ECLI:NL:RBNNE:2016:533

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND

Zittingsplaats Groningen

Bestuursrecht

zaaknummer: LEE 15/2718

uitspraak van de meervoudige kamer van 9 februari 2016 in de zaak tussen

Stichting Sint Anthony Gasthuise.a., te Sneek, eisers,

de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en

de Minister van Infrastructuur en Milieu, verweerders,

(gemachtigden: L. Addouti, P. Timmer en H. Lange).

Procesverloop

Bij besluit van 22 januari 2015 (het primaire besluit) hebben verweerders het gebied Oude en Nieuwe Bildtdijken, zoals aangegeven op de begrenzingskaart met kenmerkt MSP/06/04, aangewezen als beschermd dorpsgezicht op grond van artikel 35 van de Monumentenwet 1988 (hierna: de Mw 1988).

Bij besluiten van 3 juni 2015 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaarschriften van eisers ongegrond verklaard.

Eisers hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.

Verweerders hebben een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 oktober 2015. Voor eisers zijn verschenen [eisers] . Verweerders hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.

Overwegingen

1. De rechtbank gaat voor haar oordeelsvorming uit van de volgende – door partijen niet betwiste – feiten en omstandigheden.

1.1

Op 27 februari 2009 heeft de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap aan de Raad voor Cultuur, de gemeenteraad van het Bildt en Gedeputeerde Staten van de provincie Fryslân een voorstel tot aanwijzing van het gebied Oude en Nieuwe Bildtdijken als beschermd dorpsgezicht gezonden. Het beschermde gezicht omvat de Oude en Nieuwe Bildtdijk en het gebied ertussen. De grens ligt ongeveer 200 meter ten zuiden van de Oude Bildtdijk, en ongeveer 200 meter ten noorden van het oostelijk deel van de Nieuwe Bildtdijk.

1.2

De (toenmalige) Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (thans: de Minister van Infrastructuur en Milieu), de inspectie VROM, de Directe Regionale Zaken LNV en het Steunpunt Monumentenzorg Fryslân zijn op de hoogte gesteld.

1.3

Op 21 september 2009 heeft de Raad voor Cultuur een positief advies gegeven.

1.4

In de raadsvergadering van 21 januari 2010 heeft de gemeenteraad van het Bildt negatief geadviseerd omdat gevreesd wordt dat aanwijzing mogelijkerwijs zal leiden tot belemmering van economische ontwikkelingen in het gebied.

1.5

Op 8 december 2011 hebben Gedeputeerde Staten van Fryslân positief geadviseerd.

1.6

Op 22 januari 2015 hebben verweerders het primaire besluit genomen.

1.7

Het besluit is gepubliceerd in de Staatscourant, nummer 1871, op 22 januari 2015.

1.8

Tegen het besluit hebben eisers bezwaarschriften ingediend.

1.9

Bij de bestreden besluiten zijn de bezwaarschriften, met uitzondering van het bezwaarschrift van [eiser] , ongegrond verklaard. Het bezwaarschrift van [eiser] is niet-ontvankelijk verklaard.

2. De rechtbank stelt vast dat het beroep, dat is ingediend namens [eiser] , ter zitting is ingetrokken omdat wordt erkend dat verweerders het bezwaar terecht niet-ontvankelijk hebben verklaard.

3. Op grond van artikel 1, aanhef en onder g, Monumentenwet 1988 wordt verstaan onder beschermde stads- en dorpsgezichten: stads- en dorpsgezichten die door verweerders als zodanig ingevolge artikel 35 van deze wet zijn aangewezen, met ingang van de datum van publicatie van die aanwijzing in de Nederlandse Staatscourant.

Artikel 35, eerste lid, Monumentenwet 1988 bepaalt dat verweerders, gehoord de gemeenteraad, gedeputeerde staten en de Raad voor Cultuur, stads- en dorpsgezichten kunnen aanwijzen als beschermd stads- of dorpsgezicht en dat zij zodanige aanwijzingen kunnen intrekken.

Ingevolge artikel 35, vierde lid, Monumentenwet 1988 geschiedt de bekendmaking van een besluit tot aanwijzing of tot intrekking daarvan door plaatsing in de
Staatscourant. Van het besluit wordt mededeling gedaan in de daarvoor in aanmerking komende dag- of nieuwsbladen en aan de gemeenteraad, gedeputeerde staten en de Raad voor Cultuur.

Artikel 36, eerste lid, Monumentenwet 1988 bepaalt dat de gemeenteraad ter bescherming van een beschermd stads- of dorpsgezicht een bestemmingsplan vaststelt als bedoeld in de Wet ruimtelijke ordening (http://wetten.overheid.nl/BWBR0020449/geldigheidsdatum_08-10-2015). Bij het besluit tot aanwijzing van een beschermd stads- en dorpsgezicht kan hiertoe een termijn worden gesteld.

Artikel 36, tweede lid, Monumentenwet 1988 bepaalt dat bij het besluit tot aanwijzing van een beschermd stads- of dorpsgezicht wordt bepaald of en in hoeverre geldende bestemmingsplannen als beschermend plan in de zin van het vorige lid kunnen worden aangemerkt, dan wel of een beheersverordening als bedoeld in de Wet ruimtelijke ordening (http://wetten.overheid.nl/BWBR0020449/geldigheidsdatum_08-10-2015), Onze minister gehoord, kan worden vastgesteld.

4. Het besluit van verweerders tot het aanwijzen van het betreffende gebied als beschermd dorpsgezicht betreft een verweerders toekomende discretionaire bevoegdheid. Dit betekent dat verweerders een grote mate van beleidsvrijheid toekomt en de rechtbank zich in dat licht bezien terughoudend dient op te stellen bij de beoordeling van het bestreden besluit.

5. Verweerders hebben zich bij het nemen van hun besluit gebaseerd op adviezen van de gemeenteraad van het Bildt, het college van Gedeputeerde Staten van Fryslân en de Raad voor Cultuur. Volgens de toelichting bij het primaire besluit wordt de karakteristiek van het gebied met name bepaald door de openheid van het landschap, waarin de bebouwing met name is geconcentreerd langs de dijken. De dijken zijn van belang in verband met hun profiel: de vaart aan de zuidkant met daarover bruggetjes naar de boerderijen en langs de noordkant van de dijk arbeiderswoningen. De schaal en de plaatsing van de bebouwing op korte afstand van de weg zijn in dit gebied essentieel. De spreiding van de dijkwoningen in linten langs de dijk is kenmerkend voor het gebied. Hierbij horen ook de open delen in de linten die in relatie staan tot de achterliggende boerderijen en die belangrijke doorzichten vormen naar het achterliggende open landschap. Belangrijk zijn ook de hoogteverschillen tussen de dijken en de aangrenzende polders. Hoewel de bebouwing zich voornamelijk concentreert langs de dijken, staat er verspreid in de polder een aantal individuele boerderijen die door doodlopende weggetjes verbonden zijn met beide Bildtdijken. Verder zijn voor het tussenliggende landaanwinningsgebied de openheid en weidsheid alsmede de rechthoekige verkavelingsstructuur en de infrastructuur die daarop aansluit karakteristiek.

De bijzondere waarden van het gebied worden ontleend aan de herkenbaarheid als waterstaatskundig en landaanwinningsgebied langs de zee. Vanwege de aanwezigheid van de twee dijklinten, het tussenliggende landelijk gebied en een landelijke zone ten zuiden en noorden van het dijklint zijn de opeenvolgende stadia van de inpoldering van de laatste fase van de Middelzee als samenhangende landschappelijke en stedenbouwkundige structuur gedefinieerd. Verder weerspiegelt de ruimtelijke structuur van de dijken de sociale verhoudingen die vanaf de 17e eeuw waren ontstaan.

Blijkens het besluit is daarbij afgeweken van het advies van de gemeenteraad van het Bildt. Daaraan is ten grondslag gelegd dat volgens verweerders de bijzondere cultuurhistorische waarden van het gebied een landelijke erkenning als aanwijzing tot beschermd dorpsgezicht rechtvaardigen. Voorts heeft de status als gevolg dat er een extra afwegingskader op gemeentelijk niveau plaatsvindt. Volgens verweerders is het doel van de aanwijzing niet het bevriezen van de huidige situatie. De huidige bestemmingsplannen voldoen aan het beschermingsvereiste en houden voldoende rekening met de cultuurhistorische waarden zodat geen sprake is van belemmeringen. Verder is van belang geacht dat de status de kans op subsidies vergroot.

6. Eisers hebben gesteld dat verweerders niet bevoegd zijn een gebied met een omvang zoals het onderhavige aan te wijzen. Eisers menen dat de bevoegdheid tot het aanwijzen van gebieden als beschermde dorpsgezichten gelet op de Monumentenwet betrekking heeft op gebieden met een kleinere omvang. Eisers hebben hiertoe verwezen naar de Memorie van Toelichting bij de Monumentenwet 1988. De rechtbank kan eisers niet volgen in hun standpunt. Naar het oordeel van de rechtbank is de tekst van artikel 35 van de Monumentenwet 1988 duidelijk en zijn hierin geen beperkingen opgenomen ten aanzien van de omvang van het aan te wijzen gebied. Nu de tekst van de wet duidelijk is kan de Memorie van Toelichting daaraan niet afdoen. Dat voor de wijziging van de wet in 1988 deze bevoegdheid met name betrekking had op kleine gebieden en historische kernen maakt het voorgaande niet anders. In dat verband is ter zitting namens verweerder betoogd dat de wet gewijzigd is om ook de structuur en de ontwikkeling van een gebied en het verhaal achter een gebied te kunnen beschermen.

7. Anders dan eisers menen is het bestreden besluit naar het oordeel van de rechtbank niet genomen in strijd met het vertrouwensbeginsel. Dat vertrouwen zou zijn gewekt omdat de gemeenteraad meerdere malen negatief heeft geadviseerd over de aanwijzing kan de rechtbank niet volgen. Daarvoor is van belang dat de gemeenteraad slechts een adviserende rol heeft en niet bevoegd is tot het nemen van het aanwijzingsbesluit. Verweerders zijn omtrent het nemen van het aanwijzingsbesluit beslissingsbevoegd en daarbij niet gehouden om het advies van de gemeenteraad op te volgen. Daarbij hebben Gedeputeerde Staten en de Raad voor Cultuur wel positief geadviseerd. Aan het negatieve advies van de gemeenteraad hebben eisers derhalve geen gerechtvaardigd vertrouwen kunnen ontlenen.

8.1

Eisers menen dat het onjuist is dat belanghebbenden enkel via een advertentie in de lokale courant over de aanwijzing in kennis zijn gesteld. Nu de overheid beschikt over een kadaster met eigenaren zouden de belanghebbenden via een brief over beperkingen op hun eigendommen op de hoogte moeten worden gesteld.

8.2

Uit de stukken is gebleken dat verweerders de aanwijzingsprocedure op 27 februari 2009 hebben aangevangen door toezending van het voorstel daartoe aan onder meer de gemeenteraad van het Bildt. Het gemeentebestuur heeft van het voornemen tot aanwijzing en de bespreking daarvan in de raad kennis gegeven in een huis-aan-huisblad en op de gemeentelijke website. Op 13 januari 2010 is in ‘De Bildtse Post’ gepubliceerd dat de aanwijzing van het gebied Oude en Nieuwe Bildtdijken als beschermd dorpsgezicht tijdens de raadsvergadering op 21 januari 2010 wordt behandeld. De raad heeft het aanwijzingsvoorstel tijdens die openbare vergadering besproken, waarin de gelegenheid is geboden voor inspraak. Het primaire besluit is voorts naar het oordeel van de rechtbank op juiste wijze, namelijk conform artikel 35 vierde lid van de Monumentenwet, bekendgemaakt door de publicatie op 22 januari 2015 in de Staatscourant (nummer 1871). Voorts is het aanwijzingsbesluit gepubliceerd in een lokaal huis-aan-huisblad. Het ligt op de weg van belanghebbenden om maatregelen te treffen om van de inhoud van hen mogelijk treffende publicaties op de hoogte te komen. In dat verband overweegt de rechtbank dat er geen rechtsregel is die verplicht tot het informeren van de betrokken eigenaren. Overigens hebben eisers in bezwaar voldoende de gelegenheid gehad hun bedenkingen bij de aanwijzing schriftelijk en ook mondeling op de desbetreffende hoorzitting kenbaar te maken.

9.1

Eisers menen dat door het bestreden besluit de belangen ten aanzien van de agrarische bedrijfsvoering en de woondoeleinden onevenredig worden geschaad. Volgens eisers leidt de aanwijzing tot rechtstreekse beperkingen in de agrarische bedrijfsvoering doordat een extra afwegingskader op gemeentelijk niveau wordt gecreëerd, waarin de cultuurhistorische waarden als zwaarwegend belang worden meegewogen bij toekomstige ontwikkelingen binnen het gebied. Het is de vraag of bij afweging van deze belangen de moderne ontwikkelingen, waaraan de landbouw in de toekomst zal moeten voldoen, onder het zwaardere beschermingsregime nog mogelijk zijn. Het is volgens eisers niet zo dat deze afweging pas in bestemmingsplanprocedures aan de orde kan komen nu verweerder met een reactieve aanwijzing verwijzend naar het onderhavige besluit haar wil kan opleggen.

9.2

In haar uitspraken van 29 december 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BO9195) en 17 augustus 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BR5164) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State overwogen dat een aanwijzingsbesluit niet rechtstreeks kan leiden tot beperkingen in de bedrijfsvoering. Eventuele uitbreidings- of wijzigingsmogelijkheden van agrarische bedrijven dienen te worden bezien in het kader van de vigerende bestemmingsplannen. Immers, gelet op het bepaalde in artikel 36, eerste lid, van de Monumentenwet 1988, dient de gemeenteraad ter bescherming van de waarden van het gebied een bestemmingsplan vast te stellen. Zo een bestemmingsplan kan met zich brengen dat mogelijkheden voor uitbreiding en wijziging van agrarische bedrijven in dit gebied worden beïnvloed. In het kader van de bestemmingsplanprocedure kunnen belanghebbenden de gestelde beperkingen in de bedrijfsvoering naar aanleiding van de aanwijzing aan de orde stellen. De enkele aanwijzing van het gebied tot beschermd stads- en dorpsgezicht brengt echter nog geen wijziging voor de bedrijfsvoering met zich mee. Overigens hebben eisers ook niet aangetoond dat zij thans als (rechtstreeks) gevolg van de aanwijzing worden beperkt in de (uitbreidings)mogelijkheden of in hun bedrijfsvoering.

De rechtbank overweegt dat uit het bestreden besluit blijkt dat het niet noodzakelijk is om andere bestemmingsplannen vast te stellen ter bescherming van de - door het aanwijzingsbesluit te beschermen - waarden in het aangewezen gebied. De geldende bestemmingsplannen zijn voldoende beschermend. Nu de vigerende bestemmingsplannen niet hoeven te worden gewijzigd, zijn ten gevolge van de aanwijzing geen veranderingen opgetreden in de (bouw)mogelijkheden die eisers hebben op hun gronden.

Mochten in de toekomst bestemmingsplannen worden opgesteld waarbij, ter bescherming van de betreffende waarden van het aangewezen gebied, de mogelijkheden van eisers om hun ondernemingen uit te breiden of te wijzigen worden beperkt, dan kunnen eisers, zoals hierboven is overwogen, in het kader van deze bestemminsplanprocedures hun bedrijfsmatige belangen naar voren brengen. Hierop kan thans echter niet vooruitgelopen worden.

10.1

Eisers menen dat de begrenzing van de aanwijzing onnodig ruim is opgezet. De polder tussen de Bildtdijken is volgens eisers niet uniek en dient daarom niet als beschermd dorpsgezicht te worden aangewezen. Eisers kunnen zich niet verenigen met de door verweerder aangegeven waarden. Het gaat om jongere bedijkingen met regelmatige blokverkaveling. Op veel andere plaatsen komen zogenaamde Nieuwlanden, landaanwinningsgebieden met omliggende dijken, voor die allen dezelfde ontstaanswijze en karaktereigenschappen hebben. Aanwijzing van het landwinningsgebied draagt volgens eisers niet bij aan het beschermen van de landelijke context van de beide Bildtdijken en het waarborgen van de cultuurlandschappelijke samenhang tussen dijken en polder. Ook wanneer enkel de dijken beschermd worden en niet het landaanwinningsgebied is de landelijke context geborgd.

10.2

In aanmerking genomen de terughoudende toets die de rechtbank ook in dit verband dient te verrichten, hebben verweerders naar het oordeel van de rechtbank met de toelichting van het aanwijzingsbesluit zoals aangevuld in het thans bestreden besluit voldoende onderbouwd dat bewust is gekozen voor de aanwijzing van het gebied zoals thans in het aanwijzingsbesluit is opgenomen en niet enkel voor aanwijzing van de dijken.

Daarvoor is van belang dat verweerders in de toelichting behorende bij het aanwijzingsbesluit gemotiveerd uiteen hebben gezet waarom het gebied een voldoende uniek karakter heeft dat aanwijzing tot beschermd dorpsgebied rechtvaardigt. Naar aanleiding van eisers bezwaren hebben verweerders beoordeeld of een alternatieve begrenzing van het aangewezen gebied mogelijk is die minder agrarische gronden omvat, zonder dat afbreuk wordt gedaan aan het karakter en de cultuurhistorische waarden van het gebied. Uit het primaire besluit en het bestreden besluit blijkt voldoende dat de kern van de aanwijzing schuilt in de bebouwingstructuur langs de oude en de nieuwe dijk die gezamenlijk het landaanwinningsgebied Het Nieuwe Bildt omgrenzen. Omdat vanaf veel plekken op beide dijken de andere dijk in de verte waarneembaar is, is sprake van een ruimtelijke beleving van een gebied in zijn totaliteit als cultuurlandschappelijke eenheid.

Dit kan niet worden bereikt indien de grens van de aanwijzing slechts de dijklinten omvat. Zoals verweerder in het bestreden besluit heeft overwogen geldt dit ook voor een grens waarbij langs beide dijklinten een strook van 200 meter aan weerszijden wordt meegenomen omdat ook dan voorbij wordt gegaan aan de cultuurlandschappelijke samenhang als waterstaatkundig werk en landaanwinningsgebied waarbinnen beide dijklinten inclusief de bestaande openheid en weidsheid het waardevolle ruimtelijke karakter bepalen.

Gelet op het bovenstaande heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank voldoende onderbouwd waarom voor de thans bepaalde grens is gekozen. Verweerder heeft hiertoe dan ook in redelijkheid kunnen besluiten.

11. Voor zover eisers zich op het standpunt hebben gesteld dat op de kaart niet bestaande sloten zijn ingetekend die, door opname in de kaart en het besluit, weer zullen moeten worden hersteld danwel het verlenen van een eventuele vergunning voor het dempen van bepaalde sloten zal worden bemoeilijkt, volgt de rechtbank eisers niet. Gelet op hetgeen door de gemachtigden van verweerders ter zitting naar voren is gebracht acht de rechtbank aannemelijk dat de kaarten zijn bedoeld om de begrenzing van het gebied vast te leggen en betekent opname van de sloten in de kaart niet dat de sloten weer moeten worden hersteld. Daarbij is ter zitting gebleken dat ter bescherming van de cultuurhistorische waarden van het gebied in de thans vigerende bestemmingsplannen een aanlegvergunningstelsel is opgenomen. Voor zover eisers vrezen dat door de aanwijzing geen vergunningen meer kunnen worden verleend om sloten te dempen overweegt de rechtbank dat de belangen die in het kader van een dergelijke vergunning dienen te worden afgewogen thans reeds bescherming vinden in het aanlegvergunningstelsel. Dat de aanwijzing ten gevolg heeft dat het in een toekomstig bestemmingsplan moeilijker zal worden om dergelijke vergunningen te verlenen betreft een toekomstige onzekere gebeurtenis waarop thans niet kan worden vooruitgelopen.

12. Anders dan eisers ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat de waarde van hun agrarische percelen door de aanwijzing vermindert. Eisers hebben hun stelling op dit punt ook niet onderbouwd.

13. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.

14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. L. Mulder, voorzitter, mrs. H.J. Bastin en V. van Dorst, leden, in aanwezigheid van mr. F.K. Heiting, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 februari 2016.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.