Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 15/4581
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 september 2016 in de zaak tussen
[eisers] , te Leeuwarden, eisers
(gemachtigde: mr. F. Postma),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Leeuwarden, verweerder
(gemachtigde: T.C.M. van Hooff).
Procesverloop
Bij besluit van 3 maart 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder aan Kinderdagverblijf (hierna: kdv) [naam] op grond van artikel 1.65 van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (Wkkp) een aanwijzing met herstelmaatregelen gegeven. Tegen dit besluit hebben eisers bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 29 september 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 april 2016. [naam] is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Bij brief van 25 april 2016 heeft de rechtbank het ter zitting gesloten onderzoek heropend.
Het onderzoek ter zitting is voortgezet op de zitting van 23 juni 2016. [naam] is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Feiten
1. Kdv [naam] heeft een vestiging aan de [adres] te Leeuwarden en aan de [adres] te Leeuwarden.
2.1
Naar aanleiding van meldingen over (vermeende) kindermishandeling bij kdv [naam] heeft verweerder GGD Fryslân (de GGD) op 5 februari 2015 opdracht gegeven om een onderzoek te starten. De GGD heeft op 2 maart 2015 rapport uitgebracht. In dit rapport heeft de GGD verweerder geadviseerd om een aanwijzing te geven die erop is gericht dat [naam] een aanzienlijke periode niet meer aanwezig is op de twee locaties van de kinderdagverblijven van [naam] . Hierbij heeft de GGD aangegeven dat de aanwijzing in combinatie dient te worden gegeven met een door de gemeente te stellen korte hersteltermijn zodat bij de twee locaties een verantwoorde kinderopvang kan worden geboden.
2.2
Naar aanleiding van door de GGD ontvangen signalen over [naam] , houdster van beide locaties van kdv [naam] , heeft de GGD, op verzoek van verweerder, op 11 en 12 maart 2015 incidentele onderzoeken uitgevoerd. In dit kader zijn beide locaties tweemaal bezocht, heeft bureauonderzoek plaatsgevonden van verkregen zakelijke gegevens en bescheiden en is er overleg geweest met de gebiedsmanager en kwaliteitsmanager van Sinne Kinderopvang. Daarnaast hebben de toezichthouders overleg gevoerd met drie beroepskrachten op de vestiging en is er een rondgang gemaakt door het kindercentrum. De GGD heeft op grond van zijn bevindingen indicatierapporten opgesteld. In deze rapporten heeft de GGD geconcludeerd dat de houder van het kinderdagverblijf niet voldoet aan de gestelde eisen met betrekking tot het pedagogisch klimaat, personeel en groepen en veiligheid en gezondheid. De GGD heeft verweerder geadviseerd om te handhaven conform het handhavingsbeleid.
3. Bij het primaire besluit heeft verweerder een aanwijzing aan eisers gegeven met hierbij de volgende herstelmaatregelen:
A.. [naam] is per direct, te weten de datum van deze brief, voor de duur van zes maanden niet meer werkzaam als beroepskracht op de Kinderdagverblijven van [naam] aan de [adres] te Leeuwarden.
B. [naam] heeft voor de duur van zes maanden in geen geval meer een gezagsverhouding tot de medewerkers of het bestuur van de kinderdagverblijven. Zij dient zich te beperken tot haar rol als eigenaar van het bedrijf. Daarnaast is per direct, te weten de datum van deze brief, [naam] niet meer aanwezig in de kinderdagverblijven aan de [adres] te Leeuwarden.
C. Het opstellen van een nieuw bedrijfsplan waaruit blijkt dat de bedrijfsvoering conform de eisen van de wet en het Besluit kwaliteit kinderopvang en peuterspeelzalen is en het binnen twee weken na de datum van deze brief voldoen aan de eisen die de Wet en besluit kinderopvang stellen.
D. Het opstellen van een nieuw pedagogisch plan gelet op artikel 1.50, lid 2, onder f en artikel 5 van Pro het besluit Kinderopvang.
In het primaire besluit heeft verweerder aangegeven geen aanleiding te zien om te twijfelen aan de betrouwbaarheid van de signalen van de (oud-)medewerkers over hetgeen zij hebben waargenomen. Hiertoe geeft verweerder aan dat de signalen, waarin vele, concrete gedragingen worden genoemd, niet alleen gedetailleerd en uitgebreid zijn, maar ook inhoudelijk consistent omdat zij op wezenlijke onderdelen op elkaar aansluiten. De signalen vormen aldus verweerder in samenhang een zo ernstig beeld dat in overleg met en op schriftelijk advies van de GGD Fryslân en Veilig Thuis is besloten tot de gegeven aanwijzing.
Beoordeling van het geschil
4. De rechtbank heeft de [eisers] , als rechtsopvolger van de voormalig VOF [naam] ( de vof), als procespartij aangemerkt. De vof is immers opgeheven voordat het beroep is ingesteld en de vof kan derhalve geen partij zijn in deze procedure.
5.1
Ingevolge artikel 1.49, eerste lid, van de Wkkp biedt een houder van een kindercentrum verantwoorde kinderopvang aan waaronder wordt verstaan opvang die bijdraagt aan een goede en gezonde ontwikkeling van het kind in een veilige en gezonde omgeving.
5.2
Ingevolge artikel 1.50, eerste lid, van de Wkkp organiseert de houder van een kindercentrum de kinderopvang op zodanige wijze, voorziet het kindercentrum zowel kwalitatief, als kwantitatief zodanig van personeel en materieel, draagt zorg voor een zodanige verantwoordelijkheidstoedeling, en voert een zodanig pedagogisch beleid dat een en ander redelijkerwijs leidt tot verantwoorde kinderopvang. Ter uitvoering van de eerste volzin besteedt de houder van het kindercentrum in ieder geval aantoonbaar aandacht aan het aantal beroepskrachten in relatie tot het aantal kinderen per leeftijdscategorie, de groepsgrootte, de opleidingseisen van de beroepskrachten en de voorwaarden waaronder en de mate waarin beroepskrachten in opleiding kunnen worden belast met de verzorging en opvang van kinderen. Ingevolge het tweede lid kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels worden gesteld omtrent de kwaliteit van kinderopvang bij een kindercentrum. Deze regels kunnen betrekking hebben op: a. de veiligheid en de gezondheid; b. de opleidingseisen waaraan de beroepskrachten voldoen; c. de inzet van beroepskrachten in opleiding; d. het aantal beroepskrachten en vrijwilligers in relatie tot het aantal kinderen per leeftijdscategorie; e. de groepsgrootte; f. het pedagogisch beleid en de pedagogische praktijk; g. de accommodatie en de inrichting van de ruimte die bestemd is voor kinderopvang; h. de beschikbare ruimte voor kinderen.
5.3
Ingevolge artikel 1.65, eerste lid, van de Wkkp kan het college van de gemeente waarin zich een kindercentrum, een voorziening voor gastouderopvang of een gastouderbureau bevindt dat de bij of krachtens de artikelen 1.45 tot en met 1.59 gestelde regels niet of in onvoldoende mate naleeft, de houder een schriftelijke aanwijzing geven. Ingevolge het tweede lid geeft het college in een aanwijzing als bedoeld in het eerste lid met redenen omkleed aan op welke punten de in het eerste lid bedoelde voorschriften niet of in onvoldoende mate worden nageleefd, alsmede de in verband daarmee te nemen maatregelen.
6.1
Eisers betogen dat het procesbelang in de onderhavige procedure erin is gelegen dat indien het beroep gegrond wordt verklaard daarmee de onrechtmatigheid van het besluit komt vast te staan en dat dit van belang is bij het (eventueel) aanhangig maken van een procedure omtrent schadevergoeding. Daarnaast is voor eisers van belang om zich te verweren tegen de 'aantijgingen' die zijn geuit.
6.2
Ten aanzien van het primaire en het bestreden besluit stellen eisers dat deze besluiten onzorgvuldig voorbereid zijn en dat ze onvoldoende zijn gemotiveerd. Hiertoe voeren eisers aan dat in de beslissing zeer summier is ingegaan op hun stellingen. Zij zijn het ook niet eens met de inhoud van de beslissing. Hiertoe voeren eisers aan dat eerdere adviezen van de GGD altijd positief waren en dat de GGD nooit eerder het nemen van maatregelen heeft geadviseerd. Hierbij geven eisers aan dat zij nog steeds weinig inzicht hebben in de stukken die ten grondslag liggen aan de beslissing en dat zij de indruk hebben dat vooral is uitgegaan van de opmerking van één werkneemster, terwijl aan de reactie van eisers amper waarde is gehecht. Tenslotte hebben eisers betoogd dat het beginsel van hoor- en wederhoor is geschonden doordat de beslissing en de werking ervan op 4 maart 2015 al onomkeerbaar was. Gelet op deze onomkeerbaarheid is, aldus eisers, ook geen sprake van een herstelmaatregel en heeft verweerder niet proportioneel gehandeld.
7. De rechtbank overweegt het volgende met betrekking tot de zorgvuldige voorbereiding van de besluiten. De GGD geeft in zijn rapport van 2 maart 2015 aan dat er interviews zijn afgenomen van drie medewerkers van het kinderdagverblijf en dat van deze interviews een geanonimiseerd verslag is gemaakt, dat als bijlage bij het advies is gevoegd. De GGD houdt namens verweerder toezicht en verweerder mag in beginsel varen op de deskundigheid van de GGD. Verweerder dient zich echter bij zijn besluitvorming er wel van te overtuigen dat de inhoud van het inspectierapport, waarop zij haar besluit baseert, inzichtelijk, verifieerbaar en concludent is. Deze vergewisplicht houdt onder meer in dat verweerder inzicht dient te hebben in de onderliggende gegevens van het inspectierapport. Nu verweerder in de bezwaarfase kennelijk niet heeft beschikt over de verklaringen van deze drie medewerkers, en zij de besluitvorming heeft gebaseerd op de door de GGD gemaakte samenvatting van de verklaringen, heeft verweerder, naar het oordeel van de rechtbank, gehandeld in strijd met deze vergewisplicht. Gelet hierop is het beroep naar het oordeel van de rechtbank gegrond en dient het bestreden besluit te worden vernietigd. Hierna zal de rechtbank in het kader van een finale beslechting van het geschil beoordelen of er aanleiding bestaat om met toepassing van artikel 8:72 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zelf in de zaak te voorzien.
8.1
Verweerder heeft de verklaringen van de drie medewerkers gedurende de beroepsprocedure alsnog bij de GGD opgevraagd en zij heeft deze ook van de GGD ontvangen. Op de zitting van 23 juni 2016 heeft verweerder toegelicht dat de verklaringen dienen ter nadere onderbouwing van het bestreden besluit.
8.2
Met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb heeft de rechtbank kennis genomen van de verklaringen van de medewerkers. De rechtbank stelt vast dat de medewerkers in hun verklaringen beweringen hebben gedaan over de wijze waarop [naam] omging met de kinderen en hoe de kinderen reageerden op haar gedrag. Tevens is in die verklaringen de bedrijfsvoering en de communicatie van [naam] richting de medewerkers en richting de ouders aan de orde gekomen.
8.3
In hetgeen eisers hebben aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding om de inhoud van die verklaringen voor onjuist te houden. Evenmin ziet de rechtbank grond om te twijfelen aan de betrouwbaarheid van de verklaringen van de medewerkers over hetgeen zij hebben waargenomen. De afgelegde verklaringen, waarin vele concrete gedragingen worden genoemd, zijn niet alleen gedetailleerd en uitgebreid, maar zijn ook inhoudelijk consistent en sluiten op wezenlijke onderdelen op elkaar aan. Voorts acht de rechtbank van belang dat de medewerkers als beroepskrachten gedurende langere of kortere tijd in verschillende perioden met en onder leiding van [naam] op het kinderdagverblijf hebben gewerkt en dat hier geen sprake is van incidentele observaties van toevallige passanten.
8.4
Naar het oordeel van de rechtbank bieden de thans beschikbare stukken voldoende steun voor de conclusie van verweerder dat de veilige en pedagogische verantwoorde opvang van de kinderen in het geding was bij de aanwezigheid van [naam] op het kinderdagverblijf.
9. Met betrekking tot het betoog van eisers dat de door verweerder gegeven aanwijzing voor hen, door de korte termijnen die verweerder heeft gehanteerd, als een donderslag bij heldere hemel kwam overweegt de rechtbank als volgt. Gelet op de belangen die in de onderhavige zaak aan de orde zijn - namelijk het welzijn en de gezondheid van kinderen die dienen te worden opgevangen in een veilige en gezonde omgeving - heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank terecht geoordeeld dat voortvarend en snel opgetreden diende te worden. Hierbij betrekt de rechtbank dat de conclusies uit het onderzoek van de GGD als zorgwekkend zijn te betitelen.
10. Eisers betogen dat het beginsel van hoor- en wederhoor onvoldoende is toegepast. Hiertoe hebben eisers - onder meer en samengevat - aangegeven dat zij slechts een middag de tijd hebben gekregen om te reageren op het voornemen tot sluiting. Verweerder had een andere vorm van hoor- en wederhoor moeten toepassen en het primaire besluit niet direct aan de ouders bekend moeten maken. Naar het oordeel van de rechtbank is het beginsel van hoor- en wederhoor in de onderhavige procedure - ondanks dat de door verweerder gehanteerde termijnen kort waren - niet geschonden. Hiertoe overweegt de rechtbank nogmaals dat de conclusies uit het onderzoek van de GGD als zorgwekkend zijn te betitelen en dat voortvarend en snel optreden daarom gerechtvaardigd was gelet op de betrokken belangen van het welzijn van de kinderen in de opvang. Daarnaast overweegt de rechtbank dat tussen verweerder en eisers op 3 maart 2015 wel een zienswijzegesprek heeft plaatsgevonden. In dat gesprek zijn de door verweerder ontvangen signalen besproken en hebben eisers hun visie hierop kunnen geven. Tevens heeft verweerder in dat gesprek aangegeven voornemens te zijn om een aanwijzing met hierin herstelmaatregelen op te leggen aan eisers. Eisers moet worden toegegeven dat de termijnen kort waren. Zij hebben echter wel de gelegenheid gehad om te reageren. Gelet op de betrokken belangen is de rechtbank van oordeel dat verweerder het beginsel van hoor- en wederhoor voldoende in acht genomen heeft.
11. Tenslotte hebben eisers betoogd dat verweerder niet proportioneel heeft gehandeld. Hiertoe hebben eisers aangegeven dat de eerste meldingen van november 2014 waren en dat verweerder derhalve zelf een lage prioriteit aan de kwestie heeft toegekend. Gelet hierop had verweerder, aldus eisers, ervoor moeten kiezen om eisers en de ouders op een andere manier te benaderen. De rechtbank volgt eisers niet in het betoog dat de gegeven aanwijzing disproportioneel is. Hiertoe overweegt de rechtbank dat met de aanwijzing met herstelmaatregelen niet de sluiting van het kinderdagverblijf is beoogd, maar dat voorwaarden zijn gesteld met het oog op een goede en verantwoorde kinderopvang. Uit de inhoud van het verrichte onderzoek blijkt dat [naam] pedagogische kwaliteiten en competenties ontbeert en dat aan de basale eisen die worden gesteld in de Wkkp niet wordt voldaan. Verweerder ziet in zijn rol als toezichthouder toe op de naleving van onder meer de bij of krachtens de artikelen 1.45 tot en met 1.59 van de Wkkp gestelde regels. In dit kader heeft verweerder, gelet op de conclusies van het onderzoek, naar het oordeel van de rechtbank de hier aan de orde zijnde aanwijzing kunnen geven. Tenslotte overweegt de rechtbank dat het gegeven dat binnen de door verweerder gestelde termijn is voldaan aan de in de aanwijzing gegeven herstelmaatregelen niet afdoet aan de bevoegdheid van verweerder om de aanwijzing op te leggen.
12. Gelet op al het vorenoverwogene is de rechtbank van oordeel dat verweerder in redelijkheid de aanwijzing met herstelmaatregelen heeft kunnen opleggen. De rechtbank ziet derhalve aanleiding om gebruik te maken van de haar in artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb gegeven bevoegdheid om te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven.
13.1
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
13.2
Met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb veroordeelt de rechtbank verweerder in de proceskosten in beroep. De kosten zijn op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 1284,28 (kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand € 1.240,-- (één punt voor het beroepschrift; één punt voor het verschijnen ter zitting op 25 april 2016; 0,5 punt voor het verschijnen ter nadere zitting op 23 juni 2016, met een waarde per punt van € 496,-- en een wegingsfactor van 1) en reiskosten van [naam] € 44,28 (€ 22,14 voor de zitting van 25 april 2016; € 22,14 voor de nadere zitting op 23 juni 2016; basis van het openbaar vervoer, tweede klas, Leeuwarden - Groningen en terug).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 331,-- aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1284,28.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.W. de Jonge, rechter, in aanwezigheid van
mr. S.I. Havinga, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
28 september 2016.
rechter
De griffier is verhinderd deze uitspraak mede te ondertekenen.
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.