20 mei 2015 herroepen ten aanzien van het aantal toegekende uren voor begeleiding individueel en is aan eiseres met ingang van 27 januari 2015 de maatwerkvoorziening individuele begeleiding in de vorm van een pgb voor zes uur per week toegekend, tot en met 31 december 2016 tegen een tarief van € 15,40 per uur, zijnde het tarief voor informele zorg. Verweerder heeft zich gebaseerd op de Verordening maatschappelijke ondersteuning gemeente Pekela 2015 (de Verordening) en het Besluit maatschappelijke ondersteuning gemeente Pekela 2015 (het Besluit). Verweerder heeft de bezwaren van eiseres voor het overige ongegrond verklaard. Voor de motivering is verwezen naar het advies van de Commissie van 14 maart 2016.

3. Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres per 27 januari 2015 in aanmerking komt voor zes uur begeleiding individueel per week. Het geschil tussen partijen ziet op de hoogte van het toegekende pgb.

4. Eiseres heeft allereerst aangevoerd dat de wijze waarop verweerder de hoogte van het pgb heeft vastgesteld in strijd is met de Wmo 2015. De Wmo 2015 geeft de gemeenteraad expliciet de opdracht te bepalen op welke wijze de hoogte van een pgb wordt vastgesteld. Artikel 2.1.3, tweede lid, onder b, van de Wmo 2015 biedt geen ruimte om die bevoegdheid te delegeren aan het college. Eiseres meent dat de door verweerder in het Besluit vastgestelde tarieven onverbindend zijn, nu de hoogte van de tarieven van het pgb niet in de Verordening zijn opgenomen en daarin geen voorwaarden zijn opgenomen voor het vaststellen van de hoogte van een pgb.

5. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat gemeentelijke verordeningen in beginsel door de raad worden vastgesteld en dat de raad bepaalde bevoegdheden mag overdragen, tenzij de aard van de bevoegdheid zich daartegen verzet. De wijze waarop de hoogte van een pgb wordt vastgesteld behoort niet tot één van de uitzonderingen en mag daarom gedelegeerd worden aan het college. De bevoegdheid tot het vaststellen van de hoogte van het pgb is niet zodanig essentieel in de verhouding tussen de raad en het college dat de aard daarvan zich tegen delegatie aan het college zou verzetten. Verweerder verwijst daartoe naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 10 november 2010, (ECLI:NL:CRVB:2010:BO7133). Verweerder stelt zich voorts, onder verwijzing naar de Verordening en het Besluit, op het standpunt dat, nu de zorgverlener uit het sociale netwerk van eiseres komt, een tarief van € 15,40 per uur dient te worden gehanteerd.

6. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.

6.1.

Op grond van artikel 156, eerste lid, van de Gemeentewet kan de gemeenteraad de bevoegdheid (onder meer) tot het vaststellen van een verordening overdragen aan het college, tenzij de aard van de bevoegdheid zich daartegen verzet. In het tweede en het derde lid wordt een aantal onderwerpen van delegatie uitgezonderd.

6.2.

In artikel 2.1.3, eerste lid, van de Wmo 2015 is bepaald dat de gemeenteraad bij verordening de regels vaststelt die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van het in artikel 2.1.2 bedoelde plan en de door het college ter uitvoering daarvan te nemen besluiten of te verrichten handelingen. Het tweede lid, onder b, bepaalt dat in de verordening in ieder geval wordt bepaald op welke wijze de hoogte van een persoonsgebonden budget wordt vastgesteld waarbij geldt dat de hoogte toereikend moet zijn.

6.3.

In artikel 2.3.6, vierde lid, van de Wmo 2015 is bepaald dat bij verordening kan worden bepaald onder welke voorwaarden betreffende het tarief, de persoon aan wie een persoonsgebonden budget wordt verstrekt, de mogelijkheid heeft om diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen te betrekken van een persoon die behoort tot het sociale netwerk.

6.4.

Ter uitvoering van de in 6.2 en 6.3 weergegeven artikelen heeft de gemeenteraad de Verordening vastgesteld.

6.5.

Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Verordening verstrekt het college een pgb in overeenstemming met artikel 2.3.6 van de wet.

6.6.

Ingevolge artikel 11, derde lid, van de Verordening bepaalt het college bij nadere regeling op welke wijze de hoogte van een pgb wordt vastgesteld. In de daarop gegeven toelichting is, voor zover van belang, opgenomen dat het derde lid berust op artikel 2.1.3, tweede lid, onder b, van de wet, waarin staat dat in de verordening in ieder geval wordt bepaald op welke wijze de hoogte van een pgb wordt vastgesteld, waarbij geldt dat de hoogte toereikend moet zijn.

6.7.

Ter uitvoering van de onder 6.6 genoemde bepaling heeft verweerder het Besluit vastgesteld. In artikel 1 van Pro het Besluit zijn de verschillende pgb-tarieven neergelegd. In artikel 1, vierde lid, aanhef en onder a, van het Besluit is neergelegd dat de hoogte van een pgb voor een zaak wordt vastgesteld op ten hoogste de kostprijs van de zaak die de aanvrager op dat moment zou hebben ontvangen als de zaak in natura zou zijn verstrekt. In artikel 1, vierde lid, aanhef en onder b, van het Besluit is de hoogte van het pgb voor individuele begeleiding door een niet daartoe opgeleid persoon bepaald op maximaal

€ 15,40 per uur.

6.8.

De rechtbank stelt voorop dat de medebewindswet – in dit geval de Wmo 2015 –leidend is voor de bepaling van de aan de gemeenteraad toekomende bevoegdheden. Dit met inachtneming van de randvoorwaarden zoals deze zijn neergelegd in artikel 156 van Pro de Gemeentewet. Als de Wmo 2015, zijnde de wet waarop de betreffende verordenende bevoegdheid berust, de bevoegdheid exclusief aan de gemeenteraad zou voorbehouden althans zich tegen delegatie daarvan zou verzetten, dan is overdracht door de gemeenteraad van bepaalde onderwerpen aan verweerder niet geoorloofd. Uit de bewoordingen van de bepalingen hiervoor in 6.2 weergegeven volgt dat de wijze waarop de hoogte van het pgb wordt vastgesteld in ieder geval moet zijn vastgelegd in de verordening van de gemeenteraad.

6.9.

In de memorie van toelichting bij de Wmo 2015 is in paragraaf 3.7 over het persoonsgebonden budget, voor zover hier van belang, opgenomen (Kamerstukken II 2013-14, 33 841, nr. 3, blz. 39) dat de gemeente in de verordening moet opnemen op welke wijze de hoogte van het pgb in de gemeente wordt vastgesteld, dat gemeenten daarmee ook de mogelijkheid hebben om differentiatie aan te brengen in de hoogte van het pgb, dat gemeenten verschillende tarieven kunnen hanteren voor verschillende vormen van ondersteuning en voor verschillende typen hulpverleners en dat zij bij het vaststellen van tarieven in de verordening onderscheid kunnen maken tussen ondersteuning die wordt geleverd door bijvoorbeeld het sociale netwerk, door hulpverleners die werken volgens de kwaliteitsstandaarden en hulpverleners die dat niet doen.

Deze passages duiden er naar het oordeel van de rechtbank niet op dat de wetgever de verordenende bevoegdheid tot vaststelling van de hoogte van het pgb en de wijze van tarifering en het daarbij gemaakte onderscheid uitsluitend heeft willen voorbehouden aan de gemeenteraad.

6.10.

In lijn met de hiervoor in 5 door verweerder aangehaalde uitspraak van de CRvB van 10 november 2010 (ECLI:NL:CRVB:2010:BO7133), begrijpt de rechtbank de artikelen 2.1.3, tweede lid, onder b, en 2.3.6, vierde lid, van de Wmo 2015, en de onder 6.9 weergegeven memorie van toelichting, zo dat de vaststelling van de hoogte van het pgb en de wijze van tarifering tot de essentialia moeten worden gerekend. Dit betekent dat die essentialia in beginsel in de in de artikelen 2.1.3, tweede lid, onder b, en 2.3.6, vierde lid, van de Wmo 2015 bedoelde verordening dienen te worden vastgelegd. Dit brengt mee dat de gemeenteraad bevoegd is de aan haar door de wetgever toegekende bevoegdheid tot regelgeving bij Verordening door te delegeren aan het college, indien in de Verordening (rand)voorwaarden zijn opgenomen die de invulling door het college voldoende nader begrenzen.

6.11.

De rechtbank is van oordeel dat in artikel 11, eerste lid, van de Verordening geen concrete voorwaarden zijn opgenomen over de wijze waarop de hoogte van het pgb dient te worden vastgesteld en de wijze van tarifering en het daarbij gemaakte onderscheid. Het is niet in overeenstemming met de bedoeling van de wetgever dat de gemeenteraad zijn bevoegdheid tot regelgeving op deze onderwerpen ongeclausuleerd en zonder daarvoor (objectieve) voorwaarden in de Verordening vast te stellen aan verweerder overlaat. Dit betekent dat delegatie van de bevoegdheid tot regelgeving, zoals neergelegd in artikel 11, derde lid, van de Verordening niet is toegestaan. Dat in het eerste lid van dit artikel is bepaald dat het college een pgb verstrekt in overeenstemming met artikel 2.3.6 van de wet, is niet voldoende objectief bepaalbaar.

6.12.

Uit wat in 6.11 is overwogen volgt dat de vaststelling van de precieze hoogte van het pgb en de verschillende tarieven niet mocht worden overgelaten aan verweerder. Nu het Besluit wel zulke bepalingen bevat, zijn die onbevoegd gegeven en missen daarom verbindende kracht. Bij het ontbreken van concrete voorwaarden in de Verordening, is de toekenning van een toereikende compensatie op het niveau van de Verordening niet afdoende verzekerd.

6.13.

De rechtbank komt dan ook tot de slotsom dat de Verordening en het ter uitvoering daarvan door verweerder vastgestelde Besluit geen grondslag bieden voor het vaststellen van de hoogte van het pgb-tarief, zoals neergelegd in het primaire besluit en gehandhaafd bij het bestreden besluit. Die vaststelling ontbeert een behoorlijke wettelijke grondslag en kan daarom wegens strijd met de Wmo 2015 niet in stand blijven.

7. Het beroep dient daarom gegrond te worden verklaard en het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met de wet. De rechtbank ziet in dit geval aanleiding zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit van 20 mei 2015, voor zover daarin de hoogte van het pgb-tarief is vastgesteld op een bedrag van € 15,40 per uur, te herroepen en haar uitspraak in zoverre in de plaats te stellen van het vernietigde onderdeel van het bestreden besluit. De rechtbank zal bepalen dat per 27 januari 2015 voor eiseres het tarief van het pgb op een bedrag van € 20,00 per uur wordt vastgesteld voor zes uur individuele begeleiding per week. Hiertoe is van belang dat dit tarief ligt onder het door de gemeente gehanteerde basistarief en dat de gemachtigde van eiseres ter zitting heeft verklaard dat eiseres voor een pgb-tarief van € 20,00 adequate zorg kan inkopen die nodig is om haar beperkingen te compenseren en dat zij al jaren € 20,00 aan haar hulpverlener betaalt. Een hoger tarief dan € 20,00 is daarom niet aangewezen.

8. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt. De rechtbank veroordeelt verweerder tevens in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.227,50 (1 punt voor het bezwaarschrift,

1. punt voor de hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en een 0,5 punt voor de nadere zitting met een waarde per punt van

€ 495,- en wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit, voor zover daarbij het vastgestelde pgb-tarief van

€ 15,40 is gehandhaafd;

herroept het primaire besluit, in zoverre daarbij het pgb-tarief is vastgesteld op een bedrag van € 15,40 en stelt het pgb-uurtarief met ingang van 27 januari 2015 vast op een bedrag van € 20,00 voor zes uur individuele begeleiding per week;
bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde onderdeel van het bestreden besluit;
bepaalt dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht ten bedrage van € 46,- aan haar vergoedt;
veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten ten bedrage van

Deze uitspraak is gedaan door mr. G. Laman, voorzitter, mr. K. Wentholt en mr. H. Pieffers, leden, in aanwezigheid van mr. E.A. Ruiter, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 april 2017.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.