Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 16/3220
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 april 2017 in de zaak tussen
[eiser], te Harlingen, eiser
(gemachtigde: mr. P.E. van Dam),
en
de Minister van Infrastructuur en Milieu, verweerder
(gemachtigde: mr. G.H.H. Bisschoff).
Procesverloop
Bij besluit van 19 januari 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser boetes opgelegd tot een totaal van € 10.300.
Bij besluit van 5 juli 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser gegrond verklaard en de boetes verlaagd tot een totaal van € 8.400.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 april 2017. Eiser is niet in persoon verschenen, maar wel heeft hij zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1.
Op 5 november 2015, omstreeks 17:00 uur, hebben twee Inspecteurs van de Inspectie Leefomgeving en Transport, domein Scheepvaart, Handhaving binnenvaart, een controle uitgevoerd op het binnenvaartschip [schip] . Het schip bevond zich op dat moment op het IJsselmeer in de gemeente Urk.
1.2.
Eiser was ten tijde van de controle gezagvoerend schipper van de [schip] .
1.3.
Blijkens het boeterapport, opgesteld en getekend op 25 november 2015, hebben de Inspecteurs tijdens de controle acht gestelde overtredingen geconstateerd. Het betreft drie overtredingen van bepalingen van de Binnenvaartwet (Bvw) in samenhang met de Binnenvaartregeling (Bvr) en vijf overtredingen van bepalingen van het Arbeidstijdenbesluit Vervoer.
2.1.
In het verweerschrift heeft verweerder te kennen gegeven dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven voor zover dit ziet op de boetes voor de vijf gestelde overtredingen van bepalingen van het Arbeidstijdenbesluit Vervoer. Verweerder heeft toegelicht dat dit volgt uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 29 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:789.
2.2.
Uit genoemde uitspraak volgt tevens dat het beroep gegrond is wegens strijd met artikel 5:4, tweede lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
3. In geschil is nog of de volgende boetes terecht zijn opgelegd:
a. € 2.500 voor het als gezagvoerder nalaten om tijdens de vaart niet voortdurend de minimumbemanning aan boord te hebben, te weten een schipper tekort.
b. € 1.250 voor het als gezagvoerder nalaten om tijdens de vaart niet voortdurend de minimumbemanning aan boord te hebben, te weten een lichtmatroos tekort.
c. € 150 voor het als gezagvoerder nalaten dat het bemanningslid over de vereiste vakbekwaamheid beschikt (onderkwalificatie), te weten dat aan boord een volmatroos in plaats van een stuurman aanwezig was.
4.1.
In de gronden van beroep heeft eiser erkend dat er ten tijde van de controle een bemanningstekort was van een schipper en van een lichtmatroos.
4.2.
Ter zitting heeft de gemachtigde van eiser medegedeeld dat, gezien de onder 2.1. genoemde uitspraak van de AbRS, de beroepsgronden die handelen over de betekenis voor deze zaak van Richtlijn 2014/112/EU en over de beboeting van zowel de gezagvoerder als de werkgever voor dezelfde feiten, niet gehandhaafd worden.
4.3.
Voor het overige heeft eiser geen gronden aangevoerd tegen het opleggen van de boetes a en b. Dit betekent dat verweerder voor de feiten genoemd onder a en onder b terecht boetes heeft opgelegd. De hoogte van de boetes komt onder 6. aan de orde.
5.1.
Wat betreft boete c is tussen partijen in geschil of bemanningslid [naam] ten tijde van de controle als volmatroos dan wel als stuurman diende te worden aangemerkt. Niet is in geschil dat de hoedanigheid van volmatroos leidt tot een onderkwalificatie in de zin van artikel 22, zevende lid, van de Bvw in samenhang met artikel 5.6 van het Bvr.
5.2.
In de uitspraak van 30 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:4034, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State uitgesproken dat bij beantwoording van de vraag of zich in een concreet geval een overtreding heeft voorgedaan als uitgangspunt geldt, gelet op de waarborgen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust van een overtreding. In geval van twijfel dient aan de betrokkene het voordeel van de twijfel te worden gegund.
Voorts geldt bij een bestuursrechtelijk boetebesluit als uitgangspunt dat het bestuursorgaan het dragend bewijs van een overtreding bij de voltooiing van de bestuurlijke besluitvorming dient te leveren.
5.3.
Verweerder baseert boete c op de bevindingen van de Inspecteurs tijdens de controle. Bij het boeterapport is een kopie gevoegd van het dienstboekje van [naam] , gemaakt bij de controle. Op de pagina over de bekwaamheid van de houder staat als hoogste bekwaamheid vermeld volmatroos. Deze kwalificatie geldt vanaf 30 oktober 2013. Blijkens de geplaatste stempelafdruk heeft een functionaris van de Stichting Afvalstoffen & Vaardocumenten Binnenvaart (SAB) deze wijziging op 3 september 2014 in het dienstboekje aangebracht.
Verweerder heeft gewezen op artikel 2.11, aanhef en onder b, van de Bvr waarin is bepaald dat de bekwaamheid voor een functie aan boord door een bemanningslid te allen tijde aangetoond kan worden door middel van het dienstboekje.
5.4.
In de gronden van bezwaar heeft eiser gesteld dat [naam] ongeveer een week na de controle op 5 november 2015 de kwalificatie van stuurman kreeg en dat [naam] op 5 november 2015 de facto al als stuurman was gekwalificeerd, ook al was dit nog niet in zijn dienstboekje genoteerd.
5.5.
De rechtbank overweegt dat eiser zijn stelling in het bezwaarschrift niet nader heeft onderbouwd, bijvoorbeeld door een bewijsstuk over te leggen. Om die reden oordeelt de rechtbank dat verweerder door te verwijzen naar het boeterapport in het bestreden besluit het dragend bewijs van de overtreding heeft geleverd.
5.6.
Op 11 januari 2017, gedurende de procedure van beroep, heeft eiser een kopie van het dienstboekje van [naam] overgelegd. Op 29 maart 2017 heeft eiser een beter leesbare kopie van het dienstboekje overgelegd. Op de pagina over de bekwaamheid van de houder staat als hoogste bekwaamheid vermeld stuurman. Deze kwalificatie geldt vanaf 6 september 2015. Door een functionaris van de SAB is een stempelafdruk geplaatst, maar het is niet leesbaar op welke datum dit is gebeurd.
5.7.
In het bestreden besluit heeft verweerder gesteld dat van belang is het moment van controle. In het verweerschrift heeft verweerder over de alsnog door eiser overgelegde kopie van het dienstboekje opgemerkt dat onduidelijk is wanneer de bevoegdheid stuurman in het dienstboekje van [naam] is aangetekend, dat dit nog niet het geval was ten tijde van de controle en dat het daarom, gezien artikel 2.11, aanhef en onder b, van de Bvr, vaststaat dat [naam] ten tijde van de controle niet over de bevoegdheid stuurman beschikte.
Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder uitdrukkelijk het standpunt ingenomen dat ten tijde van de controle in het dienstboekje niet de bekwaamheid stuurman stond vermeld en dat er dus sprake was van onderkwalificatie.
5.8.
De rechtbank overweegt dat uit artikel 6, tweede lid, van het EVRM volgt dat de rechterlijke toetsing van een punitieve sanctie, zoals de boete in kwestie, volledig dient te zijn. Dit betekent onder meer dat de rechtbank dient vast te stellen of de gestelde overtreding is begaan. Om die reden kan ook bewijsmateriaal bij de beoordeling worden betrokken dat pas in de procedure van beroep naar voren wordt gebracht. In dit verband verwijst de rechtbank naar rechtsoverweging 2.3.1. van de uitspraak van de AbRS van 12 mei 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM4186.
In de onder 2.1. genoemde uitspraak van 29 maart 2017 heeft de AbRS onder rechtsoverweging 5.1. een situatie besproken waarin een bemanningslid het standpunt inneemt dat hij weliswaar tijdens de controle, gezien zijn dienstboekje, niet over de benodigde bekwaamheid beschikte, maar dat hij wel op dat moment reeds aan de vereisten van deze bekwaamheid voldeed. De AbRS overweegt dat het dan op de weg van het bemanningslid ligt om dit aan te tonen.
Anders dan verweerder ter zitting heeft betoogd, leidt de rechtbank hieruit af dat degene aan wie de boete is opgelegd, ook op andere wijze dan middels de inhoud van het dienstboekje ten tijde van de controle, kan aantonen dat het bemanningslid de benodigde bekwaamheid toentertijd wel had.
5.9.
De rechtbank overweegt voorts dat de SAB, zoals eiser ter zitting heeft gesteld en zoals wordt vermeld op de website van de SAB, de administratie van de dienstboekjes onder verantwoordelijkheid van verweerder verzorgt. Uit de door eiser overgelegde kopie van het dienstboekje van [naam] blijkt dat de SAB heeft aangetekend dat [naam] reeds vanaf 6 september 2015 de bekwaamheid van stuurman had. Dat de aantekening pas geruime tijd later is geplaatst, is kennelijk in de praktijk niet ongebruikelijk. De rechtbank verwijst naar het vermelde onder 5.3., waaruit blijkt dat in het dienstboekje van [naam] de bekwaamheid van volmatroos pas tien maanden na ingang is aangetekend. Eiser is daarom geslaagd in de op hem rustende bewijslast.
5.10.
Gelet op het voorgaande oordeelt de rechtbank dat verweerder boete c ten onrechte heeft opgelegd omdat [naam] op 5 november 2015 wel beschikte over de bekwaamheid stuurman en hij dus niet ondergekwalificeerd was. Eiser heeft de gestelde overtreding niet begaan. Het bestreden besluit is in strijd met artikel 22, zevende lid, van de Bvw in samenhang met artikel 5.6 van het Bvr.
6.1.
Ingevolge artikel 5:46, derde lid, van de Awb legt het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
6.2.
Ter zitting heeft de gemachtigde van eiser naar voren gebracht dat voetnoot 2 bij bijlage 11.1 van het Bvr gewijzigd is per 20 december 2016. Hierin is nu bepaald dat het boetebedrag voor onder meer de feiten die aan de boetes a, b en c ten grondslag liggen, verminderd worden met 80% indien een boete wordt opgelegd aan een gezagvoerder die onder gezag van een ander arbeid verricht. De gemachtigde heeft verwezen naar de toelichting op deze wijziging, opgenomen in Staatscourant 2016, nr. 68015, van 13 december 2016. Voor zover relevant luidt de toelichting:
‘Om de proportionaliteit van de boetes te waarborgen was voor die gevallen waarin, naast de werkgever, eigenaar of exploitant, de gezagvoerder in loondienst normadressaat is, middels de vermelding van 2) achter het opgenomen boetebedrag, dat de boete wordt verminderd met 50% indien deze wordt opgelegd aan de gezagvoerder in loondienst. In praktijk blijkt echter dat de matiging van 50% voor de feitcodes BVW 3.3.097 tot en met 3.3.283 onvoldoende invulling geeft aan het evenredigheidsbeginsel. De gezagvoerder in loondienst geniet geen economisch voordeel door onderbemand te varen. In het kader van de evenredigheid worden de boetes voor die feitcodes die aan een gezagvoerder in loondienst worden opgelegd met 80% verminderd’.
6.3.
In de omstandigheid dat verweerder tot een gewijzigd inzicht is gekomen wat betreft de evenredigheid, ziet de rechtbank aanleiding de boetes a, b en c overeenkomstig te matigen. Dat de boetes in dit geval ruim voor bovengenoemde wijziging zijn opgelegd, vormt geen aanleiding anders te oordelen. De rechtbank matigt daarom boete a tot € 1000 en boete b tot € 500. Het bestreden besluit is strijdig met artikel 5:46, derde lid, van de Awb.
7. Het beroep is gegrond wegens strijd met de artikelen 5:4, tweede lid en 5:46, derde lid, van de Awb en met artikel 22, zevende lid, van de Bvw in samenhang met artikel 5.6 van het Bvr. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen, de bestuurlijke boete vast te stellen op € 1.500 en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit.
8. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
9. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. De kosten dienen gelijkelijk verdeeld te worden over deze zaak en de zaak met zaaksnummer LEE 17/193 die op dezelfde zitting is behandeld. Het betreffen samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht. De kosten stelt de rechtbank daarom op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 742,50, te weten de helft van € 1.485 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 495 en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit, stelt de bestuurlijke boete vast op € 1.500 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168 aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 742,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L. Mulder, rechter, in aanwezigheid van mr. H.A. Hulst, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 april 2017.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.