Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 15/3223
uitspraak van de meervoudige kamer van 9 december 2015 in de zaak tussen
[eiser], te Koudum, eiser
(gemachtigde: mr. J.S. Leenstra),
en
de Minister van Sociale zaken en Werkgelegenheid, verweerder
(gemachtigde: mr. I.E. van Heijningen).
Procesverloop
Bij besluit van 27 mei 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser een bestuurlijke boete van € 10.500,- opgelegd en besloten om inspectiegegevens openbaar te maken.
Bij besluit van 13 augustus 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 oktober 2015. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door J.C. Talen.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Eiser heeft een metsel- en timmerbedrijf. Hij is in november 2014 begonnen met werkzaamheden aan een woning aan de [adres] (hierna: de woning).
Op 11 november 2014 heeft een toezichthouder van de gemeente Súdwest-Fryslân (hierna: de gemeente) eiser erop gewezen dat het dakbeschot van de kap van de woning hoogstwaarschijnlijk asbesthoudend was en dat hieraan geen bewerkingen mochten plaatsvinden. Op 8 januari 2015 heeft de eigenaar van de woning aan de gemeente Súdwest-Fryslân gemeld dat er werkzaamheden aan het dakbeschot waren verricht. Op 9 januari 2015 heeft eiser in een telefonisch gesprek met de gemeente verklaard dat hij wist dat het dakbeschot mogelijk asbesthoudend was, maar dat hij het dakbeschot moest inkorten omdat anders plaatsing van een nieuwe dakgoot niet mogelijk zou zijn. In opdracht van de gemeente is vervolgens een asbestinventarisatie uitgevoerd.
1.2.
Naar aanleiding van een melding van de gemeente en het asbestinventarisatierapport van 3 februari 2015 heeft J.C. Talen, arbeidsinspecteur van de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: SZW) op 9 februari 2015 een boeterapport opgemaakt. In het rapport wordt geconcludeerd dat in december 2014 door eiser werkzaamheden zijn uitgevoerd aan de woning bestaande uit het plaatsen van nieuwe dakgoten. Tijdens deze werkzaamheden zijn er delen van het dakbeschot afgebroken. Naar aanleiding van de uitgevoerde asbestinventarisatie bleek dit dakbeschot asbesthoudend te zijn en bestond uit 2-5% Chrysotiel (wit asbest). Daarnaast was het dakbeschot zwaar verweerd en ingedeeld in risicoklasse 2. Ook stond in het abestinventarisatierapport dat het asbesthoudende dakbeschot aan drie zijden zwaar was beschadigd.
1.3.
In het primaire besluit, gehandhaafd in het bestreden besluit, heeft verweerder aan eiser boetes opgelegd van in totaal € 10.500,- voor zeven overtredingen. De boetes en de gestelde overtredingen zijn:
- € 1.800,- € 1.800,- aangezien afvalstoffen, ontstaan als gevolg van het bewerken of
verwerken van asbest of asbesthoudende materialen niet direct verpakt en
afgevoerd werden in een daartoe geschikte en gesloten verpakking. Dit betreft
een overtreding van artikel 4.45, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (Arbobesluit) juncto artikel 4.45, tweede lid onder d, van het Arbobesluit;
- € 300,- € 300,- aangezien er geen schriftelijke melding is ontvangen bij de Inspectie
SZW voorafgaand aan de hiervoor genoemde werkzaamheden. Dit betreft een
overtreding van artikel 4.47c, eerste lid, van het Arbobesluit;
- € 1.800,- € 1.800,- aangezien voordat met andere werkzaamheden werd aangevangen
niet al het aanwezige asbest dan wel aanwezige asbesthoudende producten
werden verwijderd. Dit betreft een overtreding van artikel 4.48a, vierde lid,
van het Arbobesluit;
- € 600,- € 600,- aangezien na het beëindigen van de saneringswerkzaamheden geen
visuele inspectie is uitgevoerd, als bedoeld in artikel 4.51a, derde lid, van het Arbobesluit;
- € 600,- € 600,- aangezien voordat een handeling als gesteld in artikel 4.54a, eerste lid
van het Arbobesluit werd begonnen, in het kader van de beoordeling, zoals bedoeld in
artikel 4.2 van het Arbobesluit, de aanwezigheid van asbest of asbesthoudende producten
niet volledig werd geïnventariseerd en de resultaten hiervan niet werden
opgenomen in een inventarisatierapport. Dit is een overtreding van artikel 4.54a,
eerste lid, van het Arbobesluit;
- € 2.700,- € 2.700,- aangezien de werkzaamheden niet werden verricht door een bedrijf
dat in het bezit is van een certificaat asbestverwijding. Dit betreft een overtreding
van artikel 4.54d, eerste lid, van het Arbobesluit;
- € 2.700,- € 2.700,- aangezien belanghebbende niet in het bezit was van het diploma
Deskundig Toezichthouder Asbestsloop (DTA). Ook was geen DTA aanwezig ten
behoeve van het houden van toezicht op de saneringswerkzaamheden. Dit betreft
een overtreding van artikel 4.54d, vijfde lid, van het Arbobesluit.
Tevens heeft verweerder besloten om een aantal gegevens betreffende de overtredingen van eiser openbaar te maken.
2. Eiser voert aan dat het bestreden besluit ondeugdelijk is gemotiveerd omdat verweerder ten onrechte stelt dat het dakbeschot aan drie zijden zwaar beschadigd is. Voorts wordt ten onrechte gesteld dat eiser wist dat het dakbeschot asbesthoudend, terwijl hij slechts heeft verklaard dat hij wist dat het dakbeschot mogelijk asbesthoudend was.
Eiser stelt voorts dat de opgelegde boetes niet evenredig zijn. Uit het boeterapport en de asbestinventarisatie volgt dat overschrijding van de normconcentratie asbest hoogstwaarschijnlijk niet heeft plaatsgevonden en dat in drie kleefmonsters geen sporen van asbest zijn aangetroffen. De aard en de ernst van de overtredingen valt dus mee. De overtredingen kunnen eiser bovendien in mindere mate worden verweten, omdat de toezichthouder van de gemeente hem niet voor alle overtredingen heeft gewaarschuwd. Door de hoogte van het boetebedrag wordt bovendien de continuïteit van de onderneming van eiser ernstig bedreigd. Gelet op het voorgaande moet de boete worden gematigd. Ook het publiceren van (onjuiste) inspectiegegevens is niet evenredig.
3. Volgens verweerder staat vast dat eiser een deel van het asbesthoudende dakbeschot heeft afgebroken aan de noordoostelijke kant van de woning ten behoeve van het plaatsen van nieuwe dakgoten. De boetes zijn enkel hierop gebaseerd.
Ten aanzien van de evenredigheid van de boete stelt verweerder zich op het standpunt dat de ernst van de overtreding geen aanleiding geeft om de boete te matigen. Asbestvezels kunnen leiden tot dodelijke ziektes zoals longkanker en mesothelioom. Gelet op de zeer ernstige gevolgen die werkzaamheden met asbest met zich mee kunnen brengen, mag geen enkel risico worden genomen. Achteraf is vastgesteld dat daadwerkelijk sprake was van asbest. Van verminderde verwijtbaarheid is evenmin sprake, omdat eiser bewust asbesthoudend dakbeschot heeft afgebroken, waarbij hij geen enkele maatregel heeft getroffen als bedoeld in het Arbobesluit. Een gemeentelijk toezichthouder hoeft volgens verweerder niet exact op te sommen welke gevolgen het niet naleven van zijn instructie heeft.
Verweerder heeft vastgesteld dat eiser de boete niet direct kan voldoen. Gelet op het gemiddelde jaarinkomen van € 25.083,- verminderd met de verplichtingen voor levensonderhoud, die gelijk worden gesteld aan de hoogte van de bijstandsnorm resteert een bedrag van € 8.612,- per jaar dat aangemerkt is als betalingscapaciteit voor de boete. Aan eiser is een betalingsregeling geboden van € 437,50 per maand zodat de boete in twee jaar kan worden afbetaald. Er is dan ook geen aanleiding om de boete te matigen.
4. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
De rechtbank stelt vast dat de boetes zijn opgelegd wegens het verwijderen van één stuk dakbeschot. Eiser heeft niet betwist dat hij een stuk van het dakbeschot heeft afgebroken en dat dit leidt tot de zeven verweten overtredingen. Eventuele andere beschadigingen van het dakbeschot zijn niet aan de boeteoplegging ten grondslag gelegd, zodat een eventuele feitelijke onjuistheid hierover in het boeterapport niet af kan doen aan het bestreden besluit. De beroepsgrond faalt. Nu de overtredingen vast staan was verweerder bevoegd om een bestuurlijke boete aan eiser op te leggen.
4.2.
Verweerder heeft de hoogte van de boetes bepaald volgens de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving. Eiser heeft niet bestreden dat de boeteoplegging overeenkomstig de beleidsregel is. Tussen partijen is wel in geschil of de boete evenredig is. Het opleggen van een boete wegens overtreding van het Arbobesluit is een discretionaire bevoegdheid. Ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moet verweerder de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van verweerder met betrekking tot de bestuurlijke boete aan deze eisen voldoet en leidt tot een evenredige sanctie (zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 6 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1421).
4.3.
In hetgeen eiser heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding om de overtredingen als minder ernstig aan te merken. Daarbij is van belang dat de overtreden bepalingen bedoeld zijn om te onderzoeken of er sprake is van asbest en zo ja, om een veilige werkwijze te hanteren. Dat de risico’s in het onderhavige geval achteraf mee lijken te vallen doet hier niet aan af. De rechtbank overweegt voorts dat eiser, los van de zorgplicht die in het algemeen reeds op hem rust, was gewaarschuwd dat het dakbeschot mogelijk asbesthoudend was. Eiser heeft deze waarschuwing in de wind geslagen en heeft toch werkzaamheden aan het dakbeschot verricht. Dat eiser niet voor alle overtredingen is gewaarschuwd leidt niet tot een verminderde verwijtbaarheid.
4.4.
Volgens vaste jurisprudentie van de ABRvS (zie de uitspraak van 11 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:686), bestaat reden tot matiging van de opgelegde boete indien op basis van de door de beboete werkgever overgelegde financiële gegevens moet worden geoordeeld dat hij door de opgelegde boete onevenredig wordt getroffen. Een betalingsregeling is niet bepalend voor de evenredigheid van de boete, omdat dit de hoogte van de boete onverlet laat.
4.5.
De rechtbank overweegt dat eiser een zelfstandige zonder personeel is en dat zijn bedrijf de voorgaande jaren een bescheiden omzet heeft gehad. De opgelegde boete van
€ 10.500,- is ruim 40% van eisers gemiddelde jaarinkomen. Eiser heeft onweersproken gesteld, dat zijn gezin uitsluitend van zijn inkomen wordt onderhouden. Dat eiser middels een betalingsregeling de boete zou kunnen voldoen, maakt naar het oordeel van de rechtbank op zich niet dat de hoogte van de boete evenredig is. Bovendien legt ook het bedrag van de betalingsregeling gedurende twee jaar een zeer groot beslag op het maandinkomen van eiser. De rechtbank is van oordeel dat de hoogte van de opgelegde boete niet passend en geboden is en dat eiser in de gegeven omstandigheden door de opgelegde boetes onevenredig wordt getroffen. De rechtbank ziet aanleiding de boetes te matigen tot 50%. De beroepsgrond slaagt.
4.6.
Met betrekking tot de openbaarmaking van de inspectiegegevens overweegt de rechtbank dat van strijd met verweerders beleidsregel om inspectiegegevens te publiceren, dan wel met de Wet openbaarheid van bestuur niet is gebleken. Verweerder heeft in redelijkheid het belang van de burger bij goede voorlichting zwaarder kunnen laten wegen dan eventuele reputatieschade bij eiser. De beroepsgrond slaagt niet.
5. Gelet op hetgeen is overwogen in rechtsoverweging 4.5. is het beroep van eiser gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Aangezien hetzelfde gebrek kleeft aan het primaire besluit, ziet de rechtbank aanleiding om dat besluit te herroepen en zal de rechtbank met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb de aan eiser opgelegde boete vaststellen op € 5.250,-. De rechtbank gaat ervan uit dat eiser de mogelijkheid wordt geboden om de boete middels een betalingsregeling met een looptijd van twee jaar te voldoen.
6. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
7. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 980,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 490,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit, bepaalt dat de boete € 5.250,- bedraagt en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 167,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 980,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Groenewegen, voorzitter, en mr. E.M. Visser en
mr. V. van Dorst, leden, in aanwezigheid van mr. H.A. Hulst, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 december 2015.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.