Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 15/2556
uitspraak van de meervoudige kamer van 2 februari 2016 in de zaak tussen
de gemeente Groningen, te Groningen, eiseres
(gemachtigde: drs. H.B. van den Klinkenberg),
en
de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder
(gemachtigde: mr. F.A. Gelauff).
Procesverloop
Bij besluit van 11 februari 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder subsidie in het kader van het Europees Integratiefonds (EIF) vastgesteld op € 94.515,09 en een bedrag van € 12.275,96 teruggevorderd.
Bij besluit van 8 juni 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 oktober 2015.
Namens eiseres zijn haar gemachtigde, L.T. Rozema en B. Hofstee verschenen.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1.
Op 30 maart 2012 heeft eiseres, als penhouder van een samenwerkingsverband van eiseres, [bedrijf 1] , [bedrijf 2] , [bedrijf 3] en [bedrijf 4] , een aanvraag om EIF-subsidie ingediend voor het project FOCUS, dat beoogde te meten wat het effect was van overheidsinspanningen ter bevordering van de integratie van derde-landers die legaal verblijf hebben, doch niet in het kader van een lopende asielprocedure.
1.2.
Bij besluit van 15 december 2012 heeft verweerder op de aanvraag beslist. Overeenkomstig de aanvraag is subsidie verleend voor het project FOCUS van maximaal
€ 133.488,81, maar niet meer dan 50% van de subsidiabele kosten.
1.3.
De looptijd van het project was, na tussentijdse aanpassing, van 1 juni 2012 tot en met 30 juni 2014.
1.4.
Op 17 januari 2014 hebben beambten namens verweerder een monitorbezoek gebracht.
1.5.
Op 2 juli 2014 heeft verweerder een vaststellingsrapportage opgesteld en verzocht om vaststelling van de subsidie op € 124.984,30. Op 17 juli 2014 heeft een registeraccountant van Deloitte accountants B.V. in opdracht van de Stichting Provinciaal Centrum voor Maatschappelijke Ontwikkeling Groningen een rapport van feitelijke bevindingen inzake het project Focus opgesteld. Op 21 juli 2014 heeft eiseres de rapportage en het rapport aan verweerder toegezonden.
1.6.
Op 2 oktober 2014 hebben beambten van verweerder een controlebezoek gebracht. In een e-mail van 31 oktober 2014 heeft verweerder vragen gesteld aan eiseres en opmerkingen gemaakt. In een e-mail van 19 november 2014 heeft eiseres een reactie gegeven.
1.7.
Gedurende de looptijd van het project heeft verweerder aan eiseres voorschotten verstrekt tot een totaal van € 106.791,05. De vaststelling door verweerder van de subsidie op € 94.515,09 heeft de terugvordering van € 12.275,96 ten gevolge gehad.
2. Verweerder heeft in de eerste plaats het standpunt ingenomen dat sprake is van ernstige tekortkomingen in het beheers- en controlesysteem en dat dit dient te leiden tot een correctie van 25% bij de vaststelling van de subsidie. Verweerder baseert dit standpunt op het besluit van de Europese Commissie van 22 december 2011, C (2011) 9771 en de daarbij gevoegde richtsnoeren.
De rechtbank zal, aan de hand van de beroepsgronden, de rechtmatigheid van deze correctie beoordelen. De genoemde persoonsnamen zijn namen van projectmedewerkers.
2.1.
Paragraaf 1.4.2 van de richtsnoeren, getiteld ‘Kwantificeerbare correcties’ luidt als volgt:
In andere gevallen is het vanwege de aard van de onregelmatigheid of de structurele tekortkoming soms onmogelijk om de financiële gevolgen precies te berekenen (bijvoorbeeld wanneer de aanbestedings- of publiciteitsregels niet in acht zijn genomen). In die gevallen dient op de afzonderlijke verrichting een forfaitaire correctie te worden toegepast op basis van de ernst van de geconstateerde onregelmatigheid of tekortkoming. De criteria en de schalen die moeten worden gebruikt bij forfaitaire correcties worden beschreven in punt 3.
Wanneer sprake is van een ernstige tekortkoming in het beheers- en controlesysteem (zoals ineffectieve beheerscontroles en -audits – zie punt 3.2), maar het niet mogelijk is de financiële correctie precies te berekenen, dient op alle uitgaven die voor het betrokken deel van het systeem zijn gedeclareerd, een forfaitaire correctie te worden toegepast overeenkomstig de indicatieve criteria en schalen die in punt 3 worden beschreven.
2.2.
Paragraaf 2.1 van de richtsnoeren handelt over de criteria voor forfaitaire correcties. Voor zover van belang luidt de paragraaf als volgt:
Om uit te maken of een forfaitaire financiële correctie nodig is, en zo ja, hoe groot deze moet zijn, moet worden nagegaan hoe groot het risico op een verlies voor de EU-begroting was als gevolg van de gebrekkige controle. De correctie moet dus in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel. Er dient onder meer rekening te worden gehouden met:
de vraag of de onregelmatigheid een incidenteel geval of verscheidene gevallen betreft;
de vraag of het bij de tekortkoming gaat om een ernstige tekortkoming van het beheers- en controlesysteem in het algemeen dan wel om een bepaald onderdeel van het systeem, d.w.z. de wijze van functioneren van bepaalde procedures die moeten garanderen dat de voor medefinanciering uit de fondsen gedeclareerde uitgaven in het licht van de toepasselijke regels wettig en regelmatig zijn (zie punt 2.2);
het belang van de ernstige tekortkoming binnen het geheel van de voorgeschreven administratieve, fysieke en andere controles;
de fraudegevoeligheid van de systemen.
2.3.
Paragraaf 2.3 bevat de indicatieve schalen voor de forfaitaire correcties. Voor zover van belang luidt deze paragraaf als volgt:
Correctie van 25%
Wanneer het beheers- en controlesysteem ernstige tekortkomingen vertoont en er aanwijzingen zijn van wijdverbreide onregelmatigheden en nalatigheid bij het tegengaan van onregelmatige of frauduleuze praktijken, is een correctie van 25% gerechtvaardigd, omdat in een dergelijk geval redelijkerwijs mag worden aangenomen dat de mogelijkheid om straffeloos onregelmatige aanvragen in te dienen tot buitengewoon grote verliezen voor de EU-begroting zal leiden.
Een correctie van 25% is ook passend voor incidentele onregelmatigheden die even ernstig zijn maar niet de hele verrichting ondeugdelijk maken.
Correctie van 10%
Wanneer het beheers- en controlesysteem niet functioneert of zo slecht of zelden functioneert dat het in het geheel niet effectief is als het erom gaat uit te maken of de aanvraag subsidiabel is dan wel een onregelmatigheid te voorkomen, is een correctie van 10% gerechtvaardigd, omdat dan redelijkerwijs mag worden geconcludeerd dat er een groot risico van wijdverbreide verliezen voor de EU-begroting bestaat.
Een correctie van 10% is ook passend voor vrij ernstige incidentele of structurele
onregelmatigheden.
Correctie van 5%
Wanneer het beheers- en controlesysteem functioneert, maar niet met de consistentie, frequentie of grondigheid die wordt voorgeschreven bij de EU-wetgeving, is een correctie van 5% gerechtvaardigd, aangezien dan redelijkerwijs mag worden geconcludeerd dat niet voldoende zekerheid is geboden wat de regelmatigheid van de aanvragen betreft en dat het risico voor de EU-begroting aanzienlijk is.
Een correctie van 5% kan ook passend zijn voor minder ernstige incidentele of
structurele onregelmatigheden.
2.4.
Verweerder heeft in het bestreden besluit er onder meer op gewezen dat de staten met gewerkte uren van [derde belanghebbende 1] over september, oktober, november en december 2012 tijdens het monitorbezoek niet waren getekend door de leidinggevende, dat de staten met uren van [derde belanghebbende 1] over januari, april, juli, oktober 2013 tijdens het monitorbezoek niet waren getekend door de leidinggevende, dat de staten met uren van [derde belanghebbende 2] over september, oktober, november en december 2012 en over februari, mei, augustus en november 2013 tijdens het monitorbezoek niet getekend waren door de leidinggevende en dat tijdens de controle is gebleken dat de staten met uren van [derde belanghebbende 2] door hemzelf als betrokkene en als leidinggevende werden getekend.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder deze geconstateerde feiten in redelijkheid kunnen aanmerken als tekortkomingen. Het betoog van eiseres dat tijdens het monitorbezoek verzuimd is, als gevolg van de afwezigheid wegens ziekte van controller Hofstee, te vermelden dat gewaarmerkte en correct ingevulde exemplaren van de urenstaten zich elders bevonden, kan niet tot een ander oordeel leiden. Verweerder kan immers niet achteraf vaststellen of genoemde gewaarmerkte exemplaren ten tijde van het monitorbezoek voor handen waren.
2.5.
Voorts heeft verweerder vermeld dat de weekstaten van [derde belanghebbende 3] in twee gevallen niet tijdig ondertekend zijn door de leidinggevende.
Naar het oordeel van de rechtbank betreffen dit, gezien het grote aantal weekstaten en het feit dat de leidinggevende wel getekend heeft, incidentele onregelmatigheden.
2.6.
Verweerder heeft er voorts op gewezen dat [derde belanghebbende 1] haar maandstaat over december 2012 heeft getekend op 18 december 2012 terwijl zij tot en met 21 december 2012 heeft gewerkt. Tevens heeft [derde belanghebbende 1] de maandstaten over maart en april 2014 getekend voordat zij de laatste uren in die maanden had gewerkt.
Met hetgeen hierover ter zitting door eiseres is toegelicht, acht de rechtbank evenwel aannemelijk dat [derde belanghebbende 1] na het moment van tekenen in de betreffende maand geen werkuren meer heeft besteed aan het project. De rechtbank acht dit een verzuim van ondergeschikte aard.
2.7.
Tevens heeft verweerder gewezen op de omstandigheid dat [derde belanghebbende 4] de urenstaten over januari, februari en april 2014 heeft getekend voordat alle uren van die maanden zijn verantwoord.
De rechtbank stelt vast dat deze staten geen deel uitmaken van de door verweerder overgelegde stukken. Eiseres stelt dat de situatie gelijk is aan die besproken onder 2.6. De rechtbank acht dit aannemelijk, zodat ook dit een verzuim van ondergeschikte aard is.
2.8.
Verweerder heeft correct geconstateerd dat de urenstaten van [derde belanghebbende 2] over september 2012 blijkens de dagtekening reeds op 2 september 2012 zijn getekend. De rechtbank acht echter de stelling van eiseres aannemelijk dat dit een kennelijke verschrijving is, en dat hier 2 oktober 2012 had moeten staan.
2.9.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder, gezien paragraaf 2.3 van de richtsnoeren, niet in redelijkheid tot correctie van 25% kunnen besluiten. De geconstateerde tekortkomingen zijn niet zodanig dat mag worden aangenomen dat deze het straffeloos indienen van onregelmatige aanvragen mogelijk maakt waardoor de EU-begroting buitengewoon grote verliezen zal leiden. Het toepassen van de correctie van 25% is in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Het betoog slaagt.
2.10. .
De rechtbank draagt verweerder op bij het nemen van een nieuw besluit op bezwaar een generieke correctie van 10% toe te passen. De rechtbank acht deze correctie passend omdat door de tekortkomingen genoemd onder 2.4. het beheers- en controlesysteem niet effectief is geweest om te bepalen of een deel van de aanvraag subsidiabel is dan wel om onregelmatigheden te voorkomen.
3. Hieronder zal de rechtbank de overige geschilpunten bespreken.
3.1.
Verweerder heeft vastgesteld dat de specificatie van personeelskosten van [derde belanghebbende 5] 17 uren gewerkt in juli 2014 bevat. Verweerder merkt deze uren aan als niet subsidiabel omdat de werkzaamheden in kwestie zijn verricht na afloop van de projectperiode.
3.2.
Eiseres heeft gewezen op paragraaf 3.3.2.4 van de Handreiking EIF van maart 2013
waarin onder meer staat dat voor de accountantskosten en de personeelskosten met betrekking tot het opstellen van het financiële gedeelte van de vaststellingsrapportage geldt dat deze kosten na de einddatum van het project kunnen worden gemaakt. Deze kosten kunnen tot uiterlijk 6 weken na de einddatum van het project worden betaald.
3.3.
In het bestreden besluit is verweerder niet ingegaan op deze grond van eiseres, die ook in bezwaar reeds was aangevoerd. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder opgemerkt dat het de Handreiking EIF 2007-2013 betreft die niet meer van kracht was ten tijde van de vaststelling van de subsidie. De gemachtigde heeft hieraan toegevoegd dat alleen de kosten subsidiabel zijn die genoemd worden in artikel 14 van de Algemene Voorwaarden EIF juli 2012, waarnaar in de verleningsbeschikking van 15 december 2012 is verwezen.
3.4.
De rechtbank overweegt dat de Handreiking EIF 2007-2013 van kracht was ten tijde van de verlening en dat de kosten genoemd in 3.1 onlosmakelijk verbonden zijn met de procedure van vaststelling van subsidie. De vaststellingsrapportage kan immers pas opgesteld worden na afloop van het project in kwestie. Het als niet subsidiabel aanmerken van de uren door [derde belanghebbende 5] gewerkt in juli 2014 heeft verweerder niet deugdelijk gemotiveerd.
4.1.
Verweerder heeft het standpunt ingenomen dat het uurtarief van [derde belanghebbende 6] over 2014 en het uurtarief van [derde belanghebbende 3] over 2014 niet juist zijn vastgesteld.
4.2.
Eiseres erkent dat het uurtarief van [derde belanghebbende 6] over 2014 onjuist is vastgesteld, maar bestrijdt dat dit geldt voor het uurtarief van [derde belanghebbende 3] over 2014.
4.3.
In geschil is of in het uurtarief van [derde belanghebbende 3] over 2014 terecht een component overuren is meegenomen. Eiseres stelt dat het niet om overuren maar uitbetaalde seniorenuren gaat.
4.4.
Bijlage XI van de Beschikking 2008/457/EG van 5 maart 2008, gewijzigd bij beschikking van 9 juli 2009 (2009/534/EG) (uitvoeringsbeschikking Europees Integratiefonds), bevat regels over de subsidiabiliteit van uitgaven betreffende het integratiefonds. Artikel II.1.1, derde lid, luidt voor zover van belang als volgt:
De kosten van personeel dat voor het project wordt ingezet, dat wil zeggen salarissen, socialezekerheidsbijdragen en andere verplichte bijdragen, zijn subsidiabel, op voorwaarde dat deze niet hoger uitvallen dan de gemiddelde bedragen die onder het gebruikelijke bezoldigingsbeleid van de eindbegunstigde worden betaald. Voor zover van toepassing, mogen in dit bedrag alle gebruikelijke werkgeversbijdragen zijn begrepen, maar geen eventuele bonussen, prestatiebeloningen of winstdelingen.
4.5.
De rechtbank overweegt dat seniorenuren een bijzondere vorm van vakantieuren zijn. Vakantieuren worden in beginsel niet uitbetaald. Van een bijzondere situatie waarin uitbetaling wel aan de orde is, zoals einde van het dienstverband, is niet gebleken. De rechtbank oordeelt dat de gestelde uitbetaalde seniorenuren niet subsidiabel zijn en daarom niet in de berekening van het uurtarief van [derde belanghebbende 3] betrokken hadden behoren te worden.
5.1.
Omdat de fouten met componenten in het uurtarief, hierboven besproken, meerdere keren voorkomen, is er volgens verweerder sprake van een structurele fout. De fout wordt geëxtrapoleerd over het niet geziene deel van de uurtarieven.
5.2.
Eiseres stelt dat het extrapoleren van de correcties en de steekproefsgewijze controle niet terecht zijn.
5.3.
Paragraaf 1.4.3 van de richtsnoeren luidt als volgt:
Wanneer bij een groot aantal verrichtingen onregelmatigheden blijken voor te komen maar het niet kosteneffectief is om te verifiëren of de niet in de auditsteekproef opgenomen verrichtingen wel regelmatig zijn, mag de financiële correctie worden gebaseerd op een extrapolatie.
Extrapolatie mag alleen worden toegepast bij verrichtingen die onder een gemeenschappelijk beheers- en controlesysteem vallen als bedoeld in artikel 20 van de uitvoeringsregels. In dat geval worden de resultaten van een grondig onderzoek van een representatieve steekproef uit de betrokken afzonderlijke dossiers geëxtrapoleerd naar alle dossiers die de aangewezen populatie uitmaken, overeenkomstig de algemeen aanvaarde controlenormen.
5.4.
De rechtbank overweegt dat de uurtarieven van alle projectmedewerkers onder een gemeenschappelijk beheers- en controlesysteem vallen. Door eiseres is niet gesteld dat de steekproef, waarbij uurtarieven 2014 van [derde belanghebbende 6] en [derde belanghebbende 3] zijn onderzocht, niet representatief is.
Voorts merkt eiseres weliswaar terecht op dat het aantal projectmedewerkers niet bijzonder groot is, maar anderzijds kan verondersteld worden dat onderzoek van de over de verschillende jaren gehanteerde uurtarieven tijdrovend zal zijn.
Volledige verificatie acht de rechtbank daarom niet kosteneffectief, zodat tot extrapolatie mocht worden overgegaan. De rechtbank onderschrijft het standpunt van verweerder.
6. In het primaire besluit heeft verweerder een correctie doorgevoerd omdat de reiskosten van [derde belanghebbende 2] gemaakt op 14 september 2014 dubbel zijn opgenomen. In bezwaar is eiseres hiertegen opgekomen. In het bestreden besluit heeft verweerder erkent dat de datum 14 september 2014 een vergissing betreft en dat de dubbeltelling betrekking heeft op 14 september 2012. De rechtbank stelt vast dat verweerder hiermee de gemaakte fout bij de heroverweging op bezwaar heeft hersteld.
7.1.
In de verleningsbeschikking van 15 december 2012 is opgenomen dat het percentage te subsidiëren overhead 7 is. De lagere vaststelling door verweerder van de subsidie, heeft tot gevolg dat het subsidiabele bedrag voor overhead ook lager uitvalt.
7.2.
De rechtbank overweegt dat, gezien hetgeen is geoordeeld onder 2.9, 2.10. en 3.4., de subsidie opnieuw dient te worden vastgesteld. De uitkomst daarvan is bepalend voor het
subsidiabele bedrag voor overhead. De rechtbank laat daarom de beroepsgrond over dit punt onbesproken.
8.1.
Het beroep is gegrond wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Verweerder zal een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak, waarbij de rechtbank in het bijzonder verwijst naar 2.10. en 3.4.
8.2.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
8.3.
Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 167 aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Bastin, voorzitter, en mr. J.W. Keuning en
mr. V. van Dorst, leden, in aanwezigheid van mr. H.A. Hulst, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 februari 2016.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.