Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Afdeling Bestuursrecht
locatie Leeuwarden
procedurenummer: AWB LEE 12/812
uitspraak van de meervoudige belastingkamer van 30 mei 2013 als bedoeld in afdeling 8.2.6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
in het geding tussen
[eiseres],
gevestigd te [vestigingsplaats],
eiseres,
gemachtigde [gemachtigde eiseres] werkzaam bij [Z] belastingadviseurs,
en
de heffingsambtenaar van de gemeente Groningen
verweerder,
gemachtigde [gemachtigde verweerder].
Procesverloop
Verweerder heeft aan eiseres bij nota (nummer [nummer]) van 27 augustus 2008 een aanslag bouwleges opgelegd voor het in behandeling nemen van een aanvraag voor een bouwvergunning. Verweerder heeft bij uitspraak op bezwaar van 1 maart 2012 de aanslag gehandhaafd.
Eiseres heeft daartegen bij fax van 5 april 2012 beroep ingesteld.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben vóór de zitting nadere stukken ingediend. Deze stukken zijn telkens in afschrift verstrekt aan de wederpartij.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 augustus 2012. Namens eiseres is daar [gemachtigde eiseres] verschenen, bijgestaan door [bijstand]. Namens verweerder zijn verschenen [gemachtigde verweerder] en [X], bijgestaan door [bijstand].
Partijen hebben ter zitting een pleitnota voorgedragen en exemplaren daarvan overgelegd aan de rechtbank en aan elkaar.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst. De rechtbank heeft verweerder daarbij de opdracht gegeven om aanvullende gegevens te verstrekken en eiseres in de gelegenheid gesteld om zich daarover vervolgens schriftelijk uit te laten. Van het verder ter zitting verhandelde is een proces-verbaal opgemaakt, waarvan op 10 september 2012 een afschrift aan partijen is toegezonden.
Verweerder heeft de aanvullende gegevens verstrekt bij brief van 13 september 2012. De gemachtigde van eiseres heeft daarna gereageerd in zijn brief van 9 oktober 2012. Vervolgens heeft verweerder bij brief van 19 november 2012 op laatstgenoemde brief van eiseres' gemachtigde gereageerd.
De Wet Herziening Gerechtelijke Kaart is op 1 januari 2013 in werking getreden. De rechtbanken Assen, Groningen en Leeuwarden vormen met ingang van die datum tezamen de nieuwe rechtbank Noord-Nederland. Het rechtsgebied van deze rechtbank beslaat de provincies Drenthe, Fryslân en Groningen. De zaak wordt daarom verder behandeld en beslist door de rechtbank Noord-Nederland.
Het tweede onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 februari 2013 te Leeuwarden.
Namens eiseres is daar [gemachtigde eiseres] verschenen, bijgestaan door [bijstand]. Namens verweerder is verschenen [gemachtigde verweerder], bijgestaan door [bijstand].
Partijen hebben ter zitting een pleitnota voorgedragen en exemplaren daarvan overgelegd aan de rechtbank en aan elkaar.
Van het verder ter zitting verhandelde is een proces-verbaal opgemaakt, waarvan een afschrift aan deze uitspraak is gehecht.
Motivering
Feiten
1.1 Eiseres heeft op 12 februari 2008 een reguliere bouwvergunning aangevraagd voor het oprichten van een woongebouw, plaatselijk bekend [adres] ([woongebouw]). De bouwkosten bedragen volgens de bouwaanvraag € [bouwkosten].
1.2 Voor het in behandeling nemen van de bij 1.1 vermelde bouwaanvraag heeft verweerder eiseres met dagtekening 27 augustus 2008 een aanslag bouwleges opgelegd van € [bedrag], uitgaande van een totale bouwsom van € [bouwsom]. De aanslag is gebaseerd op de Legesverordening van de Gemeente Groningen (Legesverordening) en de Tarieventabel 2008 (Tarieventabel) behorende bij de Legesverordening.
1.3 [Y] ([Y]) heeft in opdracht van verweerder onderzoek gedaan naar de kostendekkendheid van de legesverordeningen van verweerder over de periode 2006 - 2009. Feitelijk is dit onderzoek uitgevoerd door [Z] Registeraccountants. [Y] heeft het onderzoek en de uitkomsten daarvan voor haar rekening genomen en als eigen bevindingen gepresenteerd. In het rapport met de titel "Gemeente Groningen, Rapport van bevindingen inzake de kostendekkendheid van de legesverordening 2006 tot en met 2009" ([Y]-rapport) heeft [Y] haar bevindingen weergegeven.
1.4 [Y] schrijft in de begeleidende brief van 4 april 2011 bij haar rapport - voor zover hier van belang - het volgende:
"In het kader van de door u verstrekte opdracht is onderzoek verricht naar de
kostendekkendheid van de legesverordening van de gemeente Groningen over de jaren 2006 tot en met 2009. Deze rapportage bevat de beschrijving van onze werkzaamheden en de feitelijke bevindingen die wij daarbij hebben opgedaan.".
1.5 De samenvatting van het [Y]-rapport luidt - voor zover hier van belang - als volgt:
"Samenvatting
In deze rapportage doen wij verslag van ons onderzoek naar de kostendekkendheid van de legesverordening van de gemeente Groningen over de jaren 2006 tot en met 2009. Daarbij is onderzocht op welke wijze de geraamde baten en lasten tot stand zijn gekomen, wat de kostendekkendheid op begrotingsbasis is, wat de kostendekkendheid op realisatiebasis is, wat mogelijke oorzaken voor verschillen zijn, wat de methode van kostentoedeling is en wat de onderbouwing bij de begrote bedragen is.
Daarbij is de legesverordening getoetst aan de handreiking kostentoerekening leges en tarieven van het ministerie van Buitenlandse Zaken (2010, 2008 en 2007) en het handboek financieel beheer van de gemeente Groningen.
Wij hebben bij ons onderzoek geconstateerd dat de gevolgde methode van kostentoerekening van de gemeente Groningen in de periode 2006 tot en met 2009 conform de handreiking kostentoerekening en het handboek financieel beheer is geweest. Dit met uitzondering van enkele in dit rapport benoemde onderdelen, waarbij wij echter hebben geconstateerd dat ook na correctie de kostendekkendheid van de legesverordening op begrotingsbasis onder de 100% blijft.
Op basis van onze werkzaamheden blijkt (uit de opstelling van de begrote baten en lasten over de jaren 2006 tot en met 2009) dat de kostendekkendheid van de legesverordening over deze jaren onder de 100% blijft en daarmee niet meer dan maximaal kostendekkend is.
De legesopbrengsten die worden geheven op basis van de Legesverordening van de gemeente Groningen zijn in de afgelopen jaren begroot op circa € 9 miljoen tot ruim € 11,5 miljoen. (…)
Wij hebben een drietal bevindingen bij de begrote baten en lasten en hebben daarbij tevens het effect van deze bevindingen op de kostendekkendheid van de legesverordening weergegeven.
Ten eerste blijkt uit paragraaf 5.6.4. van dit rapport dat bij de HVD sprake is van kosten die worden toegerekend aan de leges die niet mogen worden toegerekend (kosten voor beleidsvoorbereiding).
Het effect van een correctie van deze kosten (circa € 11.000 per jaar) op de kostendekkendheid van de legesverordening als geheel is nihil (…)
Daarnaast heeft de Milieudienst een inschatting van de kosten gemaakt, de kosten zijn niet rechtstreeks te herleiden uit de begroting of de administratie.
Tot slot kan bij de APV verkeer (RO/EZ) niet met zekerheid worden gesteld dat de toegerekende kosten geen kosten bevatten die niet mogen worden toegerekend.
Mogelijk totaal financieel effect
In het geval alle kosten van de MD (circa € 45.000 per jaar) en een deel van de kosten van de HVD (ad circa € 11.000 per jaar) en alle kosten betreffende de APV verkeer (RO/EZ) buiten beschouwing worden gelaten, heeft dat het volgende effect op de begrote kostendekkendheid:
1.6 [Y] heeft verweerder op 4 april 2011 tevens een oplegnotitie toegezonden met de titel "Gemeente Groningen, Uitkomsten controle en overige informatie onderzoek kostendekkendheid legesverordening". In deze oplegnotitie gaat [Y] in op verschillen tussen de informatie in haar rapport en de informatie zoals door verweerder in enkele aanhangige bezwaar- en beroepsprocedures is vermeld. In de oplegnotitie worden deze verschillen voor de jaren 2006 en 2007 nader toegelicht en verklaard. De samenvatting van de oplegnotitie luidt als volgt:
"4 Samengevat
Op basis van de uitgevoerde werkzaamheden hebben wij vastgesteld dat de geconstateerde verschillen tussen cijfermatige informatie in de uitspraken op bezwaar van de gemeente en ons rapport te verklaren zijn.
In een aantal gevallen is de informatie in de uitspraken op bezwaar door de gemeente abusievelijk onjuist weergegeven. Op een aantal onderdelen is hierdoor de kostendekkendheid te laag weergegeven in de uitspraken op bezwaar.
Wij constateren dat de nadere analyse van de verschillen niet leidt tot een andere conclusie omtrent de kostendekkendheid van de legesverordening, zoals weergegeven in ons rapport d.d. 4 april 2011.".
1.7 In de bezwaarfase is door verweerder een overzicht met een gespecificeerde kostentoerekening en opbrengstrekening aan eiseres verstrekt. Dit overzicht vermeldt de volgende gegevens:
1.8 In paragraaf 3.1.3 van de Gemeentebegroting 2008 is een overzicht van de geraamde inkomsten voor 2008 opgenomen. De geraamde opbrengsten van de bouwleges bedragen volgens dit overzicht € 6.984.000. In de tweede voetnoot onderaan de betreffende pagina staat het volgende:
"Voor de bepaling van de bouwleges worden de incidentele kosten en opbrengsten (die voor grote bouwprojecten bouwsom > 8 miljoen euro) geëliminieerd. Deze wisselen sterk van jaar tot jaar en zouden leiden tot grote schommelingen in de tariefstelling.".
1.9 Volgens onderdeel 5.2.4 van het [Y]-rapport worden de baten als volgt geraamd:
"De methode tot de begroting voor 2009 was als volgt: voor het ramen van de baten werd gekeken naar de realisatie van de afgelopen vijf jaren (voor het jaar 2008 was dat dus de realisatie van 2002 tot en met 2006). Daarin zitten alle legesbaten die in werkelijkheid gerealiseerd zijn van die jaren, dat is dus inclusief de leges van de grote projecten. Deze methode wordt het 'vijfjaarsgemiddelde' genoemd.".
1.10 Het bij 1.9 bedoelde vijfjaarsgemiddelde van de gerealiseerde bouwleges bedroeg over de periode 2002 tot en met 2006 € 5.943.000. Voor de raming van de legesbaten 2008 heeft verweerder dit gemiddelde verhoogd met € 1.041.000 tot € 6.984.000.
1.11 Verweerder heeft de bij 1.10 vermelde verhoging van de geraamde baten in zijn brieven van 13 september 2012 en 19 november 2012 met bijlagen als volgt toegelicht. Verweerder heeft eerst het vijfjaarsgemiddelde over 2002 tot en met 2006 van grote projecten, te weten projecten met een verwachte legesopbrengst van meer dan € 200.000, berekend. Dit vijfjaarsgemiddelde bedroeg € 1.880.800. Vervolgens heeft verweerder de totale legesopbrengsten berekend van grote projecten waarvan naar verwachting de vergunningen in 2008 zouden worden verleend. Deze verwachte opbrengst van grote projecten in 2008 bedroeg € 2.922.000. Het bij 1.10 vermelde vijfjaarsgemiddelde van € 5.943.000 is met het verschil tussen € 2.922.000 en € 1.880.800, te weten € 1.041.000 (afgerond), verhoogd tot € 6.984.000.
1.12 Verweerder heeft bij zijn pleitnota voor de zitting van 30 augustus 2012 een spreadsheet overgelegd met daarop een toerekening van de overheadkosten 2006 van de Dienst RO/EZ van de gemeente Groningen aan de onder deze dienst ressorterende afdelingen. Volgens dit spreadsheet kan van de totale kosten ten bedrage van € 47.263.846 een gedeelte van € 27.379.940 direct aan producten worden toegerekend. Het restant ad € 20.083.906 betreft overheadkosten die door middel van bepaalde verdeelsleutels aan de diverse afdelingen worden toegerekend. Het overzicht vermeldt als verdeelsleutels onder andere het aantal fte's, de loonkosten, het aantal werkplekken en het aantal vierkante meters. De verdeling leidt voor het jaar 2006 tot een bedrag aan overhead voor de afdelingen Bouwen, Wonen en Monumenten van € 2.622.406. Deze overheadkosten worden door middel van een opslag op het uurtarief doorgerekend.
1.13 Het Handboek Financieel Beheer 2006 van de Gemeente Groningen vermeldt over de wijze van kostentoerekening onder ander het volgende:
"METHODE KOSTENTOEREKENING
Afspraken:
Doel van de kostentoerekening is: een uniforme methode voor de toerekening van directe en indirecte kosten aan producten, projecten en tarieven.
De gemeente Groningen hanteert de kostenplaatsenmethode. De methode is/maakt:
* voor de diensten goed hanteerbaar
* zodanig dat de diensten onderling vergelijkbaar worden,
* toepasbaar op uiteenlopende - dienstspecifieke - productieprocessen,
* bedrijfseconomisch en juridisch verantwoord,
(…)
De uniforme kostentoerekening moet leiden tot een beter inzicht in de besteding van gemeentelijke middelen en een correctie prijsstelling aan burgers en bedrijven voor geleverde goederen en diensten.
De kostenplaatsenmethode in hoofdlijnen
De kostenplaatsenmethode is een methode waarin min of meer uitvoerig een activiteitenanalyse plaatsvindt. De methode tracht gemeenschappelijke activiteiten als huisvesting, administratie, automatisering stap voor stap causaal te relateren aan de primaire activiteiten (producten en geleverde diensten). De aanleiding om kostenplaatsen in te stellen is om de verdeel - en toerekeningsproblematiek inzichtelijk te maken.
Bij de verdere uitwerking worden de kosten in drie hoofdcategorieën ingedeeld: A - direct materiaalverbruik (en ingekochte diensten); B - personeelskosten van "productie personeel" en C - overheadkosten. Categorieën A en B worden via hoofdkostenplaatsen doorbelast aan de producten en projecten van de gemeente. De overhead wordt via 1 of meer hulpkostenplaatsen doorbelast. (…)
Verdeelsleutels
Een belangrijk uitgangspunt bij de kostenplaatsenmethode is dat de kosten die geboekt zijn op hulpkostenplaatsen en hoofdkostenplaatsen volledig worden doorbelast aan de producten. Voor de doorbelasting worden verdeelsleutels gebruikt. Iedere dienst kan daarvoor verdeelsleutels kiezen die het best passen bij het eigen productieproces. (…)
Ook dient de toerekening reëel te zijn; een toerekening op basis van geschreven uren kan waardevol zijn, maar dan dienen die uren wel regelmatig en tijdig geschreven te worden. Tot slot dienen de gekozen verdeelsleutel(s) consequent en langdurig toepasbaar te zijn.
Gebruik bij de (hulp)kostenplaatsen
Bij de toerekening van de kosten van de hulpkostenplaatsen aan de hoofdkostenplaatsen kan gebruik worden gemaakt van diverse verdeelsleutels met in acht name van de algemenen uitgangspunten. Meest toegepaste verdeelsleutels zijn: fte's, uren, m2, PC-aansluitingen, ed.. (…)
Uitgangspunten
Bij de invulling van de kostenplaatsenmethode per dienst gelden de volgende uitgangspunten:
1. Er vindt een integrale kostentoerekening plaats aan producten, projecten, bij tariefberekeningen en bij de doorbelasting aan andere diensten.
2. Bij de inrichting van de dienstadministratie worden de volgende concernbrede afspraken toegepast om een eenduidig en transparant systeem van kostentoerekening te waarborgen:
* Alle kosten worden zowel volledig als kostensoort verantwoord als volledig doorberekend aan de producten (via 1 of meer (hoofd)kostenplaatsen).
* De overheadkosten worden via 1 of meer (hoofd)kostenplaats(sen) volledig doorberekend aan de productgroepen.
* Per dienst wordt gekozen voor 1 of meer verdeelsleutels voor de overhead doorberekening
* De door de dienst gekozen methode van kostendoorberekening wordt consequent toegepast naar alle productgroepen.
(…)
5. Kosten worden zoveel mogelijk direct ten laste van de producten gebracht. (Alle kosten zijn primair proceskosten, tenzij…) Het tenzij betreft een gelimiteerde groep niet direct toe te rekenen kosten verder te noemen de overheadkosten. (…)
6. De doorbelasting van overhead vindt volledig plaats. (…)
7. Kosten van het concern (Bestuursdienst) ten behoeve van het stadsbestuur, de ondersteuning en concern control worden niet doorbelast aan de diensten, maar ondergebracht bij de productgroepen Bestuur en Bestuursondersteuning. Omgekeerd rekenen de diensten geen kosten voor bestuursondersteuning door aan het concern.
8. De kostentoerekening voldoet aan wettelijke criteria. Wetgeving en jurisprudentie evolueren. Periodiek wordt getoetst of de doorberekening van kosten nog voldoet aan de wettelijke criteria.".
1.14 Tot de stukken van het geding (bijlage 4 bij het beroepschrift) behoort een pagina uit de Gemeenterekening Groningen 2008. Deze vermeldt onder andere het volgende:
"Rechtmatigheid en Bouwleges
Voorheen werden uren voor opsporing buiten, handhaving buiten, inspectie, ombudsklachten, bouwtoezicht beleidsondersteuning en vragen ex artikel 28 RvO over diverse bouwprojecten ten laste van de bouwleges gebracht. Bij onderzoek naar rechtmatigheid is geconstateerd dat we die uren niet ten laste van de bouwleges mogen brengen. Deze uren werden ten laste van de concernbijdrage gebracht, zonder dat die was verhoogd. In 2008 is 150 duizend euro structureel beschikbaar gesteld voor deze activiteiten. Het tekort op de concernbijdrage op dit punt is hiermee verlaagd naar 97 duizend euro.".
1.15 Eiseres heeft bij brief van 17 september 2008 bezwaar gemaakt tegen de bij 1.2 vermelde aanslag bouwleges en verzocht om toezending van een aantal stukken. Op 9 maart 2009 heeft verweerder een gedeelte van de gevraagde stukken toegezonden, vervolgens een gedeelte op 2 november 2009 en tot slot op 12 januari 2012 het [Y]-rapport en de oplegnotitie.
1.16 Tijdens de bezwaarfase kon eiseres beschikken over een zestal ordners met stukken, die haar door verweerder ter beschikking zijn gesteld. Het betreft hier stukken die afkomstig zijn uit de administratie van de gemeente Groningen en die ten grondslag hebben gelegen aan het [Y]-rapport.
1.17 Op 31 januari 2012 heeft een hoorzitting plaatsgevonden.
Geschil
2.1 In geschil is het antwoord op de vraag of de Legesverordening verbindend is en of de daarop gebaseerde aanslag bouwleges in stand kan blijven. Het geschil spitst zich daarbij toe op de vragen of de geraamde baten van de in de Legesverordening opgenomen leges de geraamde lasten ter zake overtreffen (de opbrengstlimiet), of de baten zorgvuldig zijn geraamd en of de gemeente kosten aan de leges toerekent die hieraan niet mogen worden toegerekend.
2.2 Eiseres stelt zich op het standpunt dat de Legesverordening onverbindend is, omdat niet is voldaan aan de opbrengstlimiet van artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet. Ten aanzien van de baten stelt eiseres dat deze onzorgvuldig zijn geraamd, omdat in de ramingen is uitgegaan van een vijfjaarsgemiddelde waarin de legesopbrengsten van bouwprojecten met een bouwsom van meer dan € 8.000.0000 niet zijn meegenomen (zie de voetnoot vermeld onder 1.8). Daarnaast wijkt volgens eiseres het vijfjaarsgemiddelde over de jaren 2002 - 2006 af van de begrote opbrengst voor 2008, leidt de begrotingssystematiek op basis van vijfjaarsgemiddelden tot structureel te lage ramingen en wordt er ten onrechte geen rekening gehouden met tariefsverhogingen en stijging van de bouwkosten. Tevens voert eiseres aan dat bij de ramingen ten onrechte geen rekening is gehouden met het ramen van inkomsten uit de sociale woningbouw en de legesopbrengsten van de bouwprojecten aan [adressen].
Ten aanzien van de geraamde lasten stelt eiseres dat kosten zijn toegerekend die daaraan niet toegerekend hadden mogen worden. Eiseres stelt dat de doorbelaste overhead veel te hoog is en dat niet is na te gaan of de desbetreffende kosten in relatie staan met de dienstverlening. Verder ziet eiseres geen reden om aan te nemen dat kosten van onder andere opsporing buiten, handhaving buiten, inspectie, ombudsklachten, bouwtoezicht beleidsondersteuning en vragen ex artikel 38 Wet op de Ruimtelijke Ordening uit de geraamde lasten zijn geëlimineerd. Daarnaast worden kosten voor de architectuurnota, voor kunst op straat, planschades en het archeologiefonds ten onrechte toegerekend en mogen de kosten van de Welstandscommissie en kosten voor de ID-kaart niet worden toegerekend, omdat hiervoor geen leges mogen worden geheven. Eiseres voert tevens aan dat de toegerekende loonkosten te hoog zijn ten opzichte van het benchmarkonderzoek door [A]. Eiseres concludeert vervolgens dat de gemeente geen volledig inzicht heeft gegeven in de kosten/batentoerekening en niet naar vermogen de twijfel heeft weggenomen dat sprake is van lasten ter zake als bedoeld in artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet. Het in de bezwaarfase overgelegde rapport van [Y] brengt hierin naar de mening van eiseres geen verandering, omdat het rapport slechts een weergave van niet op juistheid gecontroleerd cijfermateriaal is. Over de bevindingen heeft bovendien een nauwe afstemming tussen [Y] en de gemeente plaatsgevonden, waardoor het rapport niet kwalificeert als een onafhankelijk deskundigenrapport. Eiseres stelt zich tot slot op het standpunt dat de gemeenteraad voorafgaand aan de besluitvorming geen inzicht heeft gehad in de begroting en geen kosten/batentoerekening heeft ontvangen.
Eiseres heeft haar grief met betrekking tot het tarief dat de gemeente Groningen hanteert inzake werkzaamheden voor Ten Boer laten varen.
2.3 Eiseres concludeert tot gegrondverklaring van het beroep, vernietiging van de uitspraak op bezwaar en vernietiging van de aanslag bouwleges.
2.4 Verweerder stelt zich op het standpunt dat van strijd met de opbrengstlimiet van artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet geen sprake is. Ten aanzien van de raming van de baten en lasten verwijst verweerder naar het [Y]-rapport en dan met name naar de daarin opgenomen conclusies (zie 1.5). Ook inzake de wijze van toerekening van de overhead verwijst verweerder naar het [Y]-rapport en tevens naar het overgelegde spreadsheet met daarop de toerekening van de overhead van de Dienst RO/EZ van de gemeente (zie 1.12).
Volgens verweerder blijkt uit het [Y]-rapport dat in 2008 geen toerekening heeft plaatsgevonden van de door eiseres genoemde kosten van opsporing buiten, handhaving buiten, inspectie, ombudsklachten, bouwtoezicht beleidsondersteuning en vragen ex artikel 38 Wet op de Ruimtelijke Ordening. De uitkomsten van het door eiseres genoemde benchmarkonderzoek acht verweerder niet relevant, mede omdat in de gemeente Groningen de aan de relevante vergunningen bestede uren worden bijgehouden in een tijdsregistratiesysteem dat door het management wordt gecontroleerd en geautoriseerd.
De kosten voor de architectuurnota, voor kunst op straat, planschades en het archeologiefonds worden niet toegerekend als lasten ter zake, maar komen, bij een eventueel overschot, ten laste van de opbrengsten.
Bij het ramen van de baten is volgens verweerder een vijfjaarsgemiddelde gehanteerd waarbij de opbrengsten uit grote projecten zijn inbegrepen. Dat er grote verschillen zijn opgetreden tussen de geraamde baten over 2008 en de gerealiseerde baten over dat jaar kan worden verklaard door het onverwacht grote aantal bouwprojecten van een relatief grote omvang. Omdat in 2008 geen sociale woningbouw heeft plaatsgevonden waarop de vervallen vrijstellingsmogelijkheid van toepassing zou zijn geweest, zijn terecht geen baten uit de sociale woningbouw in de ramingen opgenomen.
2.5 Verweerder concludeert tot ongegrondverklaring van het beroep.
2.6 Partijen doen hun standpunten steunen op de gronden die daartoe door hen zijn aangevoerd in de van hen afkomstige stukken.
Beoordeling van het geschil
Inzicht in de ramingen
3.1 Ingevolge artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet worden in verordeningen op grond waarvan rechten als bedoeld in artikel 229, eerste lid, onder a en b, worden geheven, de tarieven zodanig vastgesteld dat de geraamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake. Eiseres heeft aangevoerd dat de tariefstelling van de Legesverordening in 2008 niet aan deze opbrengstlimiet voldoet.
3.2 In het arrest van 24 april 2009, nr. 07/12961, LJN: BI1968, heeft de Hoge Raad ten aanzien van de opbrengstlimiet het volgende overwogen:
"(…) Een geschil over, kort gezegd, limietoverschrijding wordt procesrechtelijk hierdoor gekenmerkt dat niet de belanghebbende die het geschilpunt opwerpt, maar de heffingsambtenaar de partij is die beschikt over de gegevens die noodzakelijk zijn voor de beoordeling van dat geschilpunt. Die omstandigheid leidt tot de hierna te omschrijven (verzwaarde) eisen aan de motivering die de heffingsambtenaar geeft voor zijn betwisting dat de limiet is overschreden.
3.2.2. Indien een belanghebbende aan de orde stelt of de in artikel 229b, lid 1, van de Gemeentewet bedoelde geraamde baten de in dat artikel bedoelde geraamde 'lasten ter zake' hebben overschreden, dient de heffingsambtenaar inzicht te verschaffen in de desbetreffende ramingen.
3.2.3. Indien de belanghebbende ten aanzien van één of meer posten in de raming in twijfel trekt of de post kan worden aangemerkt als een 'last ter zake', dient de heffingsambtenaar nadere inlichtingen over deze post(en) te verstrekken, teneinde - naar vermogen - deze twijfel weg te nemen.
3.2.4. Indien de belanghebbende niet stelt dat de in deze inlichtingen begrepen feitelijke gegevens onjuist zijn, heeft de rechter slechts de rechtsvraag te beantwoorden of, uitgaande van die feiten, de desbetreffende post kan worden aangemerkt als een 'last ter zake'. Bij ontkennende beantwoording van die vraag dient hij te beoordelen of daardoor de opbrengstlimiet is overschreden.
3.2.5. Indien de belanghebbende wél stelt dat die feitelijke gegevens onjuist zijn, en de heffingsambtenaar deze stelling van de belanghebbende betwist, komt bewijslevering aan de orde. In dat geval draagt de belanghebbende de bewijslast van zijn stelling dat de door de heffingsambtenaar verschafte feitelijke gegevens onjuist zijn, omdat die onjuistheid een voorwaarde is voor het intreden van het rechtsgevolg dat hij inroept (onverbindendheid van de verordening). Na bewijslevering dient de rechter, uitgaande van de feiten die hij bewezen acht, de rechtsvraag te beantwoorden die hiervoor in 3.2.4 is omschreven, en in het licht daarvan te beoordelen of de opbrengstlimiet is overschreden. (…)"
3.3 Het hierboven bij rechtsoverweging 3.2.3 bedoelde inzicht in de ramingen kan worden verschaft op basis van de gemeentelijke begroting, maar ook op basis van andere gegevens, waaronder gegevens die niet zijn bekendgemaakt ten tijde van de vaststelling van de verordening (HR 16 april 2010, 08/02001, LJN: BM1236). In deze procedure heeft verweerder in dat kader onder andere het bij 1.7 vermelde overzicht, het [Y]-rapport, de bij 1.11 vermelde brieven en het bij 1.12 vermelde spreadsheet overgelegd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met deze stukken en de daarop gegeven toelichting ter zitting het vereiste inzicht in de ramingen 2008 verschaft.
[Y]-rapport
3.4 Eiseres heeft ten aanzien van het [Y]-rapport de stelling ingenomen dat hieraan weinig waarde kan worden toegekend nu geen sprake is van een onafhankelijk deskundigenrapport en dit rapport bovendien slechts een weergave is van niet op juistheid gecontroleerd cijfermateriaal. De rechtbank ziet in het [Y]-rapport, noch in de toelichting ter zitting van de betrokken registeraccountant, noch in de overige stukken van het geding aanleiding voor de veronderstelling dat geen sprake zou zijn van een onafhankelijk deskundigenrapport. Naar ter zitting is gebleken doet zich wel de bijzondere omstandigheid voor dat het feitelijke onderzoek dat ten grondslag heeft gelegen aan dit rapport is uitgevoerd door [Z] Registeraccountants, de huisaccountant van de gemeente. In een later stadium hebben de accountants van [Y], conform een daartoe binnen de beroepsgroep geldend protocol, de feitelijke bevindingen van dit onderzoek geheel voor hun rekening genomen. Deze bijzondere omstandigheid doet naar het oordeel van de rechtbank echter niet af aan de deskundigheid, noch aan de onafhankelijkheid van de accountants van [Y].
3.5 De rechtbank volgt eiseres tevens niet in haar stelling dat het cijfermateriaal niet op juistheid zou zijn gecontroleerd. Naar ter zitting is toegelicht hebben de onderzoekers, aanvankelijk die van [Z] Registeraccountants en later die van [Y], zich tijdens het onderzoek gebaseerd op de financiële gegevens uit de jaarrekening van de gemeente. Deze jaarrekening is goedgekeurd door [Z] Registeraccountants. Onder die omstandigheden kan naar het oordeel van de rechtbank niet gesteld worden dat sprake is van niet op juistheid gecontroleerd cijfermateriaal.
3.6 Op grond van het bij 3.4 en 3.5 overwogene faalt eiseres' stelling dat aan het [Y]- rapport weinig waarde kan worden toegekend. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding om de bevindingen en de conclusies uit het [Y]-rapport terzijde te schuiven en zal deze in haar beoordeling betrekken.
Twijfels omtrent de ramingen
3.7 Eiseres trekt ten aanzien van een aantal posten in de ramingen in twijfel of deze kunnen worden aangemerkt als 'last ter zake' in de zin van artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet. Uit rechtsoverweging 3.2.3 van het bij 3.2 genoemde arrest volgt dat de heffingsambtenaar in die situatie nadere inlichtingen over deze posten dient te verstrekken, teneinde - naar vermogen - deze twijfel weg te nemen. Tevens heeft eiseres de hoogte van de geraamde baten betwist. De rechtbank zal hierna de door eiseres in twijfel getrokken baten en lasten beoordelen.
Overheadkosten
3.8 Eiseres stelt dat verweerder te hoge bedragen aan overheadkosten heeft doorbelast. Verweerder heeft ten aanzien van de overheadkosten verwezen naar het [Y]-rapport, waarin de systematiek van de toerekening van overheadkosten is beschreven, en naar het bij 1.13 vermelde spreadsheet van de toerekening van de overheadkosten van de Dienst RO/EZ. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder, weliswaar gefaseerd en in een laat stadium, met het overleggen van deze stukken en de daarop gegeven toelichting ter zitting, de twijfel omtrent de vraag of de overheadkosten als 'last ter zake' kunnen worden aangemerkt, naar vermogen weggenomen.
3.9 De rechtbank betrekt ten aanzien van de overheadkosten het arrest van de Hoge Raad van 29 juni 2012, nr. 11/02632, LJN: BW9897, mede in haar overwegingen. In dit arrest heeft de Hoge Raad geoordeeld dat bij de toerekening van overheadkosten dient te worden getoetst of die toerekening in de ramingen niet in strijd komt met de voor de gemeente geldende comptabiliteitsvoorschriften. De rechtbank overweegt dat het onderzoek door [Y] tot de conclusie heeft geleid dat de gemeente bij de wijze van toerekening van overhead voldoet aan de voor haar geldende comptabiliteitsvoorschriften, waaronder de handreiking kostentoerekening leges en tarieven van het Ministerie van Buitenlandse Zaken (Rb: bedoeld zal zijn Binnenlandse Zaken) en het handboek financieel beheer van de gemeente Groningen. De rechtbank is bovendien van oordeel dat de wijze van toerekening volgens het bij 1.12 vermelde spreadsheet overeenkomt met de beschrijving in het handboek financieel beheer (zie 1.13). De rechtbank komt daarom tot de conclusie dat de toerekening van de overheadkosten in de ramingen niet in strijd komt met de voor de gemeente geldende comptabiliteitsvoorschriften.
3.10 Eiseres heeft ten aanzien van een groot aantal posten in het spreadsheet (onder andere directie Stadsbeheer, kosten EZ, kosten P&O, kosten BDV, Personeel van derden, Kosten Faciliteiten, Aanschaf kleine machines, Onderhoud machines/auto's, Accountant en advies, Rente en afschrijvingen) onder meer aangevoerd dat deze kosten in een te ver verwijderd verband staan tot de in de Legesverordening aangeboden diensten, dat het niet toerekenbare beleidskosten zijn, dat ze zijn gemaakt in het kader van het algemeen belang dan wel dat sprake is van dubbeltellingen. Tegenover de gemotiveerde betwisting door verweerder (zie 3.8 en 3.9) is ten aanzien van de door eiseres genoemde kostenposten naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk geworden dat deze ten onrechte in de toe te rekenen overheadkosten zouden zijn begrepen. De rechtbank merkt daarbij bovendien nog op dat, gelet op de systematiek van toerekening, een eventuele onjuiste toerekening van deze specifiek door eiseres genoemde posten, geen substantiële invloed op het integrale uurtarief, en daarmee op de totale lasten, zal hebben.
3.11 Eiseres' stelling dat de cijfers in het spreadsheet betrekking hebben op 2006 en niet op 2008, kan haar niet baten, omdat het percentage toe te rekenen overhead voor het jaar 2008 is vastgesteld aan de hand van de cijfers over 2006.
3.12 Uit het voorgaande volgt dat verweerder de twijfel omtrent de overheadkosten naar vermogen heeft weggenomen en dat de toerekening van de overhead niet in strijd komt met de voor de gemeente geldende comptabiliteitsvoorschriften. De rechtbank is daarom van oordeel dat de geraamde overheadkosten als 'last ter zake' kunnen worden aangemerkt.
Kosten voor opsporing buiten, handhaving buiten, inspectie, ombudsklachten, bouwtoezicht, beleidsondersteuning en vragen ex artikel 38 RvO over diverse bouwprojecten
3.13 Eiseres heeft gesteld dat er geen enkele reden is om aan te nemen dat de niet toerekenbare kosten van opsporing buiten, handhaving buiten, inspectie, ombudsklachten, bouwtoezicht, beleidsondersteuning en vragen ex artikel 38 RvO uit de ramingen zijn geëlimineerd. Eiseres baseert dit standpunt op de bij 1.14 vermelde mededeling uit de Gemeenterekening Groningen 2008. Verweerder heeft, onder verwijzing naar de tekst van de mededeling, gesteld dat deze kosten in ieder geval vanaf 2008 niet meer worden toegerekend en dat [Y] dit specifiek gecontroleerd heeft. De rechtbank acht, gezien de tekst van de mededeling en de toelichting van verweerder, aannemelijk dat de genoemde kosten uit de ramingen 2008 zijn geëlimineerd. Eiseres' stelling faalt daarom.
Toegerekende loonkosten
3.14 Eiseres heeft aangevoerd dat het aantal uren dat door verweerder aan de bouwleges is toegerekend, en daarmee het bedrag van de geraamde loonkosten, veel te hoog is. Eiseres verwijst in dit kader naar een onderzoek van [A], waaruit volgt dat met het verlenen van een bouwvergunning gemiddeld 14,36 uur is gemoeid. Volgens eiseres' berekeningen zou dit in de gemeente Groningen 40,96 uur per bouwvergunning zijn. Eiseres merkt de gegevens uit het onderzoek van [A] aan als benchmarkgegevens en heeft daarnaast stukken overgelegd met betrekking tot de gemiddelde behandelingstijd van een bouwaanvraag in de gemeenten Hardenberg, Wageningen, Schiedam, Schagen, Zijpe, Anna Paulowna, Veldhoven en Bergen op Zoom. Uitgaande van de benchmarkgegevens van [A], van 2.044 bouwaanvragen in 2008 en een uurtarief van € 57,25, bedragen de aan de bouwleges toe te rekenen loonkosten volgens eiseres € 1.692.710 en niet, zoals verweerder heeft geraamd, € 4.794.266. Eiseres concludeert op basis van het door haar geconstateerde verschil in gemiddelde behandelingstijd van een bouwvergunning dat verweerder kosten aan de bouwleges heeft toegerekend die in het geheel geen verband houden met de in de Legesverordening opgenomen dienstverlening. De toegerekende lasten dienen daarom in de visie van eiseres met € 3.101.556 (€ 4.794.266 minus € 1.692.710) te worden verminderd.
3.15 Verweerder heeft aangevoerd dat in het benchmarkonderzoek van [A] cijfers worden gebruikt, waarvan niet bekend is hoe ze tot stand zijn gekomen. Daardoor is onder andere onduidelijk welke kostenbestanddelen in de genoemde uurtarieven zijn meegenomen, terwijl in de gemeente Groningen wordt uitgegaan van een uurtarief inclusief organisatie- en overheadkosten. Verweerder wijst er bovendien op dat de aan de relevante vergunningen bestede uren door de ambtenaren van de gemeente worden bijgehouden in een tijdsregistratiesysteem en dat deze tijdsregistratie door het management wordt gecontroleerd en geautoriseerd.
3.16 Eiseres heeft haar stelling dat door verweerder teveel uren aan de bouwvergunningen worden toegerekend mede onderbouwd aan de hand van berekeningen op basis van de "Productenlijst kostenvergoedingen ketenpartners Groningen 2010", behorende bij de "Samenwerkingsovereenkomst WABO in de provincie Groningen". De rechtbank stelt echter vast, wat er van deze berekeningen ook zij, dat de samenwerkingsovereenkomst WABO en de daarbij behorende productenlijst zien op afspraken en uurtarieven die per 1 oktober 2010 zijn ingegaan, waardoor de daarop gestoelde berekeningen voor de onderhavige procedure niet relevant zijn.
3.17 De rechtbank is van oordeel dat eiseres, tegenover de bij 3.15 weergegeven betwisting door verweerder, niet aannemelijk heeft gemaakt dat de toegerekende loonkosten in de ramingen te hoog zijn geweest.
Eiseres heeft dit eveneens niet aannemelijk gemaakt met haar verwijzing naar de onder 3.16 vermelde berekeningen. Eiseres' stelling inzake te veel toegerekende loonkosten faalt daarom.
Kosten architectuurnota, kunst op straat, planschades en archeologiefonds
3.18 Eiseres heeft gesteld dat de kosten voor de architectuurnota, kunst op straat, planschades en archeologiefonds door verweerder ten onrechte aan de Legesverordening zijn toegerekend. Naar het oordeel van de rechtbank berust dit standpunt van eiseres op een onjuist uitgangspunt. Uit de stukken van het geding (zie onder andere hoofdstuk 6 van het [Y]-rapport, productie 14 bij het beroepschrift en productie 9 bij eiseres' aanvullende stuk van 9 oktober 2012) volgt namelijk dat deze posten in de ramingen niet als lasten zijn meegenomen, maar dat deze worden bekostigd uit een eventuele meeropbrengst van de bouwleges. Deze stelling van eiseres faalt daarom.
Kosten Welstandscommissie en ID-kaart
3.19 Eiseres heeft gesteld dat kosten aan de Legesverordening worden toegerekend voor diensten waarvoor geen leges mogen worden geheven. Eiseres noemt daarbij specifiek de kosten voor de Welstandscommissie en de kosten voor de ID-kaart. Verweerder heeft deze stelling, onder verwijzing naar het [Y]-rapport en de daarin opgenomen conclusies, als feitelijk onjuist gekwalificeerd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres tegenover deze gemotiveerde betwisting door verweerder niet aannemelijk gemaakt dat in de ramingen kosten worden toegerekend voor diensten waarvoor geen leges mogen worden geheven. Eiseres' stelling treft daarom geen doel.
Raming van de baten
3.20 Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat de baten door de gemeente onzorgvuldig zijn geraamd, omdat in het vijfjaarsgemiddelde de legesopbrengsten van bouwprojecten met een bouwsom van meer dan € 8.000.000 niet zijn meegenomen.
Verweerder heeft aangevoerd dat de legesopbrengsten van grote projecten wel zijn meegenomen en dat bovendien voor de begroting 2008 nog een specifieke aanpassing van de ramingen heeft plaatsgevonden in verband met verwachte opbrengsten uit grote projecten (zie 1.11).
3.21 De rechtbank begrijpt dat eiseres uit de bij 1.8 vermelde voetnoot bij de Gemeentebegroting 2008 aanvankelijk heeft afgeleid dat de bouwleges van grote bouwprojecten niet in de ramingen zouden zijn meegenomen. De rechtbank concludeert echter aan de hand van overige stukken van het geding (zie 1.9 tot en met 1.11), die gefaseerd en deels in een laat stadium door verweerder zijn overgelegd, dat de opbrengsten van dergelijke grote projecten wel degelijk in de ramingen zijn betrokken. De betreffende voetnoot dient derhalve, zoals ook door verweerder gesteld, op een vergissing te berusten.
3.22 Eiseres heeft ten aanzien van de geraamde baten verder aangevoerd dat ten onrechte geen rekening wordt gehouden met tariefsverhogingen, met stijging van bouwkosten en met de legesopbrengsten van twee grote projecten, te weten [adressen]. De rechtbank merkt eerst op dat de bij 1.8, 1.10 en 1.11 vermelde wijze van ramen naar haar oordeel op zich een goede ramingsmethodiek vormt. De omstandigheid dat door de hantering van een vijfjaarsgemiddelde tariefswijzigingen en stijging van de bouwkosten met enige vertraging doorwerken, doet hieraan niet af. Ook doet aan de juistheid van de ramingsmethodiek niet af dat de legesopbrengsten van de twee door eiseres genoemde grote bouwprojecten niet in de ramingen voor 2008 zijn meegenomen. Weliswaar kan, achteraf bezien, worden geconstateerd dat deze projecten in 2008 zijn gerealiseerd, maar ten tijde van het opstellen van de ramingen kan, zoals door verweerder gesteld, sprake zijn geweest van bepaalde inschattingen waardoor op destijds juiste gronden besloten is deze opbrengsten buiten de ramingen voor 2008 te laten.
3.23 Eiseres heeft verder nog aangevoerd dat legesopbrengsten uit sociale woningbouw ten onrechte niet in de ramingen zijn meegenomen. Verweerder heeft echter aangevoerd dat het vervallen van de vrijstellingsmogelijkheid voor een specifieke categorie sociale woningbouw geen invloed heeft gehad op de geraamde baten, omdat in de relevante jaren dergelijke projecten in Groningen niet hebben plaatsgehad. Eiseres heeft tegenover deze gemotiveerde betwisting door verweerder niet aannemelijk gemaakt dat legesopbrengsten uit sociale woningbouw ten onrechte niet in de ramingen zijn betrokken.
3.24 Op grond van het bij 3.20 tot en met 3.23 overwogene is de rechtbank van oordeel dat de raming van de baten voor 2008 op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden. Eiseres' stelling dat sprake is geweest van onzorgvuldige dan wel willekeurige ramingen wordt daarom verworpen.
Inzicht gemeenteraad
3.25 Eiseres heeft tot slot nog aangevoerd dat de gemeenteraad voorafgaand aan de besluitvorming inzake de Legesverordening geen inzicht in de kosten/batentoerekening heeft ontvangen. Verweerder heeft hier tegenover gesteld dat de gemeenteraad jaarlijks de begroting voor het volgende jaar ontvangt waarbij een overzicht van de baten en lasten wordt gegeven, voorzien van een toelichting. Nu deze door verweerder geschetste gang van zaken door eiseres als zodanig niet is betwist, is naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk dat de gemeenteraad bij het vaststellen van de Legesverordening en de Tarieventabel voor het jaar 2008 over onvoldoende gegevens heeft beschikt. Deze stelling van eiseres treft daarom geen doel.
Slotsom
3.26 Op grond van het bovenstaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder de twijfel omtrent de door eiseres genoemde posten naar vermogen heeft weggenomen en dat de geraamde baten de geraamde 'lasten ter zake' in 2008 niet hebben overschreden. De Legesverordening is daarom verbindend en de aanslag bouwleges, waarvan de hoogte als zodanig tussen partijen niet in geschil is, kan in stand blijven. Eiseres' beroep is daarom ongegrond.
Proceskosten
De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gegeven door mr. M. van den Bosch, voorzitter, mr. A.F. Germs-de Goede en mr. T. Tanghe, rechters, in tegenwoordigheid van mr. H.J. Haanstra, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 mei 2013.
w.g. H.J. Haanstra
w.g. M. van den Bosch
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de verzenddatum hoger beroep instellen bij het gerechtshof Arnhem- Leeuwarden (belastingkamer), Postbus 1704, 8901 CA Leeuwarden.
Bij het instellen van hoger beroep dient het volgende in acht te worden genomen:
1 - bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd.
2 - het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
a. de naam en het adres van de indiener;
b. een dagtekening;
c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het hoger beroep is ingesteld;
d. de gronden van het hoger beroep.