Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 15/3571
uitspraak van de meervoudige kamer van 11 oktober 2016 in de zaak tussen
[eiseres] , te Formerum,
de heer en mevrouw [eisers], te Formerum, eisers
(gemachtigde: mr. J.G.J. van den Bergh),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Terschelling, verweerder
(gemachtigde: mr. J.A. Ponsen en G. Hooiring).
Procesverloop
Bij besluit van 22 januari 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder een besluit genomen tot invordering van verbeurde dwangsommen tot een bedrag van € 10.000,-.
Bij besluit van 6 augustus 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (StAB) heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 29 januari 2016. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren. Bij brief van 6 april 2016 heeft de StAB aanvullend gerapporteerd.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 augustus 2016. Namens eisers is [eiser] verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde en [deskundige] , geluidsdeskundige. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan.
1.1.
Bij besluit van 11 februari 2014 is aan eisers een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit in samenhang met artikel 6.12 van het Activiteitenbesluit. Eisers is gelast om voor 1 juli 2014 de vermeende overschrijding van de geluidnormen op camping 'De Appelhof te Formerum te beëindigen en beëindigd te houden. Eisers hebben tegen de dwangsombeschikking geen rechtsmiddelen aangewend.
1.2.
Verweerder heeft op 12 en 13 juli 2014 controlemetingen uitgevoerd. Tijdens deze metingen is door de toezichthouders [toezichthouder] en [toezichthouder] geconstateerd dat sprake is van overschrijding van de geluidnormen. Het geluidniveau op de (zij)gevel van de woning aan de [adres] is tijdens de meting beoordeeld op 60 dB(A) in de avondperiode en 55 dB(A) in de nachtperiode. Op 9 augustus 2014 is opnieuw een controlemeting uitgevoerd waarbij sprake is van een geluidniveau op genoemde woning van 62 dB(A) in de avondperiode.
1.3.
Bij brief van 16 oktober 2014 heeft verweerder eisers verzocht over te gaan tot betaling van de verbeurde dwangsommen tot een bedrag van € 10.000,-.Verweerder heeft aangekondigd dat indien eisers niet betalen een invorderingsbesluit genomen zal worden.
1.4.
Bij het primaire besluit heeft verweerder eisers meegedeeld dat over wordt gegaan tot invordering van twee verbeurde dwangsommen à € 5.000,-. Eisers hebben tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het invorderingsbesluit gehandhaafd.
Verweerder heeft gelet op de reactie van de Fryske Utfieringstsjinst Miljeu en Omjouwing (hierna: de FUMO) op de door eisers ingediende second opion van 20 mei 2015 van de Antea Group geen aanleiding gezien om af te zien van invordering.
3. Eisers stellen voorop dat verweerder zich in het bestreden besluit ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de bezwaren over de geconstateerde overtredingen bij het invorderingsbesluit niet meer aan de orde kunnen komen. Eisers zijn van mening dat deze bezwaren zien op de wijze waarop verweerder tot de conclusie is gekomen dat de last onder dwangsom is overtreden, zodat deze bezwaren in deze procedure wel ter beoordeling voorliggen. In dat kader hebben eisers naar voren gebracht dat verweerder bij de vaststelling of sprake is van een overtreding rekening moet houden met artikel 2.18 van het Activiteitenbesluit. Verweerder heeft dit volgens eisers niet onderkend en derhalve is het bestreden besluit onzorgvuldig genomen en ondeugdelijk gemotiveerd.
3.1.
Verweerder benadrukt dat in deze procedure slechts de vraag aan de orde kan zijn of de in de dwangsombeschikking opgenomen last daadwerkelijk is overtreden en of er sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder had moeten afzien van de invordering van de dwangsom. Verweerder stelt dat de vraag of al dan niet toepassing gegeven had moeten worden aan artikel 2.18 van het Activiteitenbesluit in het kader van het dwangsombesluit is beantwoord. Deze vraag is daarom volgens verweerder niet meer aan de orde.
3.2.
De rechtbank stelt voorop dat eisers geen rechtsmiddelen hebben ingesteld tegen het besluit van 11 februari 2014 waarin de last onder dwangsom is opgelegd. Dit betekent dat dit besluit onherroepelijk is geworden en in rechte vaststaat. Gelet hierop dient de rechtbank bij haar beoordeling uit te gaan van de juistheid van de last onder dwangsom, naar inhoud en wijze van totstandkoming.
3.2.1.
Tussen partijen is allereerst in geschil of de vraag of verweerder al dan niet op juiste wijze toepassing heeft gegeven aan artikel 2.18, eerste lid, onder b, van het Activiteitenbesluit in de onderhavige procedure aan de orde kan komen. De rechtbank overweegt het volgende.
3.2.2.
De bevoegdheid van verweerder om tot invordering over te gaan ziet op verbeurde dwangsommen. De verbeurte van een dwangsom geschiedt van rechtswege. Alleen als niet is voldaan aan de lastgeving heeft verbeurte van een dwangsom plaatsgevonden en kan tot invordering worden overgegaan. Voor de beoordeling van de rechtmatigheid van een invorderingsbesluit is dan ook van belang om vast te stellen of is voldaan aan de opgelegde lastgeving.
3.2.3.
Gelet op de formulering van de in het besluit van 11 februari 2014 neergelegde last, vindt in het onderhavige geval verbeurte van een dwangsom plaats indien de geluidsemissie afkomstig van de camping 'De Appelhof' de geluidsnormen zoals neergelegd in artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit overschrijdt. Verweerder dient daarom vast te stellen of deze overschrijding heeft plaatsgevonden. Bij het vaststellen van een dergelijke overtreding zijn in ieder geval de meting, de wijze van meten en de toepassing van artikel 2.18 van het Activiteitenbesluit van belang. Nu de bevoegdheid van verweerder tot invordering afhankelijk is van deze vaststelling van een overtreding van de last is de rechtbank van oordeel dat voornoemde aspecten in dit geding aan de orde gesteld kunnen worden.
4. Eisers betogen vervolgens dat verweerder ten onrechte het stem- en muziekgeluid als één geluidbron heeft aangemerkt. Daarbij verwijzen eisers naar artikel 2.18 van het Activiteitenbesluit waarin is vastgelegd dat stemgeluid buiten beschouwing dient te blijven bij het meten van geluid op een open recreatieterrein. Het enkele feit dat het in de praktijk lastig is om stemgeluid en muziekgeluid afzonderlijk te meten betekent volgens eisers niet dat verweerder aan de werking en bedoeling van dit artikel voorbij mag gaan. De wetgever heeft vastgelegd dat stemgeluid op een open terrein niet meegenomen moet worden bij het meten van geluid, omdat op recreatie- of sportterreinen door bezoekers altijd 'lawaai' wordt gemaakt en dit gegeven in een planologische procedure aan de orde dient te komen. Ten aanzien van de Appelhof heeft de gemeente Terschelling de ruimtelijke afweging al gemaakt om ter plaatse een camping mogelijk te maken. In dat geval kan verweerder volgens eisers niet naderhand optreden tegen het stemgeluid dat de bezoekers van de camping produceren zonder rekening te houden met artikel 2.18 van het Activiteitenbesluit. Dat stemgeluid is immers al in de bestemmingsplanprocedure meegenomen. Indien verweerder op basis van het rapport van de FUMO tot de conclusie komt dat muziek- en stemgeluid niet apart gemeten had kunnen worden dan had verweerder moeten vaststellen dat de overtreding van de last niet op de juiste wijze is geconstateerd.
4.1.
Verweerder stelt zich primair op het standpunt dat geen sprake is van stemgeluid zoals bedoeld in artikel 2.18, eerste lid, onder b, van het Activiteitenbesluit. Tijdens de metingen in de representatieve bedrijfssituatie was sprake van een combinatie van muziek- en stemgeluid. Volgens verweerder is het muziekgeluid voortdurend duidelijk hoorbaar aanwezig. Het stemgeluid wordt als zodanig niet waargenomen. Er is naar de mening van verweerder geen sprake van stemgeluid in de zin van artikel 2.18, eerste lid, onder b, van het Activiteitenbesluit nu dit niet als zodanig herkenbaar en meetbaar is. Er is daarom geen strijd met dit artikellid, omdat vast staat dat het stemgeluid niet van het muziekgeluid te scheiden is. Subsidiair stelt verweerder zich, onder verwijzing naar de Nota van Toelichting (Stb. 2007, 415), op het standpunt dat artikel 2.18 van het Activiteiten-besluit niet bedoeld is voor een situatie als de onderhavige en ook niet van toepassing is nu het stemgeluid niet van het muziekgeluid kan worden gescheiden. Verweerder wijst op de conclusie van de geluiddeskundige dat het voor deze specifieke situatie (technisch) niet mogelijk is om het muziekgeluid gescheiden van het stemgeluid te meten. Muziek- en stemgeluid zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden en afhankelijk van elkaar. De geluiddeskundige heeft het geluid als een onlosmakelijk geheel van stem- en muziekgeluid beoordeeld en benoemd als geroezemoes met een continu hoorbaar muzieklawaai. Conform de Handleiding Meten en Rekenen Industrielawaai (hierna: HMRI) is deze bedrijfstoestand als één geluidbron beoordeeld.
4.2.
Op basis van de geluidsrapporten van 12 en 13 juli 2014 en 9 augustus 2014 stelt de StAB vast dat het menselijk stemgeluid van de campinggasten tezamen met het aanwezige muziekgeluid is gemeten en beoordeeld. Aan de hand van de representatieve bedrijfssituatie en de waarnemingen ter plaatse kan de rapporteur zich goed voorstellen dat sprake was van een sterke vermenging van muziek en stemgeluid over het gehele spectrum en dat de geluidsniveaus sterk afhankelijk van elkaar waren. Vastgesteld wordt verder dat de geluids-rapporten geen indicatie geven of en in welke mate het menselijk stemgeluid van de campinggasten ondergeschikt is geweest aan het muziekgeluid. Technisch is het volgens de StAB niet mogelijk om met een directe immissiemeting op het ontvangerpunt het stemgeluid te splitsen van het muziekgeluid. De StAB geeft aan dat overeenkomstig artikel 2.18, eerste lid, onder b, van het Activiteitenbesluit bij het bepalen van geluidsniveaus, bedoeld in artikel 2.17, het stemgeluid van bezoekers op het open terrein van de inrichting buiten beschouwing dient te blijven. In de onderhavige situatie dient de geluidsmeting en de beoordeling van de meetresultaten zich derhalve te beperken tot alle te beoordelen geluiden afkomstig van het kampeerterrein, met uitzondering van het menselijk stemgeluid. Dit betekent dat de beoordeling van de geluidsmetingen niet overeenkomstig artikel 2.18, eerste lid, van het Activiteitenbesluit is uitgevoerd. Dat het geluid ervaren wordt als continu geroezemoes neemt niet weg dat het gaat om menselijk stemgeluid. Dat bij de woning de afzonderlijke stemmen van de individuele campinggasten niet meer te onderscheiden zijn en dat het geluidsniveau van dit menselijk stemgeluid afhankelijk is van en vermengd is met muziekgeluid, maakt dit niet anders volgens de StAB. Daarnaast is het, vanwege de sterke vermenging van het menselijk stemgeluid met het muziekgeluid over het gehele muziekspectrum, technisch niet mogelijk om met een immissiemeting bij de woning de bijdrage van deze geluidsbronnen te scheiden. Een emissiemeting met een overdrachts-berekening biedt volgens de StAB in dit geval ook geen uitkomst.
4.3.
Verweerder benadrukt in reactie op het advies van de StAB dat de FUMO het geheel van stem- en muziekgeluid als één geluidbron heeft aangemerkt. Met betrekking tot artikel 2.18, eerste lid, onder b, van het Activiteitenbesluit stelt verweerder zich op het standpunt dat dit artikellid in het onderhavige geval niet van toepassing is. Gelet op de toelichting stelt verweerder dat de bepaling geschreven is voor de situatie waarin de overlast door stemgeluid wordt veroorzaakt en waarbij het stemgeluid buiten beschouwing kán worden gelaten. Nu het in het onderhavige geval technisch onmogelijk is om het stemgeluid buiten beschouwing te laten kan het artikel niet worden toegepast. Een andere conclusie zou leiden tot de situatie waarin de geluidsnormen van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit toepassing missen. Verweerder stelt dat dit niet de bedoeling kan zijn van artikel 2.18, eerste lid, onder b, van het Activiteitenbesluit. Het stemgeluid moet volgens verweerder dan ook worden meegenomen nu de uitzondering van artikel 2.18, eerste lid, onder b, van het Activiteitenbesluit niet van toepassing kan zijn.
4.4.
In het aanvullend advies stelt de StAB vast dat uit de toelichting van artikel 2.18, eerste lid, onder b, van het Activiteitenbesluit niet valt af te leiden dat dit artikellid alleen van toepassing is indien de overlast door het menselijk stemgeluid wordt bepaald en het stemgeluid buiten beschouwing kán worden gelaten. Volgens de StAB is het artikellid bedoeld voor die situatie waarbij het stemgeluid
nietbuiten beschouwing kan worden gelaten, vanwege de zeer vergaande maatregelen en buitensporige kosten van het beheersen daarvan. In de Nota van Toelichting is voor de oplossing van dergelijke situaties verwezen naar een juist ruimtelijk ordeningsbeleid om te voorkomen dat overlast ontstaat in een omliggende woonomgeving.
nietbuiten beschouwing kan worden gelaten, vanwege de zeer vergaande maatregelen en buitensporige kosten van het beheersen daarvan. In de Nota van Toelichting is voor de oplossing van dergelijke situaties verwezen naar een juist ruimtelijk ordeningsbeleid om te voorkomen dat overlast ontstaat in een omliggende woonomgeving.
4.5.
De rechtbank stelt vast, en tussen partijen is niet in geschil, dat de geluidsnormen zoals opgenomen in artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit, met inachtneming van artikel 6.12 van het Activiteitenbesluit, van toepassing zijn op camping 'De Appelhof'. Partijen verschillen van mening over de toepasselijkheid van artikel 2.18, eerste lid, onder b, van het Activiteitenbesluit.
4.5.1.
Ingevolge artikel 2.18, eerste lid, onder b, van het Activiteitenbesluit blijft bij het bepalen van de geluidsniveaus, bedoeld in de artikelen 2.17, 2.17a, 2.19, 2.19a dan wel 2.20, het stemgeluid van bezoekers op het open terrein van een inrichting voor sport- of recreatieactiviteiten buiten beschouwing.
4.5.2.
Ten aanzien van het primair ingenomen standpunt van verweerder dat geen sprake is van stemgeluid zoals bedoeld in artikel 2.18, eerste lid, onder b, van het Activiteitenbesluit overweegt de rechtbank het volgende. Zowel in de tekst van genoemd artikellid als in de Nota van Toelichting vindt de rechtbank geen aanknopingspunten om verweerder in dit standpunt te volgen. Blijkens de overgelegde geluidsrapporten is tijdens de metingen sprake van een combinatie van muziek- en stemgeluid. In het rapport wordt als beschrijving van de bron gegeven: "de geluidsemissie van het bedrijf wordt veroorzaakt door hoorbaar stemgeluid en muziekgeluid van de campingbezoekers". Bij de beschrijving van de bedrijfstoestand wordt aangegeven: "alle aanwezige bezoekers veroorzaken een continue geroezemoes als gevolg van stemmen, schreeuwen, muziek, e.d.". Dat het stemgeluid als zodanig niet wordt waargenomen kan dan ook niet uit de geluidsrapporten worden afgeleid. Blijkens deze rapporten wordt geconstateerd dat er zowel muziekgeluid als stemgeluid wordt waargenomen. Het feit dat het niet mogelijk blijkt om het stemgeluid van het muziekgeluid te scheiden, doet niet af aan het feit, zoals ook door de StAB benadrukt, dat sprake is van stemgeluid. De rechtbank is dan ook van oordeel dat sprake is van stemgeluid zoals bedoeld in artikel 2.18, eerste lid, onder b, van het Activiteitenbesluit.
4.5.3.
Subsidiair heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat artikel 2.18, eerste lid, onder b, van het Activiteitenbesluit niet bedoeld is voor en niet van toepassing is in een situatie als de onderhavige, nu het stemgeluid niet van het muziekgeluid kan worden gescheiden. Zoals ook door de StAB is vastgesteld in het aanvullend rapport geeft de Nota van Toelichting de rechtbank geen aanleiding om verweerder te volgen in dit standpunt. In de Nota van Toelichting is het volgende opgenomen: "In dit onderdeel wordt bepaald dat bij het bepalen van de geluidsniveaus, bedoeld in de artikelen 2.17, 2.19 en 2.20 buiten beschouwing blijft het stemgeluid van bezoekers op het open terrein van een inrichting voor sport- of recreatieactiviteiten. Het beheersen daarvan is slechts mogelijk door zeer vergaande maatregelen en buitensporige kosten, hetgeen niet gewenst is. Het zou daarbij kunnen gaan om het geheel of gedeeltelijk afschermen of overkappen van open terreinen van aanzienlijke afmetingen. Door het voeren van een juist ruimtelijke ordeningsbeleid is doorgaans te voorkomen dat overlast ontstaat in een omliggende woonomgeving." Hier wordt in het algemeen toegelicht op welke wijze omgegaan dient te worden met het bepalen van geluidsniveaus, meer specifiek van stemgeluid, op het open terrein van een inrichting zoals in dit geval de Appelhof. Uit dit deel van de toelichting valt naar het oordeel van de rechtbank niet af te leiden dat stemgeluid enkel buiten beschouwing dient te worden gelaten indien dit (technisch) mogelijk is. Gezien deze toelichting dient het voorkomen van overlast door stemgeluid ook in die gevallen te worden bereikt middels het ruimtelijke ordeningsbeleid. Verder wordt in de toelichting bij artikel 18, eerste lid, onder b, van het Activiteitenbesluit een verbijzondering gemaakt naar evenementen, waarbij wordt aangetekend dat de effecten hiervan beperkt kunnen worden op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening en het Evenementenbeleid van gemeenten. De rechtbank is van oordeel dat waar verweerder stelt dat artikel 2.18, eerste lid, onder b, van het Activiteitenbesluit gelet op voornoemde verbijzondering enkel ziet op evenementen dit betoog niet gevolgd kan worden.
4.5.4.
De rechtbank is van oordeel dat met toepassing van artikel 2.18, eerste lid, onder b, van het Activiteitenbesluit het stemgeluid bij het bepalen van de geluidsniveaus van camping De Appelhof wel buiten beschouwing gelaten had moeten worden. Vaststaat dat verweerder geen onderscheid heeft gemaakt tussen het stemgeluid en het muziekgeluid afkomstig uit de inrichting. Dit betekent dat de metingen waarmee verweerder de overtredingen van de geldende geluidsnormen heeft vastgesteld niet overeenkomstig het Activiteitenbesluit zijn uitgevoerd. De rechtbank concludeert op grond van het voorgaande dat verweerder ten onrechte wegens overtreding van de in het besluit van 11 februari 2014 neergelegde last tot invordering van de daaraan verbonden dwangsommen is overgegaan.
5. De rechtbank stelt vast dat gelet op de voorgaande overwegingen de overige door eisers ingediende beroepsgronden geen bespreking behoeven.
6. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat het primaire besluit wordt herroepen en wordt bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit.
7. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
8. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.984,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 331,- aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.984,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L. Mulder, voorzitter, en mr. H.J. Bastin en mr. V. van Dorst, leden, in aanwezigheid van mr. E. Nolles, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 oktober 2016.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.